顏昌武　劉亞平

美國經(jīng)濟學家沃利斯有言：“從某種意義上說，發(fā)展中國家真正能夠從美國歷史中吸取的一個經(jīng)驗教訓，就是美國怎樣根除了制度腐敗。”美國人根除制度腐敗的手法不外乎兩點：一是限制掠奪之手，把權力關進制度的牢籠里；二是重新喚醒公民責任感，以公民權利遏制公共權力的濫用。

依據(jù)亨廷頓的說法，一個社會的腐敗程度，可能與迅速的社會經(jīng)濟現(xiàn)代化有著相當密切的關系，在同一社會中，腐敗現(xiàn)象在進化時期比在其他時期更為常見。要言之，處于社會轉型時期的國家更易出現(xiàn)腐敗高發(fā)現(xiàn)象。

透明國際2012年全球清廉指數(shù)排行榜顯示，美國在176個國家和地區(qū)中排名第19位。事實上，美國多年來穩(wěn)居全球腐敗水平最低國家的前10%之列。

但歷史不容回避，進步時代前夜的美國也曾有過一段極其不光彩的腐敗史，特別是格蘭特總統(tǒng)當政的八年（1868年至1876年），被公認為美國“史上最腐敗的八年”。

從腐敗肆虐到躋身最清廉國家之列，美國人做出了怎樣的努力？這一成功轉型對今天的中國又有著怎樣的借鑒意義呢？

無處不在

19世紀和20世紀之交的美國，腐敗可謂無處不在。政黨、政府、國會乃至軍隊，無一置身事外。在那個黨權時代，政黨勢力、政府權力和大企業(yè)利益三位一體地勾結在一起。國會也不干凈，在1881年披露的星號郵路案中，包括聯(lián)邦參議員在內(nèi)的官員，借抬高郵價、增加無價值的服務等手段詐取聯(lián)邦郵政部至少400萬美元巨款。軍隊也未能幸免：海軍部利用簽訂軍艦制造合同的機會得到幾十萬美元贓款，陸軍部則大量出售西部地區(qū)皮貨貿(mào)易特權。

無論是聯(lián)邦政府，還是州政府，抑或市政府，都存在“腐敗交易”。當格蘭特出任總統(tǒng)時，人們期待這位在南北戰(zhàn)爭中屢建奇功的英雄也能在政壇再創(chuàng)奇跡，但總統(tǒng)近乎災難性地大搞裙帶關系，令人們失望不已。所謂“一人當政，雞犬升天”，在格蘭特的內(nèi)閣中，竟然有多人是總統(tǒng)的親友或總統(tǒng)夫人的親戚。他選拔的三任財政部長，一任不合法，一任是貪污犯，一任是行賄受賄能手。這位戰(zhàn)功卓著的英雄，墮落為美國歷史上最受詬病的總統(tǒng)之一。

在1905年一份由法國人繪制的美國政治地圖中，45個州中的25個州完全腐敗，13個州部分腐敗，只有6個州政治清明，沒有腐敗。在密蘇里州和新澤西州，州立法機構和政府的關鍵職位都被鐵路壟斷集團控制。西部各州政府更甚，整個加州幾乎成了南太平洋鐵路公司的囊中物。路易斯安那州州長亨利·沃摩思的年薪為8000美元，而其在任四年內(nèi)竟撈取了50萬美元。佛羅里達州的稅務官員私分的稅款高達50萬美元。

市政府更是腐敗重災區(qū)。市民為搭建涼棚而想占用一部分人行道，就得向有權頒發(fā)許可證的官員行賄；有的官員將提供給救濟院的食品拿回自己的餐桌上享用；有的官員則將市里的公共資產(chǎn)拿去放債，并將利息裝入自己腰包。扒糞者斯蒂芬斯在其名篇《圣路易斯的特威德時代》中，講述了1898年至1900年間，圣路易斯市如何在市長齊根海因的管理下，將“賄賂發(fā)展成為市政府唯一實在的業(yè)務”。不獨圣路易斯市如是，幾乎所有的城市都因腐敗蔓延而蒙羞。

腐敗之源

一個宣稱以弘揚民主價值為使命的國家，何以深陷腐敗泥潭呢？罪魁禍首當屬頂層制度設計的偏差，政黨分肥制主導下的政府不可能廉潔高效。

一般來說，一個社會的腐敗程度，與迅速的社會經(jīng)濟現(xiàn)代化有相當密切的關系；在同一社會中，腐敗現(xiàn)象在轉型時期比在其他時期更易為人們所容忍。

進步時代前夜的美國，無論達官顯貴還是平民百姓，普遍表現(xiàn)出對道德腐化和政治腐敗的司空見慣。在官場，官員們信奉“腐敗是經(jīng)濟發(fā)展的潤滑劑”，因而對腐敗有相當高的容忍度。麥克伊在其名著《難以捉摸的共和國》中辯護說，美國許多經(jīng)濟發(fā)展遠景的實施，必須依靠公司來推動，如果共和黨人抨擊公司是腐敗工具，就難以推動自己和選民渴望的經(jīng)濟發(fā)展。

在民間，公眾對社會問題漠不關心且道德觀淪喪。一個不顧個人道德的社會，不會對官員們的腐敗行為感到激憤，如斯蒂芬斯所指出：“美國人民糟糕的行政管理，是美國人民自己造成的……貪贓枉法的風氣就是美國的風氣?！睔v史學家莫里森和康馬杰則感嘆：“幾乎在所有的地方，舊道德標準都被破壞了，對于許多人來說，正派似乎離開了公共生活?！?/p>

與此同時，新興的利益群體急于在利益重構的版圖上攻城略地，或消極無視官場的腐敗習氣，或主動憑借手中的金元為腐敗大廈添磚加瓦。

對新興的大企業(yè)來說，它們控制著經(jīng)濟資源，并試圖在政治領域有所作為，難免催生“財富收買權力”之風。政府手中掌握大量的公共資源，比如土地和礦產(chǎn)等公共財產(chǎn)、法律規(guī)章制度的設立等，商人們則聚斂了大量財富。憑借手中的金元，商人瘋狂“收購”官員手中的公共資源。在銀彈的攻擊下，官員紛紛淪為商人的俘虜，從而使后者逃脫了本應履行的賠償責任，而弱勢群體的應得利益卻無從保障。

急速的城市化產(chǎn)生了大批移民。對這些移民來說，能否通過選舉這一權力或利益再分配過程來改變自身命運至關重要，而官員們的誠實品格與廉潔作風則不在他們的考慮之列。在他們眼中，效忠代表自身利益的某個人所帶來的實惠，遠高于效忠抽象的法律和道德準則所帶來的實惠。官員們抓住新移民的這一軟肋，轉而以就業(yè)機會、住房或公民證等為誘餌收買新移民，以便維持和鞏固自身的執(zhí)政地位。

在新移民對政治腐敗的默許甚至縱容下，一些原本無黨性的組織迅速演化成政黨分肥的操作機器。比如，紐約市的坦慕尼協(xié)會，之所以從一個慈善機構蛻變?yōu)橛绊懽畲蟮恼螜C器，很大程度上是因為有大批愛爾蘭移民的加入。

社會轉型通過擴大政治系統(tǒng)輸出功能，增加了腐敗空間。轉型時期的經(jīng)濟發(fā)展往往意味著政府職能的擴張與官員們權勢的擴大。從1870年到1913年，美國的GDP總量增長了2.4倍。經(jīng)濟發(fā)展與鐵路建設的飛躍，煤氣、電力等新興產(chǎn)業(yè)的興起，與市政建設緊密聯(lián)系在一起。鐵路作為第一大生意，也是第一個衍生了龐大行政管理機構的大行業(yè)。而煤氣、電力等新興產(chǎn)業(yè)，則由政府授權和特許私人經(jīng)營，這就給腐敗留下了極大的空間。

在城市化進程中，政府對市政規(guī)劃的大規(guī)模投資，為官員們創(chuàng)造了大量以權謀私的機會。此外，美國地方政府對經(jīng)濟和社會的行政管理亦逐步加強。一批規(guī)章制度的頒布與實施，刺激了官員們創(chuàng)造租金的動機，并增加了其操縱經(jīng)濟活動的可能性。

公民覺醒

美國經(jīng)濟學家沃利斯有言：“從某種意義上說，發(fā)展中國家真正能夠從美國歷史中吸取的一個經(jīng)驗教訓，就是美國怎樣根除了制度腐敗?！泵绹烁贫雀瘮〉氖址ú煌夂鮾牲c：一是限制掠奪之手，把權力關進制度的牢籠；二是重新喚醒公民責任感，以公民權利遏制公共權力的濫用。

為了把權力關進制度的牢籠，進步人士首先糾偏頂層制度設計，以功績制代替號稱“腐敗之源”的政黨分肥制，并出臺一系列與抑制腐敗密切相關的法律。比如禁止公司向聯(lián)邦公職候選人捐款的《謝爾曼法案》（1907年）、開啟美國官員財產(chǎn)申報制度先河的《聯(lián)邦反腐敗行為法》（1910年）和禁止聯(lián)邦文官參與政黨活動的《哈奇法》（1939年）等。這些法案為保證政府廉潔、防止金錢對選舉的滲透和腐蝕，起到了制度上的保障作用。

明確劃分聯(lián)邦政府、州政府與地方政府的事權與事責，強化聯(lián)邦政府對州、地方政府自由裁量權的限制及監(jiān)控力度，是抑制腐敗蔓延的有效手段。在進步時代，美國聯(lián)邦政府在影響甚至控制銀行業(yè)、保險業(yè)、運輸業(yè)、食品和藥業(yè)競爭以及各州間貿(mào)易等方面的權力急劇膨脹，最終取代州和地方政府成為經(jīng)濟運行的主要管制者。

明確劃分權力與權利的邊界，亦能減少政府設租的空間。政府限制市場和資源的準入，是誘發(fā)腐敗的一個重要原因。為了減少腐敗的產(chǎn)生，進步人士實施了一系列釜底抽薪式的改革舉措，即還權于社會，將原本一些被禁止或限制的活動合法化，杜絕了商人尋租的念頭。比如在美國實行禁酒的1919年至1933年間，非法生產(chǎn)和兜售酒類猖獗一時，執(zhí)法官員的貪賄之風也愈演愈烈。而當政府最終解除該禁令后，相應的腐敗現(xiàn)象也就銷聲匿跡了。

進步人士堅定地認為，公民應該對腐敗承擔起道德責任，哪里的公民羸弱無能，哪里就會腐敗蔓延。只要喚醒人們沉睡的道德意識和責任感，就能有效地遏制腐敗。

“為了喚醒一個明顯無羞恥的公民的自豪”，斯蒂芬斯在《麥克盧爾》雜志上一連發(fā)表六篇文章，逐個揭露了圣路易斯、明尼阿波利斯、匹茲堡、費城、芝加哥和紐約等城市的政治腐敗。斯蒂芬斯一再聲明：“我的特殊工作，就是要揭批美國政治中存在的腐敗現(xiàn)象、腐敗分子及政治不公現(xiàn)象?！?/p>

就抑制腐敗的效果而言，強有力的公共輿論監(jiān)督力量有時比嚴酷的法律作用更為顯著。斯蒂芬斯等人所主導的黑幕揭發(fā)運動，不僅發(fā)現(xiàn)了現(xiàn)實中存在的社會問題，并督促政府解決了相當一部分問題，更重要的是，這一運動對當時的社會價值觀念的轉型，特別是社會良知與公民道德意識的覺醒，起到了重要的喚醒作用。

通過他們的調(diào)查和文章，全社會都意識到腐敗的嚴重與危害。他們對政治丑聞的揭露和批判，也會導致政治家競選敗北、引發(fā)檢察機構進一步調(diào)查介入，并迫使立法者頒布新的道德限制來保證公職人員的獨立和公正。

恢復公民精神，除了占領輿論高地，還必須通過各種政治改革讓公民重新獲得自己曾讓渡的權力，從狡猾的政治機器統(tǒng)治集團手中奪回提名、選舉候選人以及決定政策的權力。

為此，進步人士推行了一系列政治改革，以擴大公民對公共事務的直接參與。

改革舉措包括直選議員，賦予婦女以選舉權，普及動議權、公民投票權和罷免權，以及推進地方自治修正案和地方特許權運動等。通過這些給公民賦權的政治改革，進步人士有效削弱了政府機器在對付人民時所擁有的優(yōu)勢，從而推動了一個清廉高效政府的來臨。

（摘自《財經(jīng)》）