黃陽

摘 要：在我國的城市化進(jìn)程中，對土地的需求量日益增加，征地過程中逐漸暴露出了各種問題。本文首先闡述了研究背景，然后分析了我國征地制度存在的問題，在此基礎(chǔ)之上，對如何完善我國的征地制度提出了政策建議。

關(guān)鍵詞：征地制度；問題；對策

一、前言

自改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)保持了較快的增長速度，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的步伐不斷推進(jìn)。然而，在我國的城市化進(jìn)程取得巨大成就的同時(shí)，也伴隨著一些問題。當(dāng)大量人口涌入城市，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，建設(shè)用地的總需求量日益增加時(shí)，因經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要而進(jìn)行的征地行為也變得更加頻繁。征地過程體現(xiàn)了農(nóng)村對國家建設(shè)的支持，是農(nóng)民為了公共利益做出犧牲的過程。近年來，我國征地次數(shù)不斷增加，征地過程中暴露出的問題引發(fā)了一系列社會(huì)矛盾，愈發(fā)受到大家的關(guān)注，許多問題亟待解決。

二、我國征地制度存在的問題

（一）征地范圍限定不嚴(yán)

根據(jù)《憲法》和《土地管理法》的規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用，并給予一定補(bǔ)償。但是，對于“公共利益”沒有做出明確的界定，表述過于籠統(tǒng)，造成了土地征用范圍的擴(kuò)大以及征用權(quán)的濫用。我國法律明確規(guī)定，任何單位和個(gè)人需要使用土地滿足其建設(shè)需要的，必須依照法律法規(guī)向政府部門提出申請，通過合法的渠道依法獲得國有土地的使用權(quán)，但是要獲得新增的國家建設(shè)用地，使之滿足各類項(xiàng)目用地的需要，只有一種途徑，那就是征用農(nóng)村土地，這就使得當(dāng)?shù)胤秸哉兯綖槭滓康倪M(jìn)行征地時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)公共利益被經(jīng)濟(jì)利益覆蓋，從而產(chǎn)生打著公共利益的旗號任意擴(kuò)大征地范圍的現(xiàn)象。征地范圍限定不嚴(yán)，使我國的耕地被肆意征用，耕地面積急劇減少，危害到我國的糧食安全，也損害了以土地為生的農(nóng)民的利益。

（二）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償范圍狹窄

我國現(xiàn)有的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)《土地管理法》實(shí)施的。我國征地補(bǔ)償?shù)脑瓌t是：土地征收應(yīng)該按照被征收土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償；征地補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目包括：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)；征地補(bǔ)償項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)為：土地補(bǔ)償費(fèi)一般是土地被征收前三年的平均年產(chǎn)值的6～10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)是以土地被征收前三年的平均年產(chǎn)值的4～6倍為準(zhǔn)，并且原則上不應(yīng)該超過征收前三年土地平均年產(chǎn)值的15倍，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)則由省、自治區(qū)根據(jù)各地的不同情況自行制定標(biāo)準(zhǔn)。此外，安置補(bǔ)助費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)之和不得高于土地被征收前三年的平均年產(chǎn)值的30倍。

土地是一種重要的稀缺資源，是一個(gè)國家及其居民賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。對于農(nóng)民來說，土地是其賴以生存的最基本的生產(chǎn)資料。在正常情況下，農(nóng)民可以從土地不斷的獲得收益，一旦土地被征收，農(nóng)民只能獲得一次性的補(bǔ)償，就不再是長期的收益。現(xiàn)有的按被征用土地前三年的平均年產(chǎn)值的倍數(shù)來計(jì)算的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，忽視了耕地對農(nóng)民的社會(huì)保障價(jià)值和發(fā)展權(quán)價(jià)值，計(jì)算方法過于單一，并不能適應(yīng)征地補(bǔ)償安置實(shí)際中的不同類型的要求。此外，在征地過程中，政府擔(dān)任中間人角色，征地的時(shí)候是按照農(nóng)地的價(jià)格進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)償，但是到二級市場出讓的時(shí)候卻是按市場價(jià)格、土地建設(shè)用途確定，中間存在著巨大的差價(jià)，征地的補(bǔ)償費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地的出讓收益，農(nóng)民的權(quán)益沒有得到充分的保障。根據(jù)土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和國家有關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，土地收益分配中，農(nóng)民只得5%～10%，村一級得25%～30%，政府及部門得60～70%，①由此看出，在本來就不高的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下，土地收益的分配比例并沒有更多向農(nóng)民傾斜，農(nóng)民自身獲得的征地補(bǔ)償費(fèi)用相當(dāng)有限。同時(shí)，征地的補(bǔ)償范圍僅限于與土地直接關(guān)聯(lián)的損失，并沒有考慮到失地農(nóng)民生活中可能存在的其他不便，不是一種完全補(bǔ)償，這從另一個(gè)方面反映出了我國現(xiàn)有的征地補(bǔ)償不到位。

（三）征地程序不規(guī)范

我國的征地程序不規(guī)范主要體現(xiàn)在：首先，對征地的相關(guān)規(guī)定不夠詳盡。我國實(shí)行的是二元土地所有制，即城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸集體所有，但是集體土地的所有權(quán)主體卻是模糊的，法律上并沒有明確指出是鄉(xiāng)集體、村集體還是組集體，造成集體土地所有權(quán)的虛設(shè)，引發(fā)了許多后續(xù)問題；其次，有些地方政府并沒有將土地的征收審查納入規(guī)范程序。由于缺乏統(tǒng)一的征地程序，導(dǎo)致了征地過程的不公平；第三，被征地農(nóng)民的實(shí)際參與度很低。雖然政府出臺(tái)了各項(xiàng)政策保證農(nóng)民的知情權(quán)與參與權(quán)，但是在具體操作過程中，有些地方政府并沒有很好的落實(shí)政策，所謂的“聽證”更多只是政府告知農(nóng)民最終結(jié)果，不是真正的協(xié)商過程，有可能違背農(nóng)民的意愿。加上我國現(xiàn)行征地程序中缺乏完善的司法救助體系，農(nóng)民的利益受損時(shí)就無法尋求幫助，這是一種制度的缺陷。

三、完善征地制度的對策

（一）嚴(yán)格限定并縮小征地范圍

我國的法律對征地范圍中公共利益的界定不清晰，可以借鑒日本、韓國等國家的方法，將公共利益的范圍進(jìn)行明確的界定，采用明細(xì)羅列的方法，把屬于公共利益范疇的用地需求一一列舉，寫入法律法規(guī)之中，讓征地范圍有據(jù)可依，減少實(shí)際征地過程中地方政府的變通空間，可有效防止為了私利而侵犯農(nóng)民的土地所有權(quán)，從而縮小征地范圍。具體來說，可以將公共利益界定為以下幾個(gè)部分：交通用地及公共設(shè)施用地、水利設(shè)施用地、國防軍事用地、文教衛(wèi)生用地、國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體等公益事業(yè)用地、福利事業(yè)用地（如學(xué)校、醫(yī)院、敬老院）以及其他公認(rèn)或法律規(guī)定的公益事業(yè)用地。在合理界定“公共利益用地”的大前提下，要確保國家只能以公共利益的需要作為征地的目的。

縮小征地范圍還可以通過允許集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)來實(shí)現(xiàn)。根據(jù)《土地管理法》第63條的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)，從而不可能存在其他任何形式的集體建設(shè)用地的自己和他人使用方式，集體建設(shè)用地只是限定在集體內(nèi)部之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)，這嚴(yán)重影響了集體建設(shè)用地的利用效率。目前，我國處于城市建設(shè)用地供應(yīng)緊張，而農(nóng)村建設(shè)用地利用低下的狀態(tài)，當(dāng)征收土地成為取得建設(shè)用地的唯一途徑時(shí)，勢必會(huì)給地方政府的尋租行為提供契機(jī)，出現(xiàn)濫用征收權(quán)的現(xiàn)象。推進(jìn)集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)有利于提高集體建設(shè)用地利用效率，從而達(dá)到縮小征地范圍的目的。

（二）提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大征地補(bǔ)償范圍

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，我國的征地雖然是國家強(qiáng)制行為，但應(yīng)該更多的體現(xiàn)以市場為基礎(chǔ)的公平、合理的補(bǔ)償，減少補(bǔ)償?shù)挠?jì)劃性，引入市場化的補(bǔ)償機(jī)制，綜合考慮被征地所屬區(qū)域的各種因素，從而確定補(bǔ)償費(fèi)用。

對于征地的補(bǔ)償原則，應(yīng)該突出以下兩方面：一方面，要以合理的市場價(jià)格為主。我國現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)帶有很濃的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的色彩，是一種適當(dāng)補(bǔ)償，但是沒有真正體現(xiàn)土地的市場價(jià)值，應(yīng)該更多的以市場價(jià)格為主，對被征地者給予補(bǔ)償；另一方面，征地補(bǔ)償應(yīng)該向農(nóng)民傾斜。在征地補(bǔ)償過程中，作為土地實(shí)際使用者的農(nóng)民相對于鄉(xiāng)政府、集體經(jīng)濟(jì)組織，在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)中屬于弱勢群體，需要得到更加公平的補(bǔ)償，所以，有必要在制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施準(zhǔn)則時(shí)向農(nóng)民傾向。

對于征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，要實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償價(jià)格的市場化，就需要將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)納入市場經(jīng)濟(jì)的大背景下，根據(jù)被征收土地所處區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，綜合考慮土地的地理位置、人均耕地面積、耕地質(zhì)量等與土地價(jià)值相關(guān)的各種因素，以市場為基礎(chǔ)，確定被征土地的補(bǔ)償價(jià)格。與此相對應(yīng)，需要建立健全獨(dú)立的土地評估機(jī)構(gòu)及仲裁機(jī)構(gòu)，由專門的評估機(jī)構(gòu)來評估和確定被征土地的市場價(jià)值，如果在實(shí)際操作中出現(xiàn)了不公正的事件，則有仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行仲裁，保證各方的合理權(quán)益。在對被征地者進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，國家的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該作為一個(gè)政策的底線，而不該是最高限，這樣才有可能實(shí)現(xiàn)市場化的補(bǔ)償機(jī)制。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，“國務(wù)院根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)”，所以，現(xiàn)行法律也支持各地根據(jù)自身情況，對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修正的，力求最大限度的保障被征地者的利益。

對于征地的補(bǔ)償范圍，應(yīng)該在政策上進(jìn)行補(bǔ)充和完善。補(bǔ)償范圍與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是密切聯(lián)系的，一般來說，補(bǔ)償范圍越廣，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也就越高。我國現(xiàn)在的土地征收補(bǔ)償范圍很有限，只是對于被征收者的直接損失進(jìn)行補(bǔ)償，而除此之外的間接損失則未給予補(bǔ)償，這也是造成我國現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的一個(gè)原因。對此，可以借鑒國外發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，將補(bǔ)償范圍擴(kuò)大化和明晰化，全面考慮失地農(nóng)民的損失，除了土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)外，還應(yīng)將殘余土地補(bǔ)償費(fèi)和相鄰?fù)恋匮a(bǔ)償費(fèi)納入到補(bǔ)償?shù)姆懂牣?dāng)中。這主要是針對在征地過程中出現(xiàn)的邊角土地，可能會(huì)導(dǎo)致的土地分割或土地利用效率降低的情況，對失地農(nóng)民進(jìn)行的一種補(bǔ)償。我國現(xiàn)在的補(bǔ)償方式主要是貨幣安置，并且大多為一次性補(bǔ)償。補(bǔ)償方式是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的延伸，所以，應(yīng)該更多采取多元化的補(bǔ)償方式，不能僅僅局限于貨幣補(bǔ)償，從而給農(nóng)民的生活提供充足的保障。例如，可以探索新的安置方式，對不同年齡階段的采取不同的安置途徑。年輕人的征地補(bǔ)償可以考慮其就業(yè)難的問題，加強(qiáng)他們的職業(yè)技術(shù)能力的培訓(xùn)，從而提高其就業(yè)能力；中老年人則可以偏向購買保險(xiǎn)，使失地的老年人能定期領(lǐng)到養(yǎng)老金，減少后顧之憂。

（三）規(guī)范征地程序，健全監(jiān)督機(jī)制

首先，要明確集體土地的產(chǎn)權(quán)主體，將集體土地的土地所有權(quán)明確到組集體，這是因?yàn)榻M集體相對于鄉(xiāng)集體和村集體人數(shù)最少，人格化是最強(qiáng)的。其次，應(yīng)建立健全嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制，將土地的征收審查納入規(guī)范的程序，嚴(yán)懲個(gè)別投機(jī)行為，保障被征地農(nóng)民的權(quán)益。第三，改變由政府主導(dǎo)的“單邊程序”，提高農(nóng)民的參與度。要將政府主導(dǎo)的“單邊程序”轉(zhuǎn)化為政府與農(nóng)民共同協(xié)商的“雙邊程序”。政府的“單邊程序”不能算作是程序到位，必須逐步完善體制機(jī)制，變管理型政府為服務(wù)型政府，重視在征地補(bǔ)償程序的設(shè)計(jì)階段聽取農(nóng)民的意見。除了保證給予農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、聽證權(quán)，還可以賦予被征地農(nóng)民一定的上訴權(quán)，這是因?yàn)檎鞯匦袨榫哂幸欢ǖ膹?qiáng)制性，只有聽證政策并不能保證被征地者的所有權(quán)益，賦予其上訴權(quán)，當(dāng)不能達(dá)成一致的協(xié)商時(shí)，被征地者有權(quán)利直接向法院起訴，尋求司法救濟(jì)。（作者單位：四川大學(xué)）

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注解：

① 楊鹿村，馮春陽.我國征地制度下對失地農(nóng)民保障和補(bǔ)償問題研究[J].商，2013（13）.