王艷平

摘 要： 各級(jí)人大代表是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，肩負(fù)著代表人民行使國家權(quán)力的神圣職責(zé)。隨著我國民主法制建設(shè)的不斷推進(jìn)和人民代表大會(huì)制度的發(fā)展完善，各級(jí)人大代表在國家政治經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮了重要作用，作出了積極貢獻(xiàn)，但是由于受到認(rèn)識(shí)不到位、素質(zhì)有待提高、履職能力不強(qiáng)等方面的局限，人大代表的作用沒有得到充分發(fā)揮。本文立足現(xiàn)實(shí)，著眼未來，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，就如何提高代表履職能力進(jìn)行分析探討，并提出完善措施。

關(guān)鍵詞： 人大代表 履職 存在問題 完善措施

我國《憲法》規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)利屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。”《代表法》規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)代表是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員，地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表是地方各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員。全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級(jí)人民代表大會(huì)的各項(xiàng)職權(quán)，參加行使國家權(quán)力?！备骷?jí)人大代表肩負(fù)著代表人民行使國家權(quán)力的神圣職責(zé)，能否履職盡責(zé)，發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員的作用，對(duì)能否推進(jìn)民主化、法制化進(jìn)程，充分發(fā)揮人民代表制度的優(yōu)越性，保障人民當(dāng)家做主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，更好地發(fā)揮地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能作用，具有深遠(yuǎn)影響。隨著各項(xiàng)改革的不斷深化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)步和民主法治建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，人民代表在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生活等各個(gè)方面都發(fā)揮了重要作用，作出了積極貢獻(xiàn)，贏得了人民群眾的稱贊和支持。但是，對(duì)照憲法和法律賦予的職責(zé)，民主法治建設(shè)的需要和人民群眾的期望，人大代表在依法履職盡責(zé)、充分發(fā)揮作用等方面還存在一定差距，有必要進(jìn)一步探討研究，完善措施。

一、人大代表履職存在問題

（一）對(duì)代表的性質(zhì)、作用認(rèn)識(shí)模糊。

我國《憲法》和《代表法》明確規(guī)定了人民代表的政治內(nèi)涵，是一種國家職務(wù)，而不是榮譽(yù)稱號(hào)。但在政治實(shí)踐中，由于長期以來“代表”頭銜往往被作為一種政治榮譽(yù)授予各行各業(yè)先進(jìn)工作者和勞模人物，人大代表作為政治榮譽(yù)得到更多彰顯，而其內(nèi)涵的政治責(zé)任往往難以得到落實(shí)，不是政治榮譽(yù)寓于政治責(zé)任之中，而是政治責(zé)任為政治榮譽(yù)所淹沒。以至于有一小部分人，包括黨政干部、普通公民甚至自身是人大代表的人，不把人民代表看做是一種國家職務(wù)，而僅僅只把它當(dāng)做一種榮譽(yù)稱號(hào)，將其等同于勞動(dòng)模范、先進(jìn)人物，甚至認(rèn)為無職無權(quán)，就是開開會(huì)，舉舉手，在選票上畫上符號(hào)而已。

（二）代表素質(zhì)不高，履職能力不強(qiáng)。

近年來，各級(jí)人民代表的整體素質(zhì)不斷提高，但由于受工作、生產(chǎn)、生活范圍的局限，仍有某些代表對(duì)國家的方針、政策了解不多，對(duì)國家的法律、法規(guī)知之甚少。部分基層代表文化水平不高，表達(dá)能力欠缺，審議發(fā)言不能抓住要害，準(zhǔn)確表達(dá)意愿，導(dǎo)致參與國家和社會(huì)事務(wù)的能力不強(qiáng)，履行職責(zé)的底氣不足。表現(xiàn)在開會(huì)討論一個(gè)地區(qū)的重大事項(xiàng)時(shí)，某些人東拉西扯，說不到點(diǎn)子上，抓不到要害處，只看現(xiàn)象，不分析本質(zhì)，提不出有價(jià)值的意見、建議；某些人審議發(fā)言只說好話、中聽話，刺耳的實(shí)話不說，反面定是不提，或者人云亦云，隨聲附和，只講形勢一片大好，只求氣氛非常融洽；某些人怕講錯(cuò)話，干脆不開口，一屆人代會(huì)難得有一次發(fā)言，甚至一次也不發(fā)言；某些人會(huì)議發(fā)言、建議、批評(píng)、意見往往表現(xiàn)在具體的、細(xì)微的利益上，甚至帶有個(gè)人私心色彩和情緒，忽視全局大事。

閉會(huì)期間表現(xiàn)為代表履職主動(dòng)性差。多數(shù)代表是在有組織的情況下開展活動(dòng)的，代表個(gè)人很少主動(dòng)履職，就是有組織的代表活動(dòng)也有可能得不到保證，某些代表只在人代會(huì)期間“啟用”代表身份，平時(shí)把代表工作擱置一旁，某些人甚至視為額外負(fù)擔(dān)，長時(shí)間不參加代表小組活動(dòng)，導(dǎo)致有些代表小組因代表參與率低而無法有效開展活動(dòng)，閉會(huì)期間的代表履職情況處于相對(duì)弱勢狀態(tài)。某些代表在視察過程中，對(duì)問題視而不見，充耳不聞，往往使視察流于形式，走過場。

代表履職能力不強(qiáng)，導(dǎo)致一些階層群體的利益和要求無法反映，影響了人民代表大會(huì)制度優(yōu)越性的充分發(fā)揮和人民當(dāng)家做主權(quán)利的充分行使。

（三）代表履職的約束機(jī)制不夠健全。

人大代表履職基本上靠自覺。代表往往滿足于做好本職工作，沒有把履行好代表職務(wù)作為應(yīng)盡的職責(zé)和義務(wù)。履行代表職務(wù)時(shí)做了什么，效果如何，選民和人民群眾評(píng)價(jià)如何，并沒有放在心上。

1.代表履職效果缺乏適當(dāng)?shù)目荚u(píng)標(biāo)準(zhǔn)。有關(guān)法律只規(guī)定了代表應(yīng)該做什么，而代表做了沒有，做得怎樣，缺乏定性定量的考核評(píng)價(jià)，沒有代表履職實(shí)績的結(jié)果比較，無法增強(qiáng)代表履職的光榮感和成就感。

2.代表履職的監(jiān)督難以實(shí)現(xiàn)。按代表法的規(guī)定，代表受選民或原選舉單位監(jiān)督，但沒有明確這種監(jiān)督有誰去組織，以什么樣的方式按什么樣的程序監(jiān)督。多數(shù)情況下，選民或原選舉單位對(duì)代表當(dāng)選后的情況并不了解，某些代表當(dāng)選后，選民連見面的機(jī)會(huì)都沒有，因此，監(jiān)督難以有效實(shí)現(xiàn)。各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)代表履職的情況相對(duì)比較了解，但對(duì)代表及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)法定的監(jiān)督權(quán)，只能提一些原則性的工作要求，也難以做到真正意義上的監(jiān)督。沒有有效的監(jiān)督，代表履職盡責(zé)處于“自發(fā)狀態(tài)”，效果必然大打折扣。

3.代表退出的出口不暢通。雖然選舉法規(guī)定了選民或者選舉單位有權(quán)罷免自己選出的代表，而實(shí)踐中，除了代表因刑事犯罪受到追究被罷免或依法被剝奪政治權(quán)力而終止其代表資格外，極少有代表因不積極履職或履職不盡責(zé)而被罷免的。《代表法》規(guī)定：未經(jīng)批準(zhǔn)兩次不出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議的，其代表資格終止。但這樣的案例也極少見到。代表基本上是一經(jīng)當(dāng)選五年不變，能否當(dāng)滿一屆代表與其履職優(yōu)劣關(guān)系不大，這是導(dǎo)致代表履職的責(zé)任感和危機(jī)感不強(qiáng)、動(dòng)力不足的重要原因。

二、完善人大代表履職措施

（一）加強(qiáng)代表履職能力建設(shè)。

1.建立代表履職培訓(xùn)制度。通過舉辦培訓(xùn)班，包括以會(huì)代訓(xùn)、專題講座等多種行之有效的方式，有計(jì)劃地組織代表參加履職學(xué)習(xí)。學(xué)習(xí)憲法、法律、政策、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、決策學(xué)等必要知識(shí)，幫助代表全面熟悉人民代表大會(huì)制度，掌握履行代表職責(zé)所需的法律知識(shí)和其他專業(yè)知識(shí)。endprint

2.拓展代表知情渠道，建立政情通報(bào)制度。“一府兩院”定期向代表通報(bào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、民生工程設(shè)施等情況，提供重要工作信息和相關(guān)參閱資料；組織代表廣泛參與立法、監(jiān)督等工作，重視聽取代表意見和建議；建立代表視察走訪制度，增進(jìn)代表對(duì)社情民意的了解，更好代表人民的利益；建立健全人大網(wǎng)信息平臺(tái)，為代表知情知政，參政議政提供信息支持。

3.規(guī)范代表議案、建議、批評(píng)、意見的辦理工作。通過督辦、組織代表視察、聽取和審議議案、建議、批評(píng)、意見辦理情況的報(bào)告等方式，促進(jìn)“一府兩院”及有關(guān)部門認(rèn)真辦理，切實(shí)提高辦理質(zhì)量，解決代表和人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題。

4.建立激勵(lì)機(jī)制。一是開展評(píng)選、表彰代表優(yōu)秀議案、建議、批評(píng)、意見活動(dòng)，激發(fā)代表履職熱情。二是開展?fàn)巹?chuàng)先進(jìn)代表小組、爭當(dāng)優(yōu)秀代表活動(dòng)，定期表彰，加強(qiáng)宣傳，增強(qiáng)代表履職的責(zé)任感，提高積極性。

5.為代表履職提供物質(zhì)和法律保障。一切組織和個(gè)人都必須尊重代表的權(quán)利，支持代表執(zhí)行代表職務(wù)。要完善和加強(qiáng)人大代表言論免責(zé)權(quán)，人身特別保護(hù)權(quán)的保障措施。還要完善代表履行職務(wù)時(shí)相關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位和公職人員支持配合的措施，明確要求有關(guān)機(jī)構(gòu)和人員負(fù)有支持和協(xié)助代表履行職務(wù)的義務(wù)。如必須如實(shí)提供必要的資料，如實(shí)回答有關(guān)問題，如果不配合甚至阻撓壓制，打擊報(bào)復(fù)，則代表機(jī)關(guān)可以督請(qǐng)相關(guān)部門給予批評(píng)教育，行政處罰，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

（二）建立和完善代表履職的監(jiān)督制約機(jī)制。

1.實(shí)行代表公示制。將代表的姓名、單位、職務(wù)、住址、聯(lián)系電話公示于眾，讓選民和人民群眾對(duì)代表知人、知名、知情。

2.建立完善代表述職制。由代表向選民或選舉單位作履行職責(zé)的報(bào)告，聽取選民或者代表的詢問、批評(píng)或建議，接受選民或原選舉單位的評(píng)議。目前尤其要使間接選舉的代表每年安排一定時(shí)間回原單位參加述職，接受評(píng)議和監(jiān)督。可在每年一次的人代會(huì)上，要求出席上一級(jí)人代會(huì)的代表回原選舉單位述職，人代會(huì)閉會(huì)期間可要求代表向相應(yīng)的人大常委會(huì)述職，對(duì)述職情況的重要觀點(diǎn)要由原選舉單位統(tǒng)一進(jìn)行評(píng)議和滿意度表決，一半以上代表對(duì)其不滿意的應(yīng)當(dāng)依法罷免。

3.建立代表的履職檔案或個(gè)人信息庫。將代表履職的情況，如參加人代會(huì)，列席人大常委會(huì)及其專門委員會(huì)會(huì)議，以及審議發(fā)言的情況、參加視察、調(diào)研、執(zhí)法檢查的情況，領(lǐng)銜或參與提出議案，提出建議、批評(píng)、意見的情況，聯(lián)系選民和人民群眾的情況等進(jìn)行登記，建檔，并通報(bào)、反饋給選民選區(qū)，接受選民監(jiān)督，同時(shí)作為評(píng)選優(yōu)秀代表的重要依據(jù)。

4.建立代表接受選民委托的制度。公民、社會(huì)團(tuán)體及相關(guān)組織有權(quán)通過書面或口頭的方式向代表提出委托，代表有義務(wù)向本級(jí)人大及其常委會(huì)反饋這些委托。

5.實(shí)現(xiàn)代表履行職責(zé)的公開化。人大及其常委會(huì)召開會(huì)議及代表審議、表決的情況要增加透明度，人大的公報(bào)、工作刊物應(yīng)向公眾發(fā)行，便于群眾隨時(shí)查閱，建立和完善居民旁聽人代會(huì)和人大常委會(huì)議的制度，并在程序和方法上加以明確。

6.建立人大代表請(qǐng)辭制度。人大代表由于自身原因，或公務(wù)纏身，或家庭負(fù)擔(dān)重，沒有精力履行人大代表職責(zé)的，應(yīng)主動(dòng)請(qǐng)辭代表職務(wù)；對(duì)占據(jù)代表之位，無視民意，不愿履職的代表，要建立機(jī)制，迫其辭職。

7.完善代表罷免制度。完善代表的罷免制是非常必要的，列寧指出：“只有承認(rèn)和完善選舉人對(duì)代表的罷免權(quán)，才能被認(rèn)為是真正民主和確實(shí)代表人民意志的機(jī)關(guān)?！贝碛扇嗣襁x舉，受人民監(jiān)督，代表違背人民的意志辦事，人民就有權(quán)罷免代表。除了對(duì)嚴(yán)重違法亂紀(jì)的代表依法罷免外，對(duì)那些無視選民意愿、嚴(yán)重脫離群眾、無能力履行代表職責(zé)而又拒不辭職的代表也應(yīng)依法罷免。罷免權(quán)的行使是激勵(lì)和促進(jìn)人大代表忠實(shí)履行職責(zé)的有力武器，也是監(jiān)督代表認(rèn)真履職的有效途徑。

（三）把好代表的入口關(guān)。

提高代表的履職能力，必須從源頭抓起，把好代表“入口關(guān)”。

一是在推薦代表候選人階段，落實(shí)選民或者代表聯(lián)名推薦候選人與各政黨、各人民團(tuán)體推薦的候選人具有同等地位的法律規(guī)定，切實(shí)改變代表推薦選舉過程中實(shí)際存在的不重視選民或代表聯(lián)合推薦的代表候選人的做法。在推薦候選人階段，各級(jí)政黨、人民團(tuán)體提名的同時(shí)，也要積極發(fā)動(dòng)選民或者代表聯(lián)合提名，把符合代表?xiàng)l件和結(jié)構(gòu)要求的候選人提出來，并把合法提名一律列入初步候選人名單，為好中優(yōu)打好基礎(chǔ)。要平等對(duì)待各政黨、人民團(tuán)體、選民或代表提名。當(dāng)代表候選人較多時(shí)，可以通過預(yù)選的辦法確定正式候選人，拓展代表候選人的選擇空間。二是在選舉前，應(yīng)明確要求被推薦的代表候選人向選舉委員會(huì)或者大會(huì)主席團(tuán)作自我介紹，作為推薦者介紹候選人的補(bǔ)充。三是允許代表候選人在法律規(guī)定的時(shí)間范圍，有組織地與選民或者代表見面，進(jìn)行多種形式的合法競選活動(dòng)。如：由代表候選人向選民或者代表演講，闡明自己對(duì)人大代表的認(rèn)識(shí)及當(dāng)選后的打算或設(shè)想，有選舉組織主持候選人辯論會(huì)，就各自的政見進(jìn)行辯論；由候選人應(yīng)專門機(jī)構(gòu)要求，要按時(shí)間和地點(diǎn)就本選區(qū)事務(wù)接受選民或者代表咨詢并解答，等等。這樣可以改變以前選民或者代表對(duì)代表候選人缺乏了解，甚至一無所知的狀況，從而在比較中選出自己心中的代表。這樣也有利于當(dāng)選代表接受監(jiān)督，做到對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)的有機(jī)統(tǒng)一，增強(qiáng)履職為民的持久動(dòng)力。從提名推薦和選舉的過程中，讓選民和代表充分行使選舉權(quán)，選出符合代表?xiàng)l件、素質(zhì)高的代表，對(duì)做好代表工作，發(fā)揮代表作用具有十分重要的意義，也是改變目前部分人大代表“代表法定”不強(qiáng)、履職能力不高的一項(xiàng)治本之策。

（四）逐步實(shí)行人大代表專職化。

現(xiàn)在的人大代表既有職業(yè)崗位，又兼有代表身份；既要履行工作職責(zé)，又要履行代表職務(wù)，往往總是忙于工作，沒有時(shí)間和精力參政議政，影響了人大整體效能的發(fā)揮。要解決代表這種雙重身份帶來的時(shí)間和精力的沖突與矛盾，就必須提出逐步實(shí)行人大代表專職化的問題，這是人民代表大會(huì)制度運(yùn)行機(jī)制建設(shè)的內(nèi)在要求。可采取逐屆擴(kuò)大專職代表的數(shù)額辦法。首先是推進(jìn)人大常委會(huì)組成人員專職化。人大代常委會(huì)是人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，其職能作用的充分發(fā)揮，有賴于人員較合理的結(jié)構(gòu)和較高素質(zhì)。雖然我國相關(guān)法律規(guī)定，人大常委會(huì)組成人員不得兼任國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)，但沒有限制人大常委會(huì)組成人員的其他兼職。目前，人大常委會(huì)組成人員有相當(dāng)一部分是兼職的，一定程度上分散了工作精力。實(shí)行人大常委會(huì)組成人員專職化，能有效增強(qiáng)人大常委會(huì)的工作力量，集中時(shí)間和精力從事人大工作，更好地履行憲法和法律賦予的職責(zé)。其次是逐步實(shí)現(xiàn)人大代表專職化。要充分發(fā)揮代表作用，需要人大代表投入很大精力和很多時(shí)間，深入開展閉會(huì)期間的活動(dòng)，專心會(huì)議期間工作，而只有代表專職化，才能做到這些。在人大常委會(huì)常委專職化的基礎(chǔ)上，再在其他代表中按比例逐屆擴(kuò)大專職代表的數(shù)額，直至實(shí)現(xiàn)全部代表專職化。在實(shí)行代表專職化后，應(yīng)適當(dāng)縮小現(xiàn)有人大代表數(shù)量規(guī)模，既要考慮代表的廣泛性，又要考慮到發(fā)揮議事效能等諸多因素。代表數(shù)額適當(dāng)減少后，要更深入調(diào)查研究，充分討論決定問題。代表人數(shù)的減少也降低了決策成本，節(jié)省了人力和經(jīng)費(fèi)，提高了工作效能。

（五）積極營造有利于人大代表履職的良好社會(huì)氛圍。

一是各級(jí)黨委要高度重視人大工作，支持人大及其常委會(huì)依法行使職權(quán)，帶頭遵守憲法和法律，依法保障代表各項(xiàng)權(quán)利實(shí)現(xiàn)。二是各級(jí)人大常委會(huì)要切實(shí)履行工作職責(zé)，不斷推進(jìn)人民代表大會(huì)制度與人大工作與時(shí)俱進(jìn)，加強(qiáng)改進(jìn)代表聯(lián)絡(luò)工作，為代表履行職務(wù)提供保障和服務(wù)。三是“一府兩院”要自覺增強(qiáng)接受人大及其常委會(huì)依法監(jiān)督的意識(shí)，主動(dòng)向人大及其常委會(huì)報(bào)告工作，認(rèn)真落實(shí)人大及其常委會(huì)決議決定，虛心聽取人大代表意見和建議，辦理落實(shí)好人大代表議案、建議、批評(píng)和意見，不斷改進(jìn)工作方法，解決代表和人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題。四是更深入持久地宣傳人民代表大會(huì)制度。采取多種方式，通過多種途徑向廣大干部、群眾進(jìn)行人民代表大會(huì)制度和憲法、地方組織法、代表法等履職事跡的宣傳。對(duì)代表法的實(shí)施情況，人大常委會(huì)要定期組織執(zhí)法檢查，保證“一府兩院”及有關(guān)單位嚴(yán)格依法辦事，通過一系列行之有效的途徑和方式，不斷增進(jìn)各級(jí)組織和個(gè)人對(duì)人大性質(zhì)、地位和作用的認(rèn)識(shí)，營造尊重代表、支持和協(xié)助代表履行職責(zé)的良好社會(huì)氛圍。

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本文是安徽省公安廳重點(diǎn)調(diào)研課題《用社會(huì)主義法治理念構(gòu)建法治公安》的階段性成果之一。endprint