備受矚目的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）?！稕Q定》中多處涉及公益慈善和非營利事業(yè)發(fā)展，如何解讀其所描繪的慈善事業(yè)改革藍圖？就公益慈善事業(yè)而言，三中全會釋放了哪些改革信號？對于社會組織的發(fā)展和公益慈善事業(yè)所面臨的問題，“改革”又給出了怎樣的回答？中國慈善聯(lián)合會帶著這些問題專訪了全國人大常委、中華慈善總會副會長、中國人民大學(xué)鄭功成教授。

國家將進入由政府、企業(yè)與社會組織

共同支撐的新時代

中慈聯(lián)：您認為三中全會的《決定》給中國公益慈善行業(yè)釋放出的最大改革信號是什么？

鄭功成： 如果說十一屆三中全會開啟了中國特色社會主義事業(yè)的改革開放大門，通過自下而上“摸著石頭過河”的制度創(chuàng)新促成了持續(xù)高速的30多年增長與發(fā)展，那么，十八屆三中全會做出的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》則標志著中國特色社會主義事業(yè)將自此通過自上而下進行頂層設(shè)計、頂層推動而步入成熟、定型、可持續(xù)發(fā)展階段?！稕Q定》已經(jīng)對國家未來發(fā)展做出了總體部署，明確了政府改革與職能轉(zhuǎn)換的基本目標取向及擬采取的關(guān)鍵性措施，而充分利用市場機制與社會機制是全面深化改革的重要取向，強調(diào)社會事業(yè)改革創(chuàng)新與社會治理更表明了國家將進入由政府、企業(yè)與社會組織共同支撐的新時代，它均構(gòu)成了有利于中國慈善事業(yè)健康發(fā)展的時代背景。不僅如此，三中全會《決定》中還明確強調(diào)，要加大政府購買公共服務(wù)的力度，同時提出“行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，成立時直接依法申請登記。適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔?！边@表明政府將通過更多途徑來支持慈善公益事業(yè)的發(fā)展，今后社會組織的成立也將不再經(jīng)由業(yè)務(wù)主管單位審查和管理，體現(xiàn)了政府進一步簡政放權(quán)，激發(fā)社會組織活力。政府在慈善事業(yè)中的角色從管理者、領(lǐng)導(dǎo)者變成了支持者、監(jiān)督者、參與者。社會組織在國家治理體系中將真正成為不可或缺的一方，必將發(fā)揮越來越重要的作用。因此，中國公益慈善事業(yè)面臨前所未有的發(fā)展機遇。

稅收政策應(yīng)更加開放便捷

中慈聯(lián)： 如何進一步“完善慈善捐助減免稅制度”？

鄭功成：我曾經(jīng)不止一次指出過，中國慈善事業(yè)發(fā)展滯后，根本原因不在經(jīng)濟發(fā)展落后和慈善資源不足，而在于法制欠完備，是有效制度的供給不足造成了慈善事業(yè)發(fā)展的困境。因此，制定專門的慈善事業(yè)法律，完善捐贈稅收減免政策，無疑是當務(wù)之急。十八屆三中全會《決定》中專門強調(diào)要“完善慈善捐助減免稅制度”確實是一大亮點，它既抓住了影響慈善事業(yè)發(fā)展的一個關(guān)鍵問題，又指明了制度供給的重要方向。

在與慈善事業(yè)發(fā)展相關(guān)的稅收政策方面，至少應(yīng)當在如下幾個方面同時發(fā)力：

一是完善減免企業(yè)、個人捐贈稅收制度。包括進一步提高企業(yè)所得稅法規(guī)中對企業(yè)捐贈只能在年應(yīng)納稅額12%以內(nèi)享受稅收優(yōu)惠待遇的比例，打破個人所得稅只能在應(yīng)納稅額30%以內(nèi)的限制性規(guī)定，以便從正面強化稅制的激勵。

二是將實物捐贈、股權(quán)捐贈、期權(quán)捐贈、有價證券捐贈、知識產(chǎn)權(quán)捐贈等納入免稅范疇，并免征特權(quán)轉(zhuǎn)移過程中的相關(guān)稅費。以便這幾類捐贈能夠得到發(fā)展，目前它確實是企業(yè)與公眾參與慈善公益事業(yè)的日益重要的方式，也是可以計價并納入享受捐贈免稅范疇給予免稅待遇的。

三是加緊研究并制定遺產(chǎn)稅開征制度。沒有遺產(chǎn)稅的開征，不可能有真正發(fā)達的慈善事業(yè)，尤其是中國父母為子孫造福的傳統(tǒng)文化必然會阻滯著人們參與慈善公益捐贈，完整的有利于慈善公益事業(yè)發(fā)展的稅制必然是包括了捐贈免稅與遺產(chǎn)征稅在內(nèi)的，中國客觀上已經(jīng)具備開征遺產(chǎn)稅的條件。

四是對慈善公益組織的免稅應(yīng)盡快實現(xiàn)由選擇性制度安排到普惠性制度安排，慈善組織保值增值收入也應(yīng)列入稅收優(yōu)惠規(guī)定。凡民政部門核準的慈善公益組織均應(yīng)當享受國家慈善事業(yè)的減免稅收政策，不能再由稅務(wù)機關(guān)通過個案審查來批準。只有這一政策變成普惠所有慈善公益組織的政策，才能促進整個慈善事業(yè)的發(fā)展與繁榮。

五是必須強化慈善稅制的執(zhí)行力。目前在慈善公益領(lǐng)域，現(xiàn)行的稅收減免政策事實上是無法得到有效實施的，如民政部門核準的慈善公益組織因要稅務(wù)機關(guān)逐個審批，導(dǎo)致了一些從事慈善公益事業(yè)的社會組織不能得到國家稅收政策的支持，稅收減免對多數(shù)社會慈善組織而言仍然是無法兌現(xiàn)的空話；再如個人捐贈更是無從獲得免稅待遇。因此，必須細化減免慈善捐贈稅收的具體實施細則，真正讓法律的規(guī)定變成可操作并方便捐贈者的激勵機制。換言之，稅收政策要從限制性、消極性、障礙性轉(zhuǎn)向開放性、積極性與便捷性。只有做出上述的改革，才能真正形成有利于慈善事業(yè)長足發(fā)展的財稅環(huán)境。

此外，還必須真正落實國家財政對慈善公益事業(yè)的直接支持。即國家支持慈善公益事業(yè)不能只有稅收優(yōu)惠與遺產(chǎn)稅制，還需要國家財政的直接投入，因為許多慈善公益組織承擔的是政府的直接責任，例如，一些地方的慈善機構(gòu)收養(yǎng)著孤兒、孤老，資助著貧困家庭、失學(xué)兒童等，這些其實是政府的責任，是應(yīng)當通過社會保障制度安排來化解的社會問題，慈善公益機構(gòu)既然承擔著政府的責任，當然也應(yīng)當有權(quán)力分享到政府對社會福利事業(yè)的撥款。

三中全會做出的《決定》中強調(diào)要加大政府購買公共服務(wù)的力度，就是政府財政直接支持慈善公益事業(yè)發(fā)展的一種有效途徑，應(yīng)當做實做好。有鑒于此，我多年來一直在呼吁完善有利于慈善公益事業(yè)的稅收制度的同時，也一直在呼吁國家財政預(yù)算應(yīng)當將支持民間慈善公益事業(yè)的健康有序發(fā)展納入其中，并給予實質(zhì)支持。一個能夠?qū)Υ壬乒媸聵I(yè)給予有力支持的健全、成熟的財稅制度將是中國慈善公益事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的重要保證。因此，在稅收與財政制度改造方面，我們還需要繼續(xù)努力。

公益慈善組織將促進社會融合與社會團結(jié)

中慈聯(lián)：公益慈善組織在未來現(xiàn)代化國家治理體系中將扮演何種角色？

鄭功成：公益慈善組織是社會組織的重要構(gòu)成部分，并因其擔負著慈善公益事業(yè)發(fā)展之責而具有無可替代的社會道德角色，它在實踐中不僅可以充當調(diào)節(jié)社會財富分配格局的補充手段和潤滑社會關(guān)系的工具，而且扮演著促進社會融合與社會團結(jié)、增進社會凝聚力與向心力的正向引導(dǎo)者角色，還是社會自我組織、自我治理、自我發(fā)展的有益機制。因此，它在國家治理體系應(yīng)當具有獨特的功能與地位，應(yīng)當是政府推進社會建設(shè)與社會發(fā)展的重要合作伙伴。

政府應(yīng)加快轉(zhuǎn)換職能

社會組織應(yīng)推進“去行政化”

中慈聯(lián)：慈善領(lǐng)域的政社分開應(yīng)從何處入手？

鄭功成：政社分開應(yīng)從政府轉(zhuǎn)換職能與社會組織“去行政化”及 “社會化”入手。一方面，政府不能再扮演萬能政府的角色，而是需要建立在法治與服務(wù)的基礎(chǔ)之上，而法治政府是有限責任政府，它的權(quán)力來源于法律授權(quán)，既不能缺位，也不能越位與錯位，服務(wù)型政府則強調(diào)政府的服務(wù)功能，不是事事都須親力親為，而是在為市場、社會服務(wù)的過程中充分調(diào)動社會各界的積極性，共同促進社會公平正義和增進人民福祉。如果沒有政府的法治化與向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)換，政社分開便只能停留在紙面上。另一方面，社會組織必須“去行政化”，并真正向社會化轉(zhuǎn)化。慈善是民間的事業(yè)，無論是何種慈善組織，都應(yīng)當“去行政化”，只擔當行善的責任，而不能步入官僚化的窠臼。

合作的政社關(guān)系最能激發(fā)社會組織的活力

中慈聯(lián)：什么樣的政社關(guān)系能激發(fā)社會組織活力？

鄭功成：我認為，合作的政社關(guān)系最能激發(fā)社會組織的活力。需警惕慈善事業(yè)陷入另一個誤區(qū)：將政府與慈善組織或社會組織截然對立，非此即彼，從而排斥了政府與慈善組織有效合作這一選項。這是因為，盡管政府包辦慈善公益事業(yè)是不當?shù)?，慈善公益事業(yè)最終應(yīng)當回歸民間，并主要由社會組織來推進，但不應(yīng)忘記傳統(tǒng)體制的路徑依賴非一日可以改變，傳統(tǒng)文化的氛圍也非一日可以改變。在承認政府可能失靈的同時，還應(yīng)當承認，市場機制、社會機制也存在失靈的現(xiàn)象。在轉(zhuǎn)型時期，中國至少應(yīng)當允許慈善事業(yè)的多樣化，既要讓民間的慈善組織有足夠的發(fā)展空間，也要繼續(xù)發(fā)揮有官方背景的慈善組織的優(yōu)勢。也就是說，慈善公益機構(gòu)去行政化是一回事，政府大力推動慈善事業(yè)的發(fā)展又是一回事，我們可以討論政府推動慈善事業(yè)的方式與方法，卻不應(yīng)當懷疑甚至排斥政府在現(xiàn)階段推進慈善事業(yè)發(fā)展進程中的不可替代的作用。

政府在中國慈善事業(yè)發(fā)展進程中的重大責任可以用五個“離不開”來概括。即：慈善事業(yè)的法制建設(shè)離不開政府的有力推動，慈善事業(yè)的社會氛圍離不開政府的理性引導(dǎo)，慈善事業(yè)的業(yè)務(wù)運作離不開政府的有效監(jiān)管，慈善資源的持續(xù)動員離不開政府的財稅支持，慈善組織的成長離不開政府的培育助力。

總之，中國現(xiàn)階段慈善事業(yè)大發(fā)展，必須摒棄政府包辦和放任民間慈善組織自生自滅兩個極端，而是既需要發(fā)揮社會組織與各界舉辦慈善事業(yè)的積極性、自主性，同時更需要政府在促進慈善事業(yè)發(fā)展方面強力作為，在法制建設(shè)、財稅支持、有效監(jiān)管等方面擔當起責任。要明確慈善事業(yè)民間屬性和政府邊界問題，使政府和慈善組織在推進慈善事業(yè)發(fā)展中的角色更加明確，行為更為規(guī)范，避免出現(xiàn) “越位”、“缺位”、“錯位”的問題。

社會組織將成為

支撐現(xiàn)代社會發(fā)展的重要主體

中慈聯(lián)：“推進有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為社會組織”對慈善事業(yè)和公益慈善組織發(fā)展會產(chǎn)生什么影響？

鄭功成：事業(yè)單位是有中國特色的組織，它作為中國結(jié)構(gòu)中的一個組成部分，過去一直被視為政府的附庸并承擔著部分行政職責。此類組織的社會化，意味著它們將回歸到社會本位，可以從附庸轉(zhuǎn)變成獨立自主的社會組織，同時意味著其發(fā)展的自由度與發(fā)展空間會迅速放大，同時還意味著需要依靠自己的努力在滿足社會需要的條件下獲得發(fā)展機遇。因此，三中全會《決定》明確提出“推進有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為社會組織”，是對事業(yè)單位改革的深化，它將使社會組織作為一個支撐現(xiàn)代社會發(fā)展的主體得到迅速擴張，最終扮演好共同支撐整個社會發(fā)展的重要角色。

當然，此類組織的改革需要有妥善的方案，必須堅持真正切斷政府與事業(yè)單位的“親子關(guān)系”，實現(xiàn)政事分開，讓這些組織按照法人治理要求進行結(jié)構(gòu)優(yōu)化，并賦予新的使命與運行環(huán)境；同時，還需要有相應(yīng)的過渡性方案，實現(xiàn)事業(yè)單位及其工作人員平穩(wěn)過渡。

總體而言，事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣M織是值得期待的一項改革，它對慈善公益事業(yè)的發(fā)展有利無害，不僅會迅速壯大從事慈善公益事業(yè)的社會力量，而且必定有助共同爭取有利于慈善公益事業(yè)發(fā)展的空間與政策支持。一些事業(yè)單位也應(yīng)當抓住這樣轉(zhuǎn)變角色的契機，爭取獲得更大、更好的發(fā)展空間。

應(yīng)牢固樹立慈善事業(yè)專業(yè)化、職業(yè)化的

發(fā)展理念

中慈聯(lián)：人才缺乏和流失一直是制約慈善事業(yè)發(fā)展的瓶頸，請您談?wù)勅绾谓⒑屯晟乒娲壬茖I(yè)人才培養(yǎng)體系，需要哪些政策和制度的支持，才能吸引人才進入公益慈善領(lǐng)域，并促進高素質(zhì)人才在慈善行業(yè)和其他行業(yè)之間的合理配置和順暢流動？

鄭功成：慈善事業(yè)雖然特別需要退休人員與志愿者的參與，但絕對不是退休者的“余熱”事業(yè)，也不是志愿者“志愿”事業(yè)，它能夠成為一項事業(yè)的前提是具有足夠的專業(yè)人士、足夠的慈善公益組織與足夠的法制規(guī)范與政策支持。在法制條件基本具備后，足夠的專業(yè)人士就顯得異常重要。因此，盡可能地培養(yǎng)、吸引高素質(zhì)的慈善事業(yè)專業(yè)人士是中國慈善事業(yè)大發(fā)展的必要條件。

一是要牢固樹立慈善事業(yè)需要專業(yè)化、職業(yè)化的發(fā)展理念。在美國、德國、英國等很多國家，都以立法形式確認，現(xiàn)代慈善事業(yè)雖然具有傳統(tǒng)的道德教化功能，但更是社會分工走向更加專業(yè)化的一種職業(yè)工作，它需要大量專業(yè)人員來從事籌款、組織管理、善款分發(fā)和理念傳播。中國慈善公益事業(yè)的發(fā)展，同樣需要逐步走上專業(yè)化道路，需要培養(yǎng)專業(yè)人才，我們應(yīng)該把慈善事業(yè)當作社會分工發(fā)達的一種表現(xiàn)，是職業(yè)分工的一種，只有將慈善隊伍專業(yè)化、職業(yè)化、普通化，慈善公益事業(yè)才能夠迅速發(fā)展起來。

二是要承認慈善事業(yè)也需要管理及運行成本，改變現(xiàn)行法規(guī)中基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當年總支出的10%的規(guī)定，提高公益慈善人員的薪資水平，并在戶籍、社保及薪酬待遇上給予支持，確保公益慈善人才能體面的有尊嚴的生活和工作。必須看到，慈善事業(yè)雖然具有道德功能，但慈善組織不能成為無本之木，慈善組織的工作人員也有權(quán)利依靠自己的專業(yè)工作享受應(yīng)有收入并達到相應(yīng)的生活水準。不承認慈善事業(yè)也需要管理及運行成本費用的觀念，不僅讓一些慈善組織陷入發(fā)展困境，其工作人員也不可能職業(yè)化、高素質(zhì)化，直接限制了慈善組織的資源動員能力。在國際上，慈善組織的行政成本通常在其總支出的15%—20%，對于慈善機構(gòu)從業(yè)人員的薪資，美國國稅局并沒有規(guī)定上限，而是通過審計來調(diào)查這些機構(gòu)從業(yè)人員的薪水（包括工資、紅利、退休金、醫(yī)療保險等各種形式的福利）是否超過了其應(yīng)得的部分。慈善機構(gòu)給每一個員工的薪水只要有據(jù)可依就行。而中國相關(guān)立法規(guī)定：基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當年總支出的10%，低于國際水平，不利于吸引和保留優(yōu)秀人才，這種限制性的政策必須打破。

三是必須高度重視培養(yǎng)全民慈善意識與專業(yè)慈善工作者。大學(xué)、公益慈善組織、家庭直接肩負著慈善教育的使命，是培養(yǎng)公民、捐款人、NGO領(lǐng)導(dǎo)人以及慈善家的土壤，也在很大程度上決定著未來慈善事業(yè)的發(fā)展方向。公益組織可以通過與高校聯(lián)合開辦公益課程的方式，包括公益理念課程和公益實踐課程，進入到高等教育領(lǐng)域。目前，國內(nèi)已有這樣的先例，將公益慈善課程作為本科生必修課，列入通識教育課程。希望未來有更多的捐款人能直接關(guān)注教育里面關(guān)于慈善教育的這個分支，直接選擇捐款用于慈善教育。

中央已明確由全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會

牽頭組織起草《慈善事業(yè)法》

中慈聯(lián)：針對中國慈善立法的現(xiàn)狀，您認為應(yīng)該如何完善？

鄭功成：慈善事業(yè)建立在社會捐獻基礎(chǔ)之上，是用公眾的資源做公益的事情，如果沒有良好的法治環(huán)境，必然在現(xiàn)實中被扭曲，并衍生出諸多社會問題。在中國社會建設(shè)任務(wù)繁重、社會治理急切需要大力發(fā)展慈善公益型社會組織的背景下，加快慈善事業(yè)的立法步伐，具有必要性和緊迫性。

從中國的現(xiàn)實出發(fā)，慈善事業(yè)立法已經(jīng)具備了相應(yīng)的立法基礎(chǔ)。例如，國家立法機關(guān)通過的《公益事業(yè)捐贈法》、國務(wù)院頒布的相關(guān)法規(guī)和主管部門制定的相關(guān)規(guī)章等已經(jīng)為慈善事業(yè)專門立法奠定了較為堅實的基礎(chǔ)。一些地方立法機關(guān)也已經(jīng)率先制定了一批地方性慈善事業(yè)法規(guī)，如江蘇、湖南等地均制定了慈善事業(yè)地方性法規(guī)?？梢?，中國的慈善事業(yè)立法已經(jīng)起步，目前需要努力的就是加快推進慈善事業(yè)的專門立法，同時完善相關(guān)制度。

第一，必須制定專門的慈善事業(yè)法，立法中應(yīng)突出慈善機構(gòu)。慈善機構(gòu)是慈善事業(yè)的主體，確立其獨立的法人地位，明確其性質(zhì)和運行規(guī)則，有助于慈善事業(yè)的獨立發(fā)展。在如今國家立法滯后的情況下，地方立法可以先行，通過地方性法規(guī)規(guī)范慈善機構(gòu)的運行，既有利于當?shù)卮壬剖聵I(yè)的發(fā)展，又可為國家慈善事業(yè)法制定提供參考。

第二，取消慈善機構(gòu)需要有主管單位的明確規(guī)定，否則，難以維護慈善機構(gòu)的獨立法人地位，也難以讓慈善機構(gòu)在自律的條件下良性發(fā)展。沒有大量自立、自治、自強的慈善機構(gòu)，就不可能有發(fā)達的慈善事業(yè)。

第三，確立完善的、統(tǒng)一的財稅制度。一方面，真正讓企業(yè)、個人等向慈善機構(gòu)捐贈享受稅前扣除的待遇成為全國統(tǒng)一的政策，讓慈善機構(gòu)合法提取運行成本，使社會參與慈善的環(huán)境得到改善。另一方面，基于國家財力持續(xù)大幅度增長和中國慈善機構(gòu)當前承擔的事物實際上大多是需要政府承擔的社會救助職責，國家財政也應(yīng)當對慈善事業(yè)有實質(zhì)性的支持。此外，借鑒國際慣例，允許慈善機構(gòu)從善款中提取一定比例的管理運行經(jīng)費，亦是慈善機構(gòu)生存發(fā)展的必要條件，同時也是慈善機構(gòu)發(fā)展慈善事業(yè)的激勵機制。

第四，調(diào)整政府和慈善機構(gòu)的關(guān)系。政府是規(guī)制者，提供運行的依據(jù)和標準；政府是監(jiān)督者，監(jiān)督慈善機構(gòu)是否依法運行，從而保持它的良性運轉(zhuǎn)；政府是支持者，支持包括對慈善機構(gòu)采取的優(yōu)惠政策，對在慈善事業(yè)中有貢獻的人或機構(gòu)的褒獎。另外，在中國慈善事業(yè)沒有發(fā)展成熟的條件下，政府還扮演著協(xié)調(diào)者的角色，保障慈善事業(yè)穩(wěn)定有序發(fā)展。

第五，強化處罰機制，對慈善事業(yè)中的違法犯罪行為嚴加處罰，特別是防止企業(yè)、個人或社會團體借慈善之名行逃稅之實。慈善立法還應(yīng)該禁止無序的慈善活動，即并非任何機構(gòu)和個人都可以募捐或舉辦慈善活動，它必須納入正常有序的慈善活動并通過合法的慈善機構(gòu)來進行。

可以告訴大家的是，《慈善事業(yè)法》不僅已經(jīng)列入第十二屆全國人大常委會的立法規(guī)劃，而且中央已經(jīng)明確由全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會牽頭組織起草。它相對于過去由民政部門起草并需要經(jīng)過眾多部門協(xié)調(diào)及國務(wù)院法制辦、國務(wù)院常務(wù)會議等許多環(huán)節(jié)的繁瑣程序而言，顯然要簡單一些，從而也可以期望立法進程會加快。當一部專門的《慈善事業(yè)法》制定之時，便可以視為中國慈善事業(yè)可以獲得大發(fā)展、持續(xù)發(fā)展的標志。