李媛媛

（浙江農(nóng)林大學(xué) 法政學(xué)院，浙江 杭州311300）

1 我國保險償付能力監(jiān)管體系存在的問題

我國保險償付能力監(jiān)管始于1995年的《中華人民共和國保險法》（以下簡稱《保險法》）。保監(jiān)會于1998年成立后，高度重視償付能力監(jiān)管，并不斷推動相關(guān)工作。①《中華人民共和國外資保險公司管理條例》第8 條“申請設(shè)立外資保險公司的外國保險公司，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：（五）符合所在國家或者地區(qū)償付能力標(biāo)準(zhǔn)”；第9條“設(shè)立外資保險公司，申請人應(yīng)當(dāng)向中國保監(jiān)會提出書面申請，并提交下列資料：外國申請人所在國家或者地區(qū)有關(guān)主管當(dāng)局核發(fā)的營業(yè)執(zhí)照（副本）、對其符合償付能力標(biāo)準(zhǔn)的證明及對其申請的意見書”。2003年之后，我國償付能力監(jiān)管進入全面建設(shè)階段，到2007年底，基本搭建起具有中國特色的第一代償付能力監(jiān)管制度體系。②《中華人民共和國外資保險公司管理條例實施細(xì)則》第13條規(guī)定：“《條例》第九條第二項所稱外國申請人所在國家或者地區(qū)有關(guān)主管當(dāng)局對其符合償付能力標(biāo)準(zhǔn)的證明，應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容之一：（一）在有關(guān)主管當(dāng)局出具證明之日的上一個會計年度，該申請人的償付能力符合該國家或者地區(qū)的監(jiān)管要求；（二）在有關(guān)主管當(dāng)局出具證明之日的上一個會計年度中，該申請人沒有不符合該國家或者地區(qū)償付能力標(biāo)準(zhǔn)的記錄?！钡?8條第三款：“合資保險公司、獨資保險公司注冊資本達到人民幣5億元，在償付能力充足的情況下，設(shè)立分公司不需要增加注冊資本?！钡?9條：“外資保險公司申請設(shè)立分支機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：（一）上一年度償付能力充足，提交申請前連續(xù)2個季度償付能力均為充足；”第30條：“設(shè)立分支機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)由外資保險公司向中國保監(jiān)會提出申請，并提交下列材料一式三份；（二）申請前連續(xù)2個季度的償付能力報告和上一年度經(jīng)審計的償付能力報告?！弊?008年9月1日起，中國保險監(jiān)督管理委員會修訂后的《保險公司償付能力管理規(guī)定》正式實施；2008年9月11日《保險保障基金管理辦法》開始實施，2009年9月25日《保險公司管理規(guī)定》實施。我國第一代保險償付能力監(jiān)管制度體系，在保險業(yè)發(fā)展過程中意義重大，彌補了我國市場不成熟、市場機制不完善的缺陷，使償付能力不足的保險公司確實有所減少，但大多都是通過增加資本這種治標(biāo)不治本的方式來解決其償付能力不足的問題，但只有當(dāng)保險公司內(nèi)控管理能力大幅改善，業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)合理進行調(diào)整，監(jiān)管部門完善保險法律規(guī)范體系，建立健全保險監(jiān)管指標(biāo)體系和風(fēng)險警報系統(tǒng)，保險業(yè)償付能力不足的問題才能獲得根本改變，企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險才能不斷降低，才能促進保險業(yè)正常健康發(fā)展。［1］尤其是隨著我國保險業(yè)的不斷發(fā)展，保險市場的逐漸成熟，保險基金投資渠道的拓寬，混業(yè)經(jīng)營的出現(xiàn)及保險創(chuàng)新需求的增強，第一代償付能力監(jiān)管制度逐漸顯現(xiàn)出不足甚至是桎梏，這也是2012年3月29日《中國第二代償付能力監(jiān)管制度體系建設(shè)規(guī)劃》中涉及的主要問題，具體表現(xiàn)為以下幾個方面。

1.1 過程干預(yù)不夠

現(xiàn)有償付能力報告體系，涉及定性行為監(jiān)管和信息披露監(jiān)管，但仍是基于資產(chǎn)負(fù)債表和損益表等財務(wù)數(shù)據(jù)的實際資本來計算和進行最低資本評估，而償付能力充足率的高低才是衡量保險公司償付能力是否達標(biāo)的最主要標(biāo)準(zhǔn)。因此從某種程度上講，現(xiàn)有的監(jiān)管體系更多體現(xiàn)為對保險公司經(jīng)營結(jié)果的報告和管理，而過程干預(yù)遠遠不夠［2］，對保險公司治理和內(nèi)部風(fēng)險控制等償付能力的影響沒有加以考察。

1.2 對償付能力充足率的區(qū)分度不夠

在現(xiàn)行的償付能力監(jiān)管體系中，保監(jiān)會對保險公司償付能力的監(jiān)管要求采取統(tǒng)一模式，即采用相對簡化、粗糙的方法和比例，一律認(rèn)為償付能力充足率（實際資本／最低資本）低于100%的為不足類公司，但實際上不同險種面臨的風(fēng)險結(jié)構(gòu)是不同的。

1.3 風(fēng)險評估不全面

《保險公司償付能力管理規(guī)定》及相關(guān)編報規(guī)則僅將保險公司承保風(fēng)險列為重點監(jiān)管內(nèi)容，尤其是最低資本的計算，而對保險公司面臨的投資風(fēng)險、信用風(fēng)險、資產(chǎn)負(fù)債匹配風(fēng)險等監(jiān)管不足，即沒有對保險公司面臨的風(fēng)險進行全面評估。

1.4 對金融保險集團分支機構(gòu)的監(jiān)管不科學(xué)

目前的償付能力監(jiān)管體系，主要是對作為獨立法人機構(gòu)的保險公司進行監(jiān)管，而并不直接涉及分支機構(gòu)，但實際上對各分支機構(gòu)的風(fēng)險管控在一定范圍內(nèi)也有重要意義。金融業(yè)的監(jiān)管，對銀行業(yè)是以巴塞爾協(xié)議為標(biāo)版，對保險業(yè)則是以償付能力監(jiān)管體系為核心。同一金融保險集團通過下設(shè)不同的子公司，分別經(jīng)營銀行、保險、證券、信托等相關(guān)金融產(chǎn)業(yè)的情況較為普遍，由于銀行、保險、證券等分屬不同的監(jiān)管機構(gòu)，其資本監(jiān)管體系的具體要求也不盡相同，容易出現(xiàn)對于相似的交易或風(fēng)險卻采用不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的情況。一方面導(dǎo)致監(jiān)管成本分配不公平，另一方面也容易造成監(jiān)管套利和逆向選擇，不利于加強對金融業(yè)的整體風(fēng)險管控。因此，加強金融保險集團的資本充足率監(jiān)管已經(jīng)成為刻不容緩的現(xiàn)實需求。

1.5 規(guī)定不協(xié)調(diào)、空白和不符合國情

我國現(xiàn)行的償付能力監(jiān)管體系中存在不協(xié)調(diào)的情況，2008年6月保監(jiān)會頒布的保險公司償付能力管理規(guī)定中第七條規(guī)定：“保險公司的最低資本，是指保險公司為應(yīng)對資產(chǎn)風(fēng)險、承保風(fēng)險等風(fēng)險對償付能力的不利影響，依據(jù)中國保監(jiān)會的規(guī)定而應(yīng)當(dāng)具有的資本數(shù)額?！睆闹锌梢钥闯霰ｋU公司的最低資本是基于風(fēng)險的。2008年10月保監(jiān)會發(fā)布了中國保險監(jiān)督管理委員會關(guān)于實施《保險公司償付能力管理規(guī)定》有關(guān)事項的通知，其對于最低資本的規(guī)定仍然借用了歐盟的規(guī)定，對最低資本的要求只考慮保費或賠款，即承保風(fēng)險沒有考慮保險公司面臨的資產(chǎn)風(fēng)險等其他風(fēng)險。空白的有，對保險公司的市場退出機制規(guī)定不明確。不符合國情的有，目前我國償付能力額度計算方法的關(guān)鍵指標(biāo)中保費系數(shù)、賠款系數(shù)和拐點都直接采用歐盟的指標(biāo)，但這些指標(biāo)并不適合我國的實際情況。根據(jù)過去幾年國內(nèi)一些保險公司的賠付情況，計算得出適合我國的保 費 系 數(shù) 為40%，賠 款 系 數(shù) 為54.16%。［3］27同 樣的，美國的風(fēng)險資本制度（RBC）在中國和日本的實施效果都不是很好，日本實施美國的風(fēng)險資本制度（RBC）到2002年國內(nèi)有5 家以上保險公司破產(chǎn)，但他們的RBC 都是符合要求的，我國在金融危機后出現(xiàn)償付能力問題的保險公司數(shù)量增加，但其中很多企業(yè)并沒有預(yù)警。

2 對保險償付能力監(jiān)管體系的分析

2.1 對保險償付能力監(jiān)管體系的理論分析

保險監(jiān)管的理論主要有公眾利益理論、捕獲理論和監(jiān)管經(jīng)濟理論。公眾利益理論是源于市場失靈而產(chǎn)生的社會利益理論，在公眾利益理論中，公眾利益處于主導(dǎo)地位，相應(yīng)的監(jiān)管是“市場行為監(jiān)管”，主要針對于保險公司的違法行為，而對于保險公司違法行為之外的經(jīng)營風(fēng)險、賠付能力不足等各種可能損害投保方利益的行為則無能為力、放任自流。當(dāng)發(fā)現(xiàn)公眾利益理論不足以解決保險監(jiān)管中這些問題時，與之相對應(yīng)的私人利益理論應(yīng)運而生，其中最著名的就是捕獲理論。在捕獲理論中被監(jiān)管者處于主導(dǎo)地位，相應(yīng)的監(jiān)管是“公司治理結(jié)構(gòu)監(jiān)管”。監(jiān)管經(jīng)濟理論則是在兩者的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，其將監(jiān)管作為一種產(chǎn)品，遵循產(chǎn)品的供求規(guī)律，其相應(yīng)的監(jiān)管是“償付能力監(jiān)管”。這些監(jiān)管理論和監(jiān)管實踐不是呈嚴(yán)格的線性發(fā)展?fàn)顟B(tài)，而是一種犬牙交錯的狀態(tài)。直到2008年爆發(fā)全球金融危機，才暴露了以上理論和實踐的不足。本次金融危機主要產(chǎn)生于流動性問題，而順周期效應(yīng)急劇加速了系統(tǒng)風(fēng)險的全面爆發(fā)，任何理論都是承繼性的，不可能橫空出世，正是在前人理論和實踐的基礎(chǔ)上，順周期理論推動了以“三支柱”為核心的第二代償付能力監(jiān)管體系的構(gòu)建。以“三支柱”為核心的第二代償付能力監(jiān)管體系以其重視風(fēng)險的全面管理、重視結(jié)果更重視過程監(jiān)管、能夠適應(yīng)現(xiàn)代混業(yè)經(jīng)營的監(jiān)管需求、能夠與銀行業(yè)及證券業(yè)的監(jiān)管形成適當(dāng)互動和對話等優(yōu)勢，迅速成為國際保險業(yè)監(jiān)管的發(fā)展趨勢。

從保險監(jiān)管模式上看，進入20世紀(jì)90年代以來，金融混業(yè)日漸深入，推動了西方保險監(jiān)管模式的變革。主要有：從分業(yè)監(jiān)管向混業(yè)監(jiān)管的轉(zhuǎn)變；從市場行為監(jiān)管向償付能力監(jiān)管的轉(zhuǎn)變；從機構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管的轉(zhuǎn)變；從嚴(yán)格監(jiān)管向松散監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。［4］以國際保險業(yè)監(jiān)管發(fā)展演進的歷史為視角，市場行為的監(jiān)管屬于初級監(jiān)管模式，而償付能力監(jiān)管作為一種相對寬松的監(jiān)管模式，隨著保險市場的不斷發(fā)展和成熟以及法律的日益健全逐漸得到認(rèn)同和采納。［5］有些學(xué)者認(rèn)為采用償付能力監(jiān)管的國家就一定是松散監(jiān)管，這種認(rèn)識是錯誤的，從實踐看采用償付能力監(jiān)管的國家也有嚴(yán)格監(jiān)管模式的，典型的如美國，這與對嚴(yán)格監(jiān)管、松散監(jiān)管及償付能力監(jiān)管的理解不同有直接關(guān)系。從保險與其他金融行業(yè)相比看，保險業(yè)都是嚴(yán)格監(jiān)管，這是由保險業(yè)的特點決定的，而僅就保險業(yè)來說，市場行為監(jiān)管一定是嚴(yán)格監(jiān)管，償付能力監(jiān)管卻既有松散監(jiān)管也有嚴(yán)格監(jiān)管模式。無論怎樣，有一點共識就是現(xiàn)代國家無論是嚴(yán)格監(jiān)管還是松散監(jiān)管，都把監(jiān)管重心放在了償付能力監(jiān)管上。本人認(rèn)為，把重點放在償付能力監(jiān)管上和放在償付能力監(jiān)管體系上是兩個概念，我國第一代償付能力監(jiān)管也把重心放在償付能力監(jiān)管上，但其并不是真正的償付能力監(jiān)管體系，而第二代償付能力監(jiān)管才是真正的償付能力監(jiān)管體系。真正的償付能力監(jiān)管體系，首先是一個系統(tǒng)化策略；其次是以風(fēng)險為核心的系統(tǒng)化策略；再次是一個和其他金融業(yè)能夠統(tǒng)一資本管理的系統(tǒng)化策略；最后是能夠適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營的系統(tǒng)化策略。對于我國來說，適時采納松散監(jiān)管理念，放松對產(chǎn)品和費率的監(jiān)管，構(gòu)建新一代償付能力監(jiān)管體系可以使我國抓住國際改革的機遇促進保險行業(yè)發(fā)展，增進保險企業(yè)實力，為保險行業(yè)下一個五年規(guī)劃打下堅實基礎(chǔ)。

2.2 對保險償付能力監(jiān)管體系的比較分析

2.2.1 美國、歐盟和國際保險監(jiān)督官協(xié)會的保險償付能力監(jiān)管體系

美國于1994年提出了以風(fēng)險資本為基礎(chǔ)的償付能力監(jiān)管要求，并制定了一套量化監(jiān)管指標(biāo)等。美國在州監(jiān)管的基礎(chǔ)上設(shè)置聯(lián)邦保險局，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)跨州的保險監(jiān)管問題，發(fā)現(xiàn)并糾正州立法對外資保險公司的不公待遇。［6］以此為鑒，保監(jiān)會可在全局部署的基礎(chǔ)上，以效能監(jiān)察的形式間接引導(dǎo)、調(diào)節(jié)、激勵派出機構(gòu)履行相關(guān)工作。［7］國際金融危機爆發(fā)之后，保險監(jiān)管制度改革的呼聲一浪高過一浪。2008年6月，NAIC對各州保險監(jiān)管體制展開全面審查，隨后開展了“償付能力現(xiàn)代化工程（SMI）”，對償付能力制度進行改革。SMI的內(nèi)容主要集中在5個方面，即資本要求、公司治理和風(fēng)險管理、集團監(jiān)管、法定會計和財務(wù)報告以及再保險。償付能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，一方面是為了使美國監(jiān)管制度與國際審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)相適應(yīng)，另一方面也是為了避免聯(lián)邦政府插手保險監(jiān)管。［8］

歐盟償付能力監(jiān)管制度從發(fā)展之初就呈現(xiàn)出的“大一統(tǒng)”特點是歐盟一體化進程的必然要求。歐盟償付能力制度的演變可以劃分為4個階段。第一階段是初創(chuàng)時期（1964年～1988年），主要由再保險指令和第一代保險指令組成，提出了壽險和非壽險的償付能力監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，主要根據(jù)保費或者賠款的特定比例，設(shè)定最低保證金和法定償付能力額度，其主要框架和基本標(biāo)準(zhǔn)沿用至今。第二階段是發(fā)展時期（1988年～2002年），主要由第二代和第三代保險指令組成，歐盟取消了對產(chǎn)品和費率的管控，代之以償付能力監(jiān)管。第三階段是償付能力Ⅰ時期（2002年至今），主要是由第四代保險指令組成，修改和完善了第一代壽險和非壽險償付能力監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，推櫥統(tǒng)一的償付能力監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，即“償付能力Ⅰ（SolvencyⅠ）”，于2004年正式生效。第四階段是償付能力Ⅱ時期（預(yù)計2014年正式實施），歐盟借鑒巴塞爾資本協(xié)議Ⅲ的有關(guān)經(jīng)驗，克服償付能力Ⅰ的不足，旨在建立以“三支柱”為核心，基于原則導(dǎo)向的涵蓋所有風(fēng)險的動態(tài)償付能力監(jiān)管制度。償付能力Ⅱ的建設(shè)主要分為兩個階段：第一階段套論新償付能力制度的總體設(shè)計，第二階段闡述新償付能力制度的詳細(xì)設(shè)計情況。第一階斷工作已于2003年完成，但第二階段工作進展較為緩慢，預(yù)期實施時間待定，最新預(yù)計償付能力Ⅱ在2014年正式實施，目前正在進行第5次量化影響分析（QIS 5）。［8］

金融危機之后，國際金融改革持續(xù)快速推進，國際保險監(jiān)管也正在進行一場重大變革，旨在強化全面風(fēng)險管理要求，并推進各國保險監(jiān)管規(guī)則的一致性。除提到的發(fā)達國家的經(jīng)驗以美國和歐盟最具影響力外，國際保險監(jiān)督官協(xié)會（IAIS ）也于2011年10月出臺了新的26項核心監(jiān)管原則，未來將作為G20金融穩(wěn)定評估（FSAP）對各國保險監(jiān)管評估的依據(jù)，同時IAIS正在制定全球統(tǒng)一的保險集團監(jiān)管共同框架，并將償付能力監(jiān)管作為核心內(nèi)容之一。雖然IAIS致力于建立全球統(tǒng)一的監(jiān)管模式，但歐美之間的分歧和博弈將長期存在，全球統(tǒng)一的償付能力監(jiān)管模式短期內(nèi)難以形成。

2.2.2 有選擇的借鑒美國和歐盟兩種最有影響力的償付能力監(jiān)管制度

從本質(zhì)上講，美國的償付能力體系是一套財務(wù)指標(biāo)監(jiān)管系統(tǒng)，其主要服務(wù)對象是保險監(jiān)管機構(gòu)，該系統(tǒng)關(guān)注重點是保險公司整體財務(wù)指標(biāo)的健康，而RBC（即償付能力標(biāo)準(zhǔn)計算）只是組成部分之一。歐盟的償付能力Ⅱ（SolvencyⅡ）在為監(jiān)管部門提供監(jiān)管的同時，也為保險機構(gòu)提供了一套全面風(fēng)險管理框架，表現(xiàn)出了更大的靈活性和實用性。美國側(cè)重于規(guī)則導(dǎo)向，歐盟側(cè)重于原則導(dǎo)向。SolvencyⅡ考慮到銀行業(yè)與保險業(yè)同為金融機構(gòu)，所面臨的風(fēng)險類似，其監(jiān)管方式也具有一定的內(nèi)在一致性，特別是近年來金融綜合經(jīng)營日益深化，金融風(fēng)險跨行業(yè)、跨地域傳遞日趨明顯，故建立一個與《巴塞爾資本協(xié)議Ⅱ》及《巴塞爾資本協(xié)議III》相協(xié)調(diào)、相適應(yīng)、更加科學(xué)完善的國際保險監(jiān)管新框架，可全面推進銀行業(yè)監(jiān)管和保險業(yè)監(jiān)管協(xié)調(diào)統(tǒng)一。SolvencyⅡ在全球保險業(yè)監(jiān)管中首次采用與銀行業(yè)監(jiān)管趨同的“三支柱”監(jiān)管框架，實現(xiàn)了監(jiān)管理念、標(biāo)準(zhǔn)、方法和手段等多方面趨同，不僅能夠促使各專業(yè)金融監(jiān)管機構(gòu)在同一監(jiān)管平臺上對話、交流和溝通，而且能夠?qū)y行、保險和證券等不同領(lǐng)域的金融風(fēng)險統(tǒng)一到同一個監(jiān)管框架下予以監(jiān)測考量，成為國際保險監(jiān)管改革的典范。SolvencyⅡ代表了國際保險監(jiān)管的改革方向；體現(xiàn)了國際保險監(jiān)管的先進水平；滿足了國際保險集團監(jiān)管的內(nèi)在需求。Daniela Laas和Caroline Siegel［9］也指出巴塞爾協(xié)議與償付能力Ⅱ在后危機時代的資本標(biāo)準(zhǔn)下的監(jiān)管充分性和一致性。美國也討論借鑒Solvency Ⅱ［10］，雖不是全盤接受但也顯示了Solvency Ⅱ的先進性。國際保險監(jiān)督官協(xié)會IAIS則分別對保險監(jiān)管和償付能力監(jiān)管提出了兩個“三支柱”。保險監(jiān)管的“三支柱”包括財務(wù)要求、公司治理和市場行為；償付能力監(jiān)管的“三支柱”包括資本定量要求、與償付能力相關(guān)的公司治理要求、與償付能力相關(guān)的市場行為要求。實質(zhì)內(nèi)容與巴塞爾協(xié)議和歐盟償付能力II基本相同。

因此，我們在構(gòu)建保險公司第二代償付能力監(jiān)管體系時應(yīng)前瞻性的借鑒Solvency Ⅱ的框架，并吸收美國償付能力監(jiān)管體系的合理部分，既有一定的開放性可以隨著發(fā)展容納更新，又立足現(xiàn)實注重制度的銜接和適用性。還應(yīng)意識到美國、歐盟的償付能力體系也各有不足，逐一分析這些不足并對我國具體情況統(tǒng)籌考慮做以安排。另外，美國和歐盟都不是統(tǒng)一市場監(jiān)管，兩種模式對于不同監(jiān)管主權(quán)的考慮和技術(shù)規(guī)則，我們可以在構(gòu)建新的償付能力監(jiān)管體系時予以剔除。最后，美國和歐盟都是在成熟市場和大量數(shù)據(jù)積累的情況下構(gòu)建的償付能力監(jiān)管體系，我國卻是在新興市場條件下構(gòu)建，因此應(yīng)該注重不要盲目追求“國際先進”，而以新一代償付能力監(jiān)管體系的構(gòu)建來促進保險公司的內(nèi)部管理和風(fēng)險防范能力，并以此促進整個保險市場機制的完善，既守住風(fēng)險最底線，又要避免保險公司負(fù)擔(dān)過重，力求提高我國保險業(yè)的行業(yè)實力和國際競爭力，以此實現(xiàn)保險業(yè)發(fā)展的良性循環(huán)。

3 第二代保險償付能力監(jiān)管體系的建設(shè)

在加入世界貿(mào)易組織后，無論從世貿(mào)對中國市場經(jīng)濟的要求來看，還是從中國保險行業(yè)第一代償付能力監(jiān)管不足的實際情況來看，我國保險監(jiān)管都應(yīng)向逐步市場化與開放化的方向發(fā)展，逐步與世界接軌。在這一背景下，保監(jiān)會提出構(gòu)建第二代保險償付能力監(jiān)管體系，并于2012年3月29日發(fā)布了《中國第二代償付能力監(jiān)管制度體系建設(shè)規(guī)劃》，自此新一代償付能力監(jiān)管體系建設(shè)工作全面展開。

3.1 合理設(shè)計第二代償付能力監(jiān)管體系中的風(fēng)險識別類型

各國各地區(qū)要求保險公司識別的風(fēng)險［11］，如表1 所示。

表1 各國各地區(qū)要求保險公司識別的風(fēng)險

我國目前的償付能力體系主要考察的是承保風(fēng)險，但從表1 來看，承保風(fēng)險、市場風(fēng)險是各國都認(rèn)可的風(fēng)險類型，資產(chǎn)負(fù)債管理風(fēng)險、信用風(fēng)險、運營風(fēng)險是大多數(shù)國家地區(qū)認(rèn)可的風(fēng)險。本人認(rèn)為還應(yīng)該納入順周期風(fēng)險、系統(tǒng)重要性機構(gòu)風(fēng)險，及如何減輕償付能力監(jiān)管中的順周期效應(yīng)，及如何對系統(tǒng)重要性機構(gòu)進行資本監(jiān)管，已經(jīng)成為各國償付能力監(jiān)管的重要內(nèi)容。［12］另外，對于小微保險公司的風(fēng)險應(yīng)做科學(xué)合理的考察和識別，必要時可作出例外規(guī)定。而關(guān)于巨災(zāi)風(fēng)險是否被納入的問題，是一個難點。目前我國保險多把巨災(zāi)算作除外責(zé)任，少數(shù)人身保險把自然災(zāi)害作為附加險種，而對于暴亂及核爆炸（核輻射）等情況仍然是除外責(zé)任，由于巨災(zāi)保險法律制度的建設(shè)仍處于探討階段，所以是否將巨災(zāi)風(fēng)險納入新一代償付能力監(jiān)管體系有賴于法律制度的配合和協(xié)調(diào)。雖然目前巨災(zāi)保險仍然缺位，但對于第二代償付能力體系的建設(shè)，卻是不可回避的問題。國際上對此具有分開監(jiān)管和統(tǒng)一監(jiān)管兩種模式，本人認(rèn)為，巨災(zāi)保險屬于政策性保險，包括農(nóng)業(yè)保險（雖然我國《農(nóng)業(yè)保險條例》對其定位不清，但不可否認(rèn)其政策性保險的性質(zhì)）都應(yīng)該單獨監(jiān)管，這也是大多數(shù)國家的選擇。

3.2 確立“三支柱”監(jiān)管框架，實現(xiàn)償付能力監(jiān)管體系結(jié)果與過程的統(tǒng)一

首先從只注重結(jié)果到結(jié)果與過程并重，在很大程度上是中國保險業(yè)目前所處發(fā)展階段的必然選擇。中國保險業(yè)面臨各類風(fēng)險，但從當(dāng)前的實際情況看，操作風(fēng)險，尤其是各種違規(guī)舞弊行為，是保險業(yè)予以重點管控的領(lǐng)域。在操作風(fēng)險尚不能有效納入第一支柱定量資本監(jiān)管的情況下，將其納入定性行為監(jiān)管和信息披露監(jiān)管，既是對操作風(fēng)險進行有效管控的解決之道，也是必由之路。因此，償付能力監(jiān)管體系結(jié)果與過程的統(tǒng)一，尤其是加大對操作風(fēng)險等不可量化風(fēng)險的過程管理，實際上是實現(xiàn)償付能力監(jiān)管與保險公司內(nèi)控合規(guī)管理整合并統(tǒng)一到償付能力的監(jiān)管體系之中，從而避免內(nèi)控合規(guī)管理與償付能力監(jiān)管“兩張皮”，避免全面風(fēng)險管理與償付能力監(jiān)管“兩張皮”。［2］在新一代償付能力監(jiān)管體系中，第一支柱的定量資本評估應(yīng)采用更為科學(xué)的計量模型和計量方法，尤其是最低資本的計量模型。各國的償付能力體系建設(shè)都是從風(fēng)險識別和分類開始的，然后進行資本量的評估，主要有美國RBC模式、加拿大模式、百慕大模式、澳大利亞模式、英國模式、瑞士模式和歐盟模式。［11］在選擇計量模型時，應(yīng)樹立適合才最好的觀念，而不刻意為了追求國際標(biāo)準(zhǔn)而超越國情。另外，按照《保險法》要求，保險公司自留保費不得超過其實有資本金加公積金總和的四倍，在構(gòu)建新一代償付能力體系中應(yīng)注意與此協(xié)同，避免出現(xiàn)矛盾。

其次，新一代償付能力監(jiān)管體系正式引入第二支柱和第三支柱的概念，管理不能通過量化評估納入第一支柱的各類風(fēng)險，并與第一支柱的量化指標(biāo)監(jiān)管相得益彰。上海財經(jīng)大學(xué)謝志剛教授提出：“‘三支柱’只是對監(jiān)管要求及措施的一種分類和表達形式，并非實質(zhì)，不能用它來區(qū)分我國‘第二代’和‘第一代’監(jiān)管制度體系，事實上，我國保險業(yè)過去多年以來所制定和頒布的一系列監(jiān)管規(guī)章制度，也都可以按三條支柱來分類，比如關(guān)于準(zhǔn)備金評估的各項‘精算規(guī)定’屬于第一支柱的內(nèi)容，而‘保險公司風(fēng)險管理指引’，‘內(nèi)部控制規(guī)范’等規(guī)定則屬于第二支柱的內(nèi)容，也有不少與信息披露有關(guān)的規(guī)定，照此理解，我國‘第一代’償付能力監(jiān)管制度體系也符合‘三支柱’框架?！保?3］本人并不同意這種觀點，第二支柱包括監(jiān)管分析和檢查、保險公司內(nèi)部風(fēng)險管理要求、償付能力綜合評價和監(jiān)管措施及第二支柱追加資本要求等4部分內(nèi)容。把我國過去的監(jiān)管規(guī)定牽強附會的塞到“三支柱”中不能讓人信服，而且以往的規(guī)定并不能與巴塞爾協(xié)議相融，故推出以“三支柱”為核心的新償付能力監(jiān)管體系的目的除了提高保險監(jiān)管外，還有就是統(tǒng)一銀行、保險、證券業(yè)的資本管理，適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營。

最后，新一代償付能力監(jiān)管體系應(yīng)進一步完善信息公開披露，建立市場約束機制。但在我國，保險監(jiān)管存在濃重的中國特色，并非如西方一樣是先有市場而后有監(jiān)管，而是有了保險就有了監(jiān)管行為。因此我國市場約束機制的建立會以自上而下牽頭指導(dǎo)的形式展開。

3.3 加強對綜合金融保險集團資本充足率的監(jiān)管

20世紀(jì)80年代以來，保險業(yè)開始走集團化發(fā)展道路，各國保險監(jiān)管機構(gòu)面臨集團償付能力監(jiān)管的新問題。尤其是美國次貸危機以來，很多知名國際保險集團紛紛出現(xiàn)償付能力不足甚至破產(chǎn)的情形，美國國際集團（AIG）出現(xiàn)財務(wù)危機，暴露出金融集團監(jiān)管存在巨大隱患，使保險集團償付能力監(jiān)管的改革成為世界矚目的焦點。

2011年10月IAIS正式發(fā)布了新修訂的核心原則，即《保險監(jiān)管核心原則、標(biāo)準(zhǔn)、指南和評估方法》（ICPS（2011）），在其每一部分后面幾乎都有“關(guān)于保險集團和集團旗下保險法人的附加指南”或是“保險集團及成員公司監(jiān)管指南”。［14］各歐盟成員國也針對“三支柱”監(jiān)管模型開始對保險集團償付能力監(jiān)管進行了深入思考與總結(jié)。其中最為典型的是英國 金 融 服 務(wù) 管 理 局（Finance Service Administration，F(xiàn)SA）于2006年11月公布的SII體系下保險集 團 監(jiān) 管 的 討 論 稿（Supervising insurance groups under SolvencyⅡ），以及2008年4月公布的關(guān)于在SII體系下加強集團監(jiān)管的討論稿（Enhancing group supervision under Solvency II）。這兩篇討論稿詳細(xì)闡述了以英國為代表的歐盟保險集團償付能力監(jiān)管理念和歐盟保險集團監(jiān)管框架體系。［15］美國保險監(jiān)督官協(xié)會成立了集團償付能力問題工作組，專門研究如何加強對保險集團的償付能力監(jiān)管。

我國在構(gòu)建新一代償付能力監(jiān)管體系的過程中，要加強不同監(jiān)管部門之間的溝通和協(xié)同，在銀行、保險和證券業(yè)之間統(tǒng)一資本監(jiān)管，避免監(jiān)管套利，加強保險集團整體風(fēng)險管控。結(jié)合我國實際情況，保險公司一般分為總公司與省級、市級、縣級分公司，是把整體監(jiān)管目標(biāo)分解為各級目標(biāo)，還是由保險公司內(nèi)控機制實現(xiàn)整體目標(biāo)的問題，實為規(guī)則監(jiān)管和原則監(jiān)管之爭。本人認(rèn)為應(yīng)為后一種。我國保險公司各級情況差別大，應(yīng)發(fā)揮原則監(jiān)管優(yōu)勢，以償付能力監(jiān)管體系的構(gòu)建為契機和“杠桿”來加強我國保險公司的內(nèi)部管理，促進保險公司經(jīng)營管理模式轉(zhuǎn)型，促進微觀市場行為規(guī)范。另外，不能定量監(jiān)管的應(yīng)強化定性監(jiān)管；市場監(jiān)督機制是我國的薄弱環(huán)節(jié)，這源于我國監(jiān)管權(quán)的配置問題。

3.4 第二代償付能力監(jiān)管體系應(yīng)改革不符合國情及不協(xié)調(diào)的規(guī)定，并注意彌補空白

我國現(xiàn)行償付能力監(jiān)管體系，即第一代償付能力監(jiān)管體系，同時借鑒了歐盟和美國，在最低資本方面直接沿用了歐盟20世紀(jì)70年代制定的償付能力標(biāo)準(zhǔn)，在實際資本方面則主要采用了美國RBC的方式。在兩種制度的銜接及與國情適應(yīng)方面存在很多問題，構(gòu)建新一代償付能力監(jiān)管體系過程中應(yīng)注意以上問題。同時，在新一代償付能力監(jiān)管體系的構(gòu)建中還應(yīng)注重監(jiān)管的成本效益分析，力求適合我國的實際情況。

另外，對于問題保險企業(yè)退出的規(guī)定不明確一直是我國的薄弱之處，現(xiàn)行法涉及問題保險企業(yè)的主要有：2009年《保險法》第135條賦予保監(jiān)會對問題保險公司監(jiān)管的規(guī)章制定權(quán)；第139條明確了對償付能力不足的保險公司，國務(wù)院保險監(jiān)督管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)將其列為重點監(jiān)管對象，并可以根據(jù)具體情況采取的措施；第154 條保險公司在整頓、接管、撤銷清算期間，或者出現(xiàn)重大風(fēng)險時，國務(wù)院保險監(jiān)督管理機構(gòu)可以對該公司直接負(fù)責(zé)的董事、監(jiān)事、高級管理人員和其他直接責(zé)任人員采取的措施；《企業(yè)破產(chǎn)法》第134條規(guī)定：商業(yè)銀行、證券公司、保險公司等金融機構(gòu)出現(xiàn)本法第二條規(guī)定情形的，國務(wù)院金融監(jiān)督管理機構(gòu)可以向人民法院提出對該金融機構(gòu)進行重整或者破產(chǎn)清算的申請。國務(wù)院金融監(jiān)督管理機構(gòu)依法對出現(xiàn)重大經(jīng)營風(fēng)險的金融機構(gòu)采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申請中止以該金融機構(gòu)為被告或者被執(zhí)行人的民事訴訟程序或者執(zhí)行程序。金融機構(gòu)實施破產(chǎn)的，國務(wù)院可以依據(jù)本法和其他有關(guān)法律的規(guī)定制定實施辦法?！侗ｋU公司管理規(guī)定》也有列為重點監(jiān)管規(guī)定，《保險公司償付能力管理規(guī)定》也規(guī)定了對償付能力不足的保險公司的的監(jiān)管措施。但問題是定保險企業(yè)的退出機制規(guī)定不明確，配套措施不完善一直是一個大問題。在構(gòu)建第二代償付能力監(jiān)管體系過程中，應(yīng)把問題保險企業(yè)的退出機制整合在其中，通盤考慮、全面設(shè)計，否則新一代償付能力監(jiān)管體系還將是不完整的。

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