邢丹+任紅禧+楊雪
現(xiàn)實生活中,我們經(jīng)常會出現(xiàn)這樣的困惑:一些作為社會運行基本原則的“底線”,在不知不覺間被頻頻降低;一些原本看似周延縝密的制度設(shè)計,一旦進(jìn)入實踐層面便常常事與愿違。究竟是什么原因讓一些制度屢屢面臨“太冷漠”的質(zhì)疑?強化制度科學(xué)性、重塑制度公信力的切入點又在哪里?
蒲宇飛,北京大學(xué)經(jīng)濟社會學(xué)博士,曾供職于原國家計委、國務(wù)院體改辦,現(xiàn)任國家信息中心綜合部主任。多年來,他致力于經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略和體制改革的研究,先后參與國家“十一五”規(guī)劃綱要、“十二五”規(guī)劃綱要、收入分配制度改革指導(dǎo)意見等重要文件的起草工作。
2013年11月30日,他接受了《黨的生活》的專訪,就“制度性冷漠”的焦點及未來改革的方向等問題進(jìn)行了解答。
在邊界內(nèi),執(zhí)行者可以表現(xiàn)出制度的溫情和人性
記者:最近一段時間,媒體曝光的類似“重病老人被擔(dān)架抬進(jìn)銀行修改密碼”“為辦特病醫(yī)保年審,八旬癱瘓老人被要求到現(xiàn)場體檢”等新聞事件,引發(fā)公眾對“制度性冷漠”的質(zhì)疑和反思。您認(rèn)為“制度性冷漠”產(chǎn)生的原因是什么?
蒲宇飛:“制度性冷漠”的產(chǎn)生,往往是制度的設(shè)計問題、執(zhí)行問題、監(jiān)督問題共同作用的結(jié)果。在制度設(shè)計上,一方面是制度設(shè)計環(huán)節(jié)缺乏人文關(guān)懷和平等精神。比如,一些面向公眾服務(wù)的部門在具體政策和制度的設(shè)計中,權(quán)力條款多且具體、義務(wù)和責(zé)任條款少而模糊,還有一些服務(wù)部門甚至單方面出臺“霸王”條款,目的在于保證其自身利益只會受益不會受損。另一方面,一些制度設(shè)計屬于閉門造車,憑長官意志起草文件、以主觀想象代替調(diào)研,不循先例、不接地氣、不借鑒國際經(jīng)驗,導(dǎo)致制度出臺伊始就存在“先天缺陷”。
制度執(zhí)行的問題,體現(xiàn)在一些執(zhí)行者忽略了制度背后的人文精神。特別是面對弱勢群體時,只講原則性、不講靈活性,只講約束性、不講服務(wù)性,只講客觀情況、不講主觀原因。制度是有邊界的,超越邊界就是對制度的破壞,但在邊界內(nèi),執(zhí)行者完全可以表現(xiàn)出應(yīng)有的溫情和人性。即便是最為嚴(yán)肅、最具剛性的法律法規(guī)尚且要尊重公序良俗,對于一般意義上的制度來說更應(yīng)如此。
還有一個重要原因,就是制度背后缺少監(jiān)督主體,缺乏有效的約束機制。無數(shù)事實證明,再合理、再科學(xué)的政策,如果沒有監(jiān)督,僅憑執(zhí)行者的自愿自覺,抑或被問責(zé)的幾率很低,那么規(guī)則就會形同虛設(shè)。
制度越是冷冰冰,想“走后門”的人就會越多
記者:近年來接連不斷的“制度性冷漠”案例,持續(xù)引發(fā)公眾對于“制度該不該有彈性”的爭議。對此,您怎么看?
蒲宇飛:隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和客觀形勢的不斷變化,新情況、新問題會不斷出現(xiàn),許多規(guī)則自然要落后于時代要求。如果不在制度上、體制上進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整,而是一味堅持“以不變應(yīng)萬變”的方式,只會越來越被動。按照矛盾普遍性與矛盾特殊性的辯證唯物主義觀點,制度必須具有一定的彈性空間。
我認(rèn)為,當(dāng)下改革的方向應(yīng)該是建立和完善彈性制度。因為改革既是制度彈性的體現(xiàn),也是賦予制度以適當(dāng)彈性的手段。換句話說,從剛性體制逐步轉(zhuǎn)入彈性體制,是維護(hù)制度本身必不可少的方式。
記者:制度的剛性和彈性是一對矛盾,那么在實踐過程中,制度的執(zhí)行者應(yīng)該如何處理好制度的剛性與彈性之間的關(guān)系?
蒲宇飛:“彈性制度”要具有雙重屬性:一是超越人情,二是體現(xiàn)人性。所謂超越人情,指的是制度的約束性,也就是剛性。制度要約束的對象主要是越位的公權(quán)和膨脹的私權(quán)。一旦制度制定并實施,任何制度約束范圍內(nèi)的組織和個人都不能凌駕于制度之上,不能通過批條子、打招呼搞特殊化,突破制度的約束邊界。所謂體現(xiàn)人性,指的是制度的人文關(guān)懷。制度要約束人,更要服務(wù)人。在堅持以人為本原則的同時,更要關(guān)注服務(wù)對象特別是弱勢群體、無助群體,使弱勢者得到支持,使無助者得到幫助。
記者:制度的彈性增大會不會增加暗箱操作的空間?
蒲宇飛:當(dāng)下辦事制度存在的問題集中在四個方面:一是軟性狀態(tài),表現(xiàn)為有規(guī)則無執(zhí)行和有執(zhí)行無協(xié)同;二是剛性狀態(tài),主要特征是規(guī)則僵化和路徑鎖定,缺少對合理存在的特殊情況的解決辦法;三是錯配狀態(tài),就是制度的軟硬環(huán)節(jié)錯置或部分資源錯配;四是缺失狀態(tài),表現(xiàn)為規(guī)則缺位、規(guī)則滯后、制度缺失?,F(xiàn)實生活中,正是因為一些制度存在這樣那樣的問題,人們通過正常途徑無法達(dá)到辦事目的,才會導(dǎo)致“走后門”情況的大量存在。也就是說,制度越是僵化陳舊、越是冷冰冰,想“走后門”的人就會越多。只有使制度更加成熟和定型,增強制度的自我糾錯能力,才能減少“制度性冷漠”以及暗箱操作的空間。
記者:您的意思是,增強制度的合理彈性意味著增強制度的自我糾錯能力?
蒲宇飛:是的。制度合理彈性的大小,總體來講反映的是一種制度的自我糾錯能力的強弱。比如,對于制度中的某些軟性狀態(tài)能夠進(jìn)行適度硬化,可以增強制度的約束性;對于某些剛性過強的制度進(jìn)行適度軟化,可以增強制度的人性色彩;對于軟硬錯置或錯配的狀態(tài)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整,可以重新配置資源,科學(xué)界定制度邊界;對于制度缺失的狀態(tài)進(jìn)行補缺或重構(gòu),可以為社會主體提供穩(wěn)定的心理預(yù)期。
基于深入調(diào)研的制度,才會富有彈性和人性
記者:您前面提到“當(dāng)下改革的方向是建立彈性制度”。那么,什么樣的制度可以稱之為彈性制度?
蒲宇飛:具體來講,一個有彈性的制度要有四個基本特征:一是開放性,就是始終保持與外部的互動和交流,及時汲取外部合理養(yǎng)分;二是競爭性,就是始終能夠面對壓力、正視壓力,并勇于挑戰(zhàn)各種現(xiàn)實壓力;三是包容性,就是始終能夠容納新的思想、新的技術(shù)、新的力量;四是契約性,就是不輕易改變,一旦改變,也要以新規(guī)則代替舊規(guī)則,不留制度盲區(qū)和規(guī)則空白點。
記者:對于制度的設(shè)計者來說,如何才能建立一套行之有效、施之長遠(yuǎn)的好制度?
蒲宇飛:從改革開放的歷史進(jìn)程來看,改革既是“革故”的進(jìn)程,又是“鼎新”的進(jìn)程;既是“激濁”的過程,又是“揚清”的過程?!案锕省焙汀凹帷?,意味著修正舊的謬誤;“鼎新”和“揚清”,意味著建新章、立新制。不斷革故鼎新、激濁揚清,不斷增強制度彈性,是我國改革開放35年來成功經(jīng)驗的主要精髓與活力之源。具體來說,需要從制度設(shè)計和制度實施兩個緯度、五個環(huán)節(jié)來增強制度彈性,預(yù)防“潛規(guī)則”和“制度性冷漠”的發(fā)生。
一是深入調(diào)研。在20世紀(jì)60年代初的三年自然災(zāi)害期間,陳云同志為論證公家養(yǎng)豬好還是個人養(yǎng)豬好,就在老家青浦農(nóng)村進(jìn)行了十幾天的調(diào)研。之所以在制定政策前深入實際了解情況,是因為陳云同志認(rèn)為,只有基于深入調(diào)研做出的制度設(shè)計才會符合客觀實際,才不會成為“稻草人”,也不會失去人文關(guān)懷。
二是充分討論。制度設(shè)計往往涉及多元主體,要在不同的利益主體之間尋求平衡。這種平衡既包括利益平衡,也包括心理平衡。為此,要鼓勵制度的設(shè)計者內(nèi)部爭論,也要鼓勵利益的相關(guān)方和非直接相關(guān)方在理性的平臺上參與討論和辯論。在各方充分討論后形成的制度設(shè)計,至少不會造成強弱、貧富、公私的明顯失衡。
三是積極公開。就是能公開的一定要公開。只要公開,特別是在過程中公開,各個相關(guān)方面、各個社會階層就都有表達(dá)意見和維護(hù)權(quán)益的機會,制度設(shè)計就可以更多地反映社會關(guān)切,而不是掩蓋矛盾、文過飾非,也不會出現(xiàn)制度的空白和覆蓋的盲區(qū)。
四是廣泛監(jiān)督。主要是制度在執(zhí)行過程中要接受內(nèi)部監(jiān)督、社會監(jiān)督、媒體監(jiān)督,特別是網(wǎng)絡(luò)媒體、自媒體等新興媒體的監(jiān)督。制度在陽光下運行,就會讓更多的執(zhí)行者既不敢漠視規(guī)則,也不敢漠視弱勢者、貧困者。
五是多重考核。業(yè)績考核不應(yīng)該是單一維度的。如果政府部門的政績考核單純圍著GDP的指揮棒轉(zhuǎn),再好的制度在執(zhí)行中都會變形。如果銀行等服務(wù)部門的業(yè)績考核單純圍著利潤指標(biāo)轉(zhuǎn),再有人文關(guān)懷的條款在執(zhí)行中都會扭曲。為此,考核指標(biāo)要融入人文因素,考核機制要充分體現(xiàn)服務(wù)導(dǎo)向和社會責(zé)任。