賈小雷

(北京行政學(xué)院 法學(xué)部，北京 100044)

導(dǎo)言：當(dāng)前研究公共收入問題的意義

近幾年來，作為公共收入重要組成部分的稅收收入增長明顯超過了GDP的增速，對(duì)此現(xiàn)象社會(huì)各界不斷口誅筆伐，減稅、降低稅收增長速度的聲音不絕于耳[1]。但處于轉(zhuǎn)型階段的國家財(cái)政增收要求也很具剛性，以官方與部分研究者的觀點(diǎn)看，適度擴(kuò)大財(cái)政收入的規(guī)模仍是現(xiàn)階段的必然選擇。既然增稅已經(jīng)成為應(yīng)盡量回避的話題，除了深挖稅收潛力、適當(dāng)調(diào)整與完善稅收制度以外，財(cái)政增收的重點(diǎn)就必須轉(zhuǎn)向，由此各種非稅收入*根據(jù)財(cái)政部2004年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》明確，政府非稅收入管理范圍包括：行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門集中收入以及政府財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入等。將成為公共收入增長的焦點(diǎn)。

非稅收入汲取財(cái)富的效果極為驚人，其規(guī)模不亞于稅收收入，其總體上已經(jīng)形成了稅收之外的對(duì)于社會(huì)財(cái)富的“有序”轉(zhuǎn)移機(jī)制。然而由于非稅收入散落于具有收入取得權(quán)的行政主體、掌握國家自然資源的各級(jí)政府部門，政府設(shè)立的事業(yè)機(jī)構(gòu)，以及國有資本經(jīng)營主體之中，這些收入的聚集與形成的過程相對(duì)隱蔽，社會(huì)公眾往往難以從整體上把握其存在。更為關(guān)鍵的是，由于非稅收入本質(zhì)上不同于國家稅收活動(dòng)對(duì)于私經(jīng)濟(jì)主體財(cái)富的直接剝奪，因此它往往不像稅收那樣容易引發(fā)社會(huì)的關(guān)注；但它往往又是基于特定的意識(shí)形態(tài)之下的、以公共利益為名的對(duì)社會(huì)公共財(cái)富的占有以及國家基于公共權(quán)力所參與的社會(huì)財(cái)富分配活動(dòng)，作為全體社會(huì)財(cái)富名義上所有者的每一個(gè)公民，理應(yīng)對(duì)此有所知曉。

公共收入分類的方法，根據(jù)財(cái)政學(xué)者所適用的標(biāo)準(zhǔn)而有所不同，有以時(shí)期為標(biāo)準(zhǔn)者，分為經(jīng)常收入與臨時(shí)收入；有以權(quán)力為標(biāo)準(zhǔn)者，分為公權(quán)收入及私權(quán)收入。各家所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)不同，因此分類的情況懸殊。

一、以收入來源的分類

民國時(shí)期著名經(jīng)濟(jì)學(xué)者何廉、李銳提出了一種極為簡便的公共收入分類方法，即租稅收入與非租稅收入兩種，本文認(rèn)為這在今天仍有適用價(jià)值。租稅收入，以其稅負(fù)歸屬為標(biāo)準(zhǔn)，分為直接稅與間接稅兩種；非租稅收入，以其性質(zhì)為原則，分為公產(chǎn)、公業(yè)、公債及行政收入四種，圖示如下[2]93。

(一)租稅收入

以財(cái)產(chǎn)私人所有為基礎(chǔ)的、實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制的國家的公共收入主要來源于稅收收入，這是由于國家本身不占有社會(huì)的主要財(cái)富所致，其公共收入的來源只能是基于對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的剝奪，國家這種以所有者身份的合法、持續(xù)地剝奪私人財(cái)富基于國家所擁有的政治權(quán)力。無論在自由資本主義時(shí)期還是新自由主義時(shí)期，稅收始終是實(shí)施市場經(jīng)濟(jì)制度的國家所依仗的財(cái)政收入的主要來源，國家對(duì)于租稅的依賴程度在某種程度上也可以作為衡量一個(gè)國家現(xiàn)代化與文明程度的標(biāo)志。

(二)非租稅收入

1．公產(chǎn)收入

公產(chǎn)是由國家直接控制的財(cái)產(chǎn)，以其取得的收入供公共支出的使用。公產(chǎn)的范圍原來主要指天然形成的財(cái)產(chǎn)，如土地、森林、礦產(chǎn)資源等自然資源性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)。十九世紀(jì)以前的西方財(cái)政學(xué)者認(rèn)為公產(chǎn)為公共收入的主要來源，博丹以及官房學(xué)派十分重視公產(chǎn)收入在國家收入中的地位。自課稅盛行以來，國家的收入慣常性地由人民的稅收提供，而公產(chǎn)的收入在公共收入中的地位逐漸降低了[2]97。目前在歐美等國家，傳統(tǒng)上國家所保有的公產(chǎn)大多已不再以經(jīng)濟(jì)收入的獨(dú)占為首要意圖，且許多也不專屬于國家所有，例如土地、森林等皆可為私人所有，如水流、礦產(chǎn)資源等均可作為法定的財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)入市場交易，國家所保有的公產(chǎn)更多出于公益目的，其數(shù)量也較為有限。中國的情況與西方國家有所不同，以自然資源為主要形態(tài)的財(cái)產(chǎn)仍由國家全面控制，其產(chǎn)生的收入在國家公共收入中具有不容低估的地位。

2.公業(yè)收入

自19世紀(jì)以來，西方主要資本主義國家政府承擔(dān)了范圍日益擴(kuò)大的社會(huì)責(zé)任，特別是20世紀(jì)初期，這些國家的政府還承擔(dān)了提供基礎(chǔ)設(shè)施與維護(hù)的職責(zé)，如高速公路、機(jī)場、港口、電信、郵政、供水、排污、灌溉、醫(yī)院、學(xué)校，由此形成了大規(guī)模的公營事業(yè)。這些公共性事業(yè)或是出于社會(huì)福利的目的，或是因私人無能力承擔(dān)，總之由政府興辦，同時(shí)成為以法人資格經(jīng)營的公用事業(yè)，在經(jīng)營的過程中也取得部分收入。在政府經(jīng)營的公共事業(yè)中，有以收入為主要目的者，有以公益為主要目的者，也有兼顧公益和收入者。從20世紀(jì)80年代起，受20世紀(jì)60年代產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)理論的影響，出現(xiàn)了對(duì)政府的支配地位提出質(zhì)疑并要求加強(qiáng)私營部門的新趨勢。這種趨勢主要表現(xiàn)為對(duì)大批原本屬于公共領(lǐng)域的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行私有化，同時(shí)伴隨著在原來受保護(hù)的行業(yè)引入競爭、減少對(duì)私營企業(yè)行為的限制等放松管制的形式[3]。盡管到今天，如何評(píng)價(jià)這一階段的私有化運(yùn)動(dòng)還有不同的聲音，然而經(jīng)過這個(gè)階段的私有化所達(dá)成的結(jié)果是，多數(shù)西方發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家和實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制的國家所掌握的國有財(cái)產(chǎn)所占經(jīng)濟(jì)的比重已顯著降低，其在公共經(jīng)濟(jì)和公共服務(wù)中所直接發(fā)揮的作用也比較有限了。而中國的情況盡管與上述國家不甚相同，但相比較實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，公有財(cái)產(chǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的支配程度無疑顯著減低了，國有經(jīng)濟(jì)也呈現(xiàn)了一定的收縮狀態(tài)。

3．公債收入

在一般情形下，國家財(cái)政應(yīng)以收支平衡為根本原則，使國家收支大體相當(dāng)，如果支出缺口較大，則應(yīng)以稅收增加彌補(bǔ)，公債只應(yīng)當(dāng)作為暫時(shí)性的彌補(bǔ)收支缺口的手段，這符合財(cái)政健全性的基本原則。舉債，作為一種取得收入的方式在20世紀(jì)30年代以前規(guī)模相對(duì)有限，但此后，凱恩斯主義在西方盛行，為刺激總需求、緩和經(jīng)濟(jì)危機(jī)，國家大舉干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，不少發(fā)達(dá)國家紛紛推行赤字財(cái)政政策，大規(guī)模發(fā)行公債，公債已越來越成為各國政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活的重要工具。但公債的發(fā)行必須有度，須以國家或政府信用為基礎(chǔ)，在向國內(nèi)外籌集資金的過程中所形成的債務(wù)關(guān)系同國家的償債能力必定存在相關(guān)性，即債務(wù)上限需要得到制度約束，否則在外部環(huán)境發(fā)生變化時(shí)或?qū)⑼{到國家與公民的財(cái)富和安全。例如20世紀(jì)90年代東南亞等國出現(xiàn)的金融危機(jī)以及當(dāng)前仍在蔓延的歐債危機(jī)本質(zhì)上都是政府債務(wù)危機(jī)。

4．行政收入

行政收入的性質(zhì)，處于經(jīng)濟(jì)收入與租稅收入二者之間，綜合其分類情況大體可以分為四類：罰款、規(guī)費(fèi)、特許金和特征(特別公課)。上述四種收入均具有公共的目的及私人利益兩種元素，與經(jīng)濟(jì)收入及租稅收入不同。因?yàn)檎怨a(chǎn)和公業(yè)取得的收入主要為經(jīng)濟(jì)收入，其中少部分具有公共目的，而大部分則體現(xiàn)為營利性特征；而租稅收入則無所謂私人利益的成分。因此，行政收入兼具公益、私益兩個(gè)特征[2]131。

二、公共收入的權(quán)力形態(tài)分類

在公共財(cái)政理論與政策中，公共收入是制約財(cái)政運(yùn)行、衡量政府公共資源和宏觀調(diào)控能力的重要標(biāo)志，也是化解公共風(fēng)險(xiǎn)、保證政府公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)。為了履行國家公共職能，政府必須取得收入。同時(shí)，公共收入也是以公共權(quán)力為標(biāo)志的多種權(quán)力(權(quán)利)運(yùn)行的結(jié)果。一般來看，政府主要憑借兩種權(quán)力取得公共收入，即政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)權(quán)力。政治權(quán)力是國家所獨(dú)有的，憑借該權(quán)力，國家可以強(qiáng)制、無償與固定地取得稅收收入。經(jīng)濟(jì)權(quán)力則主要是國家以自然資源、國有資產(chǎn)、國有資本等的所有者或出資者身份取得的收入。此外，政府在進(jìn)行社會(huì)規(guī)制和提供公共服務(wù)等行為過程中也會(huì)產(chǎn)生一定的行政收費(fèi)。政府憑借上述經(jīng)濟(jì)權(quán)力取得的收入主要是非稅收入。最后，國家還可以利用政府信用發(fā)行公債有償取得收入[4]。結(jié)合上文，一般原理上國家公共收入主要是來源于租稅、公債、公產(chǎn)公業(yè)和行政收入等方面，取得上述公共收入的權(quán)力形態(tài)分別可對(duì)應(yīng)為國家的征稅權(quán)、債權(quán)、公共(國家)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)濟(jì)規(guī)制權(quán)，在權(quán)力與收入之間具有的匹配關(guān)系，在根本上取決于一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和與之匹配的上層建筑。

1.征稅權(quán)

馬克思主義認(rèn)為，國家是社會(huì)發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物，現(xiàn)代國家所扮演的角色是由他們?cè)谫Y本主義社會(huì)里的位置所決定的[5]。馬克斯·韋伯認(rèn)為，國家是一種擁有治理一個(gè)社會(huì)的權(quán)力的機(jī)構(gòu)，在一定的領(lǐng)土內(nèi)擁有外部和內(nèi)部的主權(quán)[6]。依據(jù)馬克斯·韋伯的定義，國家擁有合法使用暴力的壟斷權(quán)。在國家所擁有的諸多的合法的暴力中，作為合法地剝奪財(cái)產(chǎn)的權(quán)力的征稅權(quán)是一種重要的公共權(quán)力。與一般的國家權(quán)力不同，國家征稅權(quán)實(shí)質(zhì)上是國家取得稅收收入的權(quán)力，由于取得收入目的的首要性或絕對(duì)優(yōu)先性，因此可以將其作為一種單獨(dú)的公共收入取得的權(quán)力形態(tài)。

2.公法上的舉債權(quán)

公債是指政府或者其設(shè)立的公共機(jī)構(gòu)以政府信用和公共財(cái)政收入為擔(dān)保，向國內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾舉債，并承諾在未來某個(gè)時(shí)期依照約定償還債務(wù)本息的金錢之債。布坎南認(rèn)為，國家舉債不僅是國家利用貨幣發(fā)行權(quán)而配置、調(diào)劑稅收征收周期的一項(xiàng)權(quán)力，而是一個(gè)實(shí)質(zhì)性稅收。“政府的舉債權(quán)是一種創(chuàng)造動(dòng)產(chǎn)的權(quán)力，它使政府承擔(dān)著在未來周期如數(shù)償還這種資產(chǎn)(政府債券)持有人的義務(wù)，這筆還債的錢很可能是來自未來周期征到的稅?！盵7]與私法上的債不同，公法上的債有自己的特點(diǎn)。第一，公債的債務(wù)人為公法人，公法人從法律上是政府舉債的主體；第二，公法之債以稅收或其他財(cái)政收入為擔(dān)保；第三，公債的發(fā)行和使用均出于公共目的；第四，屬強(qiáng)制為“第三人”設(shè)定的法律義務(wù)。公債屬于“附第三人義務(wù)之契約”。它是由政府或其設(shè)立的公共機(jī)構(gòu)與公債的購買者簽訂的金錢借貸契約，但由于該債務(wù)本息的償還系于未來的政府所能獲取的稅收或其他財(cái)政收入，因此其本質(zhì)上的償還主體是不特定的未來之納稅人[8]。從上述公債的法律特征可以看出，公債雖然是政府及其附屬公共機(jī)構(gòu)作為舉債人與私法主體所訂立的以政府一般財(cái)政收入或特定公共收入為擔(dān)保的金錢之債，但它與純粹的平等主體之間民事借貸行為不同，其性質(zhì)屬帶有公法性質(zhì)的契約。因此，盡管公債發(fā)行仍是基于自由意志的購買行為，然而其內(nèi)在的權(quán)力性特征仍比較明顯，這也是公債必須接受公法控制的原因所在。

3.公共財(cái)產(chǎn)(國家)所有權(quán)

羅馬私法明確區(qū)分公共財(cái)產(chǎn)與私人財(cái)產(chǎn)，私人是無權(quán)擁有公共財(cái)產(chǎn)的[9]。事實(shí)上，回顧人類社會(huì)發(fā)展歷程中財(cái)產(chǎn)制度的演變，關(guān)于財(cái)產(chǎn)的權(quán)利的確是可以分為公有財(cái)產(chǎn)制度與私有財(cái)產(chǎn)制度兩種形態(tài)，然而，作為財(cái)產(chǎn)權(quán)利支配根源的所有權(quán)本質(zhì)上并無公私之分。關(guān)于國家所有權(quán)的概念無疑受到了前蘇聯(lián)法學(xué)的影響，前蘇聯(lián)學(xué)者提出的國家是一切國家財(cái)產(chǎn)的惟一和統(tǒng)一主體的學(xué)說實(shí)際上營造了一個(gè)關(guān)于國家所有權(quán)的神話，其悖論在于抽象的國家所有無法由“國家”本身所行使，而只能通過它自己的機(jī)關(guān)，即行政管理機(jī)關(guān)、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)、社會(huì)文化機(jī)關(guān)來行使它的所有權(quán)。而在今天看來，前蘇聯(lián)法學(xué)中的這些觀點(diǎn)，同市場經(jīng)濟(jì)國家與地區(qū)關(guān)于國家所有權(quán)的論述有著極大的區(qū)分。在市場經(jīng)濟(jì)國家并沒有統(tǒng)一的國家所有權(quán)，所謂的公共所有權(quán)，也區(qū)分為具體的中央政府的所有權(quán)、地方政府的所有權(quán)，在財(cái)產(chǎn)權(quán)利上互不侵犯，實(shí)際上是各級(jí)政府的私有所有權(quán)。這就是所謂的“公法法人的私有權(quán)利之說”[10]。

在西方國家的立法中，國家作為公共權(quán)力的管理者也不是不可以支配特定的物或財(cái)產(chǎn)，只是出于這種目的支配主要應(yīng)限定于公共用途方面，行政主體基于公共、公益用途的支配的物或財(cái)產(chǎn)被稱為“公物或公產(chǎn)”，它的支配必須依賴于國家所擁有的行政所有權(quán)，從而不得保留物或財(cái)產(chǎn)的私產(chǎn)的全部特點(diǎn)[11]；而非限于此種用途的國家對(duì)于物或財(cái)產(chǎn)的支配，其本質(zhì)上同私人所有權(quán)是沒有區(qū)別的。這樣一來，國家所支配的財(cái)產(chǎn)事實(shí)上被區(qū)分為“屬于公共所有的財(cái)產(chǎn)”和“屬于國家或地方行政部門私有的財(cái)產(chǎn)”，前者適用特殊公法規(guī)則，后者適用私法財(cái)產(chǎn)制度。結(jié)合本文所研究的公共收入問題，應(yīng)區(qū)分國家基于行政權(quán)力或公共用途支配物或財(cái)產(chǎn)所取得的收入，以及國家以經(jīng)濟(jì)收入為目的支配物或財(cái)產(chǎn)并取得收入兩種不同情況。

4.社會(huì)規(guī)制權(quán)

“規(guī)制”(regulate)，是西方發(fā)達(dá)國家自30年代以來反復(fù)出現(xiàn)于政府法令和學(xué)者著作中的詞語，規(guī)制是表明外部力量對(duì)某一事物企圖達(dá)到一定的狀態(tài)的矯正設(shè)計(jì)。依據(jù)規(guī)制性質(zhì)的不同，規(guī)制可分為經(jīng)濟(jì)性規(guī)制與社會(huì)性規(guī)制。經(jīng)濟(jì)性規(guī)制主要關(guān)注政府在約束企業(yè)定價(jià)、進(jìn)入與退出等方面的作用，重點(diǎn)針對(duì)具有自然壟斷、信息不對(duì)稱等特征的行業(yè)。而社會(huì)性規(guī)制是以確保居民生命健康安全、防止公害和保護(hù)環(huán)境為目的所進(jìn)行的規(guī)制，主要針對(duì)與對(duì)付經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)生的外部性有關(guān)的政策。由于規(guī)制權(quán)的存在，及其目的與實(shí)施手段的特定性，在規(guī)制權(quán)的行使過程中往往也形成了相當(dāng)規(guī)模的公共收入。例如為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染治理的目的，政府部門向排污企業(yè)收取排污費(fèi)；為了限制汽車數(shù)量，政府拍賣汽車牌照。此外，還有許多以公共事業(yè)或公共利益為名的收費(fèi)項(xiàng)目，這些基于規(guī)制權(quán)的公共收入的取得在某些方面同征稅權(quán)具有一定程度的類似性，因此具有“準(zhǔn)稅收”的意味(也稱“特別公課”)，然而從本質(zhì)上來看兩者仍是截然不同的——即征稅權(quán)行使的首要目的就是為了國家取得財(cái)政收入，而規(guī)制權(quán)則主要是面向形成符合公共利益的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)生活中的秩序化，其著眼點(diǎn)更為寬廣[10]。

三、國家財(cái)政形態(tài)的演變

現(xiàn)代國家的公共任務(wù)急速膨脹，諸多事項(xiàng)皆必須由國家作為積極的供給者。不過，國家提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)給付的財(cái)政來源，終究還是要由人民來加以負(fù)擔(dān)，為了回應(yīng)急速增加的給付請(qǐng)求權(quán)所導(dǎo)致的財(cái)政支出，政府只有增加人民的財(cái)產(chǎn)負(fù)擔(dān)，從而擴(kuò)充其財(cái)政收入的來源。就國家財(cái)政收入的角度觀察，在歷史上，國家形態(tài)的演變大致可分為(1)所有者國家；(2)租稅國家；(3)企業(yè)者國家；(4)福利(公債)國家等階段，以下簡述之：

1.所有者國家

作為所有者的國家在歷史上出現(xiàn)的最早，它往往同王權(quán)專制相聯(lián)系，如路易十四的名言——“朕即國家”。“朕即國家”的經(jīng)濟(jì)含義是君主擁有這個(gè)國家，君主是國家范圍內(nèi)一切財(cái)產(chǎn)和權(quán)力的最終擁有者，盡管臣民的財(cái)產(chǎn)可以買賣，但臣民的財(cái)產(chǎn)處分權(quán)僅來自君權(quán)的默認(rèn)和授予，君主只要愿意可以任何方式剝奪臣民這一權(quán)利。國家?guī)缀踔苯又浣蛑兴械娜恕⒇?cái)、物，國家自身從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以此取得收入作為自己的收入來源，國如同君主所有的私物一般，其對(duì)應(yīng)的財(cái)政形態(tài)也被稱為家計(jì)財(cái)政[11]。如果以人類有文字記載的文明為依據(jù)，所有者國家在人類社會(huì)發(fā)展歷程中具有悠久的歷史，直至近代資產(chǎn)階級(jí)推翻王權(quán)專制統(tǒng)治后才得以基本終結(jié)，但也不乏后來以其他面目登場。

2.租稅國家

租稅國家實(shí)際有兩層含義，嚴(yán)格講應(yīng)該把“租”和“稅”分開理解，租的形態(tài)其實(shí)也暗含了所有者的意味，直至今天仍有所體現(xiàn)。稅也可被理解為是與租并行或者稍晚出現(xiàn)的一種國家取得收入的形態(tài)，其重要的標(biāo)志是貨幣的出現(xiàn)。在稅收國家中，國家為了取得財(cái)政收入必須保障私人的基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利，從而才有理由從私人財(cái)產(chǎn)中取得稅收。因此，在實(shí)質(zhì)意義上的法治國家，其必定也是稅收國家。此時(shí)，國家不必參與私人市場活動(dòng)的競爭，轉(zhuǎn)化為私經(jīng)濟(jì)市場秩序的維護(hù)者，并以此為基礎(chǔ)，對(duì)人民在有秩序的私經(jīng)濟(jì)市場中從事交易活動(dòng)所獲得的經(jīng)濟(jì)利益抽稅，以作為日常運(yùn)作的收入來源。

3.企業(yè)者國家

因工業(yè)革命造成勞動(dòng)階級(jí)遭受剝削，馬克思主義學(xué)說和理論體系登場，繼而主張廢除具有人剝削人特征的資本主義私有財(cái)產(chǎn)制度以及資產(chǎn)階級(jí)國家，并主張建立無產(chǎn)階級(jí)專政國家。無產(chǎn)階級(jí)專政國家的首要行動(dòng)是占有全社會(huì)的生產(chǎn)資料，然而，生產(chǎn)資料的社會(huì)公有造就了國家本身成就為企業(yè)主的現(xiàn)象，國家的財(cái)政收入無須仰賴收取租稅，以“企業(yè)者國家”創(chuàng)造的利潤取代租稅國家(企業(yè)者國家也可以歸入廣義的所有者國家之中)[12]*此政府所擁有的規(guī)制權(quán)同傳統(tǒng)的行政權(quán)既有聯(lián)系也有區(qū)別，規(guī)制權(quán)實(shí)際上在某種程度上擴(kuò)大了傳統(tǒng)行政權(quán)的范圍，即它將行政權(quán)主要由傳統(tǒng)的以公共權(quán)力運(yùn)作的規(guī)范化的單一目標(biāo)，導(dǎo)向了基于社會(huì)公共利益的經(jīng)濟(jì)利益價(jià)值觀之下的管理、協(xié)調(diào)、合作等廣闊的空間，在這個(gè)新的權(quán)力空間中，盡管規(guī)制權(quán)的行使主體大多數(shù)情況下仍是行政機(jī)關(guān)，但其權(quán)力行使的方式也會(huì)由于目標(biāo)的變化發(fā)生調(diào)整，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)制中盡管仍存在國家權(quán)力性手段，但將更多地采取非國家權(quán)力直接強(qiáng)制性手段，而且以后者為主。。一般而言，社會(huì)主義國家多屬于同租稅國有別的企業(yè)者國家；當(dāng)然，縱使在企業(yè)者國家的體制下，仍保有若干的稅捐，但此并非體系上所必要，與其經(jīng)濟(jì)命運(yùn)無關(guān)。其強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)義務(wù)，且企業(yè)者國家擁有包括國營企業(yè)和城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織，其財(cái)政收入以國營企業(yè)的盈余為主，租稅已經(jīng)不再重要[13]*馬克思也曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)，在封建社會(huì)財(cái)產(chǎn)的等級(jí)的、特權(quán)的實(shí)質(zhì)，指出它是“某等級(jí)的私有財(cái)產(chǎn)”、“各個(gè)特殊等級(jí)的私有財(cái)產(chǎn)”，甚至最后指出“主權(quán)是皇帝的私有財(cái)產(chǎn)”?！霸陂L子繼承制中，私有財(cái)產(chǎn)是對(duì)國家官職的關(guān)系這一事實(shí)竟使國家的存在成了直接的私有財(cái)產(chǎn)即 地產(chǎn)的屬性、偶性。這一來，國家就在自己的頂峰上表現(xiàn)為私有財(cái)產(chǎn)，其實(shí)在這里本來應(yīng)當(dāng)是私有財(cái)產(chǎn)成為國家財(cái)產(chǎn)。”可見，在封建社會(huì)的“私有財(cái)產(chǎn)”本來應(yīng)當(dāng)是“國家財(cái)產(chǎn)”，在有些國家如封建專制主義表現(xiàn)的突出，而在有些國家表現(xiàn)得隱藏罷了。。

4.福利(公債)國家

對(duì)于資本主義所帶來的弊端，諸如資源分配不均、貧富差距擴(kuò)大，除了以企業(yè)者國家革除弊端以外，還有一種替代性選擇，即以“社會(huì)福利國家”作為替代，社會(huì)福利國家保留了私有財(cái)產(chǎn)制和租稅國家的形態(tài)，并未采取激進(jìn)的推翻資產(chǎn)階級(jí)的革命形式，而是以漸進(jìn)的改革模式改造社會(huì)，認(rèn)為國家的任務(wù)除了保障私有財(cái)產(chǎn)以外，同時(shí)必須扮演社會(huì)正義促成者的積極角色[14]。為了提供社會(huì)正義，政府在解決貧富差距、分配不均、社會(huì)保障、教育、公共設(shè)施等方面投入大量的資金，導(dǎo)致政府的財(cái)政支出規(guī)模不斷擴(kuò)張，但收入有限的情況下，具有隱蔽性的公債發(fā)行與借貸行為成為彌補(bǔ)財(cái)政赤字的有效工具，面對(duì)公債還本付息的壓力，進(jìn)而落入了以債養(yǎng)債的惡性循環(huán)[15]。如當(dāng)前歐洲國家出現(xiàn)的“債務(wù)危機(jī)”轉(zhuǎn)為“經(jīng)濟(jì)危機(jī)”，最后陷入“憲法危機(jī)”乃至“歐元危機(jī)”的情形可見一斑。在福利國家的道路上，債務(wù)不斷堆積，財(cái)政赤字對(duì)于國家財(cái)政乃至社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定構(gòu)成了巨大威脅。

四、當(dāng)前我國國家財(cái)政收入的圖像解析

財(cái)政從本質(zhì)上是以公權(quán)力為主體，為達(dá)成公共目的所進(jìn)行的活動(dòng)，財(cái)政率先所關(guān)切的基本問題在于為政府活動(dòng)籌集所必要的經(jīng)費(fèi)，由此決定了財(cái)政的內(nèi)涵無論怎樣解釋，其本質(zhì)的、首要的目的仍在于聚財(cái)。換言之，配合前段所提及的國家財(cái)政形態(tài)的演變，國家在取得財(cái)政收入的過程中相繼以所有者、租稅征收者、企業(yè)者和公債發(fā)行者等諸多身份從民間取得收入，形成別樣的財(cái)政法律關(guān)系，這體現(xiàn)了時(shí)代與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變遷。然而，在當(dāng)前的學(xué)者尤其是國內(nèi)學(xué)者研究國家取得收入的法律關(guān)系中，過多地將關(guān)注點(diǎn)投入到租稅征收的領(lǐng)域，租稅問題之所以得到學(xué)界的重視，因?yàn)樽舛惏缪葜鵁o償剝奪人民財(cái)產(chǎn)的角色，具有極為典型的侵害民眾財(cái)產(chǎn)的特征，這一點(diǎn)自然引發(fā)了學(xué)者的關(guān)切，并投入大量的精力研究。至于租稅以外的財(cái)政收入來源事項(xiàng)，其在整體上獲得的關(guān)切不足，進(jìn)而能夠被納入到學(xué)者研究視野中的內(nèi)容也較為有限。但需要注意的是，在國家財(cái)政收入的部分來看，現(xiàn)代國家多數(shù)的確以租稅作為重要的財(cái)政收入來源，但其余的財(cái)政收入，例如行政規(guī)費(fèi)、收益費(fèi)，以及其他非強(qiáng)制收入如公債、國營事業(yè)、企業(yè)收入等，仍不應(yīng)被忽略，它們也應(yīng)當(dāng)被納入財(cái)政收入研究的范疇。由此，一個(gè)國家財(cái)政收入的圖像，必定與其經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)層面存在反射關(guān)系，以馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)說觀點(diǎn)解釋，即為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，而財(cái)政收入法律關(guān)系法自然屬于上層建筑的范疇。在中國，基本經(jīng)濟(jì)制度不僅包括財(cái)產(chǎn)的私有制度，而且還包括財(cái)產(chǎn)的公有制度。由此，研究中國的財(cái)政收入問題，就不能將視野僅僅局限于以財(cái)產(chǎn)私有制為基礎(chǔ)的稅收關(guān)系，必須同等重視財(cái)產(chǎn)公有制與財(cái)政收入的密切關(guān)系。對(duì)于以公有經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的社會(huì)主義中國而言，這一點(diǎn)至為重要。

眾所周知，在1949年新中國建立后的一段時(shí)期內(nèi)，在馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)說的指引下，中國共產(chǎn)黨在建國之初較短的時(shí)期內(nèi)完成了社會(huì)主義改造，生產(chǎn)資料全面公有制得以建立。公有制決定無須通過稅收國家就可以取得財(cái)政收入，國家直接組織社會(huì)生產(chǎn)，同時(shí)以計(jì)劃的方式安排公共支出。在當(dāng)時(shí)，國家財(cái)政收入的層面呈現(xiàn)的是企業(yè)者國家或者所有者國家的面目，而租稅國家則漸漸褪色。盡管后來的實(shí)踐證明，市場機(jī)制的作用在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)中具有不可替代的作用，要承認(rèn)各類市場參與主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和利益的專屬性；對(duì)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)理論理解的變化要求修正與之相符合的上層建筑，財(cái)稅法律制度也得以要求發(fā)生變革。結(jié)合國家財(cái)政的圖像，一度消逝的租稅國家的影像又得以恢復(fù)，由于國民財(cái)富增益所依賴的財(cái)產(chǎn)或生產(chǎn)資料不獨(dú)為國家所支配、社會(huì)產(chǎn)品與財(cái)富的生產(chǎn)不獨(dú)為國家所壟斷，國家所獲取的用于滿足公共職能的財(cái)政收入也不獨(dú)由公有、國營等經(jīng)濟(jì)成分來承擔(dān)，私人也得以在經(jīng)濟(jì)上具有負(fù)擔(dān)國家收入的可能性，并由國家以稅收制度汲取民間所創(chuàng)造的財(cái)富以供民眾使用，這不是很復(fù)雜的道理。

而今，基于國家財(cái)政收入圖像的觀察，租稅國家與所有者(企業(yè)者)國家的面貌在當(dāng)前國家財(cái)政收入中呈現(xiàn)一種交錯(cuò)并行的圖景。以2012年中國財(cái)政收入為例，稅收收入共計(jì)117210億元[14]，其中國有企業(yè)交稅費(fèi)33496.3億元[15]，占全年財(cái)政收入中稅收收入比重約28.6%；同期，2012年國有企業(yè)累計(jì)實(shí)現(xiàn)利潤總額21959.6億元[16]。國有企業(yè)繳納的稅費(fèi)與國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)的利潤兩者相加為55455.9億元，其總量已經(jīng)超過當(dāng)年財(cái)政收入的47%。然而，如果再將2012年全國政府性基金收入37517.01億元[17](其中由于國家房地產(chǎn)調(diào)控政策的收緊，國有土地使用權(quán)出讓收入2012年僅為26900億元[18]，較2011年下降了10%以上)計(jì)入，那么當(dāng)前中國國家財(cái)政收入的圖像就躍然清晰——中國無疑在財(cái)政收入層面更呈現(xiàn)出所有者(企業(yè)者)國家的面貌。所有者國家并非一定是具有貶義或否定意圖的稱謂，其關(guān)鍵在于為何種目的而所有，君主視國家為私物的所有與共產(chǎn)主義政黨追求以消滅剝削制度的所有在本質(zhì)上必定是不同的?；氐絿邑?cái)政圖像的思考起點(diǎn)，作為租稅國家與所有者國家背后各自有著深刻的理論依據(jù)，簡言之租稅國家立基于產(chǎn)權(quán)私有的經(jīng)濟(jì)制度，而所有者國家立基于產(chǎn)權(quán)公有的經(jīng)濟(jì)制度，在國家以公權(quán)力取得租稅收入與國家以所有者身份取得所有者收益的過程中，自當(dāng)遵循不同的法則、自當(dāng)追求不同的理念。進(jìn)而，如何以財(cái)政的公共性要求去統(tǒng)轄兩種性質(zhì)及來源不同的收入，并使之真正具有或體現(xiàn)公共性的意涵。

余 論

在本文結(jié)束前，還想回答這樣一個(gè)設(shè)問——在當(dāng)下之中國是否已經(jīng)存在，或未來能否出現(xiàn)所謂“福利(公債)國家”的財(cái)政圖像？對(duì)此，本文認(rèn)為這是一個(gè)有待持續(xù)觀察與思考的課題，但現(xiàn)實(shí)的回答也極為肯定——即中國已經(jīng)成為公債國，卻非福利國。中國社會(huì)總體仍處于一個(gè)民眾基本生存保障程度較低或貧乏的階段，中國公債的用途主要仍集中于物質(zhì)財(cái)富的生產(chǎn)方面，其主要還不是用于教育、社會(huì)保障等直接改變?nèi)嗣裆尜|(zhì)量的用途。當(dāng)然，十八大以后尤其是十八屆三中全會(huì)之后中國的這十年，將為我們留下許多值得期待的想象空間。

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