摘要：作為完善住房保障體系的重要載體，上海先后規(guī)劃了31個(gè)大型保障性住房社區(qū)。通過(guò)對(duì)五個(gè)已經(jīng)啟用的社區(qū)展開(kāi)調(diào)研，了解到總體入住率為52.96%，出租率為27.4%，入住居民以中低收入家庭為主，老年人比重較高，外省市戶(hù)籍家庭比重為17.54%，其中超過(guò)半數(shù)是租住。入住居民對(duì)社區(qū)環(huán)境等較為滿(mǎn)意，對(duì)養(yǎng)老設(shè)施等滿(mǎn)意度較低，對(duì)社區(qū)物業(yè)服務(wù)評(píng)價(jià)不高。對(duì)于運(yùn)行中存在的突出矛盾，應(yīng)在管理體制、財(cái)政投入、社區(qū)融合、配套設(shè)施等方面采取措施加以緩解。

關(guān)鍵詞：保障房社區(qū)；上海；運(yùn)行；滿(mǎn)意度

大型保障性住房社區(qū)（“保障房社區(qū)”）的集中涌現(xiàn)是上海近幾年城市建設(shè)和發(fā)展過(guò)程中值得關(guān)注的現(xiàn)象。自2003年至今，上海共選址31處保障房社區(qū)，規(guī)劃用地面積141平方公里，規(guī)劃新增住宅建筑量8 537萬(wàn)平方米，其中保障性住房面積約5 690萬(wàn)平方米，規(guī)劃導(dǎo)入人口規(guī)模約296萬(wàn)人。自2005年以來(lái)，這些保障房社區(qū)陸續(xù)啟用，其中有5個(gè)社區(qū)已初具規(guī)模，具體包括寶山顧村基地、嘉定江橋基地、松江泗涇基地、浦東周浦基地和閔行浦江基地。

為了更加全面地了解保障房社區(qū)的運(yùn)行情況，尤其是入住居民的真實(shí)感受，在5個(gè)保障房社區(qū)已經(jīng)辦理入住手續(xù)的3.3萬(wàn)戶(hù)居民中，隨機(jī)抽取10%開(kāi)展問(wèn)卷調(diào)查。在發(fā)出的3 300份問(wèn)卷中，共回收有效問(wèn)卷2 921份，總有效率為88.5%。

一、 保障房社區(qū)的運(yùn)行現(xiàn)狀

1. 保障房社區(qū)入住情況。這5個(gè)保障房社區(qū)從2005年陸續(xù)啟用，目前已簽約購(gòu)房的居民為4.98萬(wàn)戶(hù)，入住戶(hù)數(shù)為3.27萬(wàn)戶(hù)；總體入住率（入住數(shù)/已建成套數(shù)）的平均值為52.96%；簽約入住率（入住戶(hù)數(shù)/簽約戶(hù)數(shù)）的平均值為69.36%；入住的出租率（租賃戶(hù)數(shù)/入住戶(hù)數(shù)）為27.4%。

（1）總體入住率。影響總體入住率的因素主要有建設(shè)進(jìn)度、配售進(jìn)度、居民選房意愿、簽約入住手續(xù)辦理的周期等。由于配售進(jìn)度和手續(xù)辦理周期都依照相對(duì)固定的流程，而且在政府統(tǒng)一規(guī)劃的安排下，居民的選擇空間也較為有限，因而建設(shè)進(jìn)度成為形成各個(gè)保障房社區(qū)總體入住率有所差異的最主要原因。從建設(shè)進(jìn)度指標(biāo)（已建住房面積/規(guī)劃住宅面積）來(lái)看，比率最高的是松江泗涇社區(qū)（100%），其后依次是周浦、江橋、浦江和顧村（62.75%），而總體入住率的高低次序與之完全相同。另一方面，總體入住率也能反映某個(gè)時(shí)段各個(gè)保障房社區(qū)的住房空置率。入住率越高，空置率越低，反則反之。由此可見(jiàn)，五個(gè)保障房社區(qū)的平均空置率在47%左右。這個(gè)數(shù)據(jù)足以提醒相關(guān)職能部門(mén)要加快保障性住房的配給效率，使有限的住房資源盡快用于解決居民的住房困難問(wèn)題。

（2）簽約入住率。從簽約到最后入住，需要完成貸款、搬遷等程序。其中，辦理銀行貸款是一個(gè)主要的環(huán)節(jié)。在上海所構(gòu)建的“四位一體”、租售并舉的住房保障體系中，購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房的住房保障對(duì)象必然需要辦理貸款（包括商業(yè)貸款和公積金貸款）。由于住房保障對(duì)象兼具住房困難和收入不高兩個(gè)特征，因而其較為有限的支付能力在申請(qǐng)銀行貸款審批時(shí)會(huì)面臨較大考驗(yàn)。另外，有些急于改善住房狀況的保障對(duì)象在申請(qǐng)階段刻意瞞報(bào)或低報(bào)收入和資產(chǎn)狀況，而在申請(qǐng)銀行貸款時(shí)又補(bǔ)上被瞞報(bào)或低報(bào)的收入和資產(chǎn)，使得銀行對(duì)保障對(duì)象的誠(chéng)信產(chǎn)生懷疑，從而影響貸款手續(xù)的辦理。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有不少家庭因?yàn)槭杖脒^(guò)低而被銀行拒絕貸款，以至于不得不放棄已經(jīng)選好并簽約的保障性住房。因此，非常有必要在經(jīng)濟(jì)適用房的申請(qǐng)階段開(kāi)展貸款預(yù)評(píng)估，使保障主管機(jī)構(gòu)和保障對(duì)象都有相對(duì)明確的預(yù)期，從而一方面可以節(jié)約行政成本，另一方面也能提高保障性住房的使用效率。

（3）住房出租率。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，住房出租的原因主要有兩個(gè)方面。首先，將閑置的動(dòng)遷安置房用于出租。由于這幾個(gè)保障房社區(qū)在規(guī)劃之初都是以動(dòng)遷安置房為主，后來(lái)雖然增加了經(jīng)濟(jì)適用房等其他類(lèi)型的保障性住房，但動(dòng)遷安置房所占比重仍然在60%左右。在現(xiàn)行政策體系中，接受實(shí)物補(bǔ)償?shù)膭?dòng)遷居民大多可以獲得多套動(dòng)遷安置房。因而，在解決自住問(wèn)題后，許多居民選擇將閑置的動(dòng)遷安置房用于出租。這種做法既符合現(xiàn)行的政策規(guī)定，又能增加出租人的經(jīng)濟(jì)收入，還能增加租賃市場(chǎng)上的可用房源。其次，將配售獲得的經(jīng)濟(jì)適用房用于出租。一些居民在購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房之后，出于種種原因考慮（比如認(rèn)為經(jīng)濟(jì)適用房所在地與工作所在地距離較遠(yuǎn)，或覺(jué)得經(jīng)濟(jì)適用房所在區(qū)域配套不完善，等等），選擇將配售獲得的經(jīng)濟(jì)適用房用于出租。按照《上海市經(jīng)濟(jì)適用住房管理試行辦法》（滬府發(fā)〔2009〕29號(hào)）的規(guī)定，“經(jīng)濟(jì)適用住房的房地產(chǎn)權(quán)利人、同住人不得將經(jīng)濟(jì)適用住房擅自轉(zhuǎn)讓、出租、出借、贈(zèng)與或者改變房屋使用性質(zhì)”。因而，這種出租行為是違背相關(guān)政策規(guī)定的，必須加以禁止。

2. 保障房社區(qū)入住居民的特征。入住居民以中低收入家庭為主體，老年人較多，另外，人口結(jié)構(gòu)也隨著社區(qū)逐步成熟和房源使用限制條件的放開(kāi)而有所變化。

（1）家庭結(jié)構(gòu)比較簡(jiǎn)單。家庭人口以2人～3人為主，4人以上的占17%左右；1、2代家庭各占45%左右，3代及以上家庭約占8%。

（2）老齡化程度較高。60歲以上居民占26.17%，高于上海市23.4%的整體水平，同時(shí)雙老家庭和孤老家庭占被調(diào)查家庭總數(shù)的30%以上。

（3）家庭可支配收入較低。按居民自報(bào)數(shù)據(jù)，家庭平均年收入為3.96萬(wàn)元，不到2010年上海市城鎮(zhèn)居民戶(hù)均年可支配收入的一半。

（4）外來(lái)人口所占比重較高。外省市戶(hù)籍家庭比重為17.54%，其中，通過(guò)租賃方式入住的外省市戶(hù)籍家庭占50.09%，購(gòu)買(mǎi)由動(dòng)遷安置房轉(zhuǎn)化的商品房占30.12%，購(gòu)買(mǎi)二手動(dòng)遷安置房（滿(mǎn)三年可上市交易）的占17.9%。

3. 入住居民對(duì)公建配套設(shè)施的滿(mǎn)意度。調(diào)查問(wèn)卷分別了解了各保障房社區(qū)居民認(rèn)為近幾年有較大改善的方面和急需改進(jìn)的方面。將兩組數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合，得到入住居民對(duì)各類(lèi)公建配套設(shè)施的滿(mǎn)意度水平。

（1）對(duì)社區(qū)（居住）環(huán)境、教育硬件設(shè)施配套方面的滿(mǎn)意度較高。由于一直比較重視新建保障房社區(qū)的硬件設(shè)施配套，因而相比原有居住環(huán)境，入住居民對(duì)包括社區(qū)環(huán)境和教育設(shè)施等方面較為滿(mǎn)意，平均滿(mǎn)意率超過(guò)了40%。

（2）對(duì)商業(yè)和養(yǎng)老設(shè)施等方面的滿(mǎn)意度不高。5個(gè)保障房社區(qū)的入住居民普遍對(duì)商業(yè)和養(yǎng)老設(shè)施的滿(mǎn)意度不高，平均滿(mǎn)意率沒(méi)有超過(guò)10%。

（3）對(duì)交通的滿(mǎn)意度有較大差異。由于各個(gè)保障房社區(qū)的交通配套設(shè)施不僅在布局上有差異，而且在建設(shè)進(jìn)度上也有差異，使得各個(gè)社區(qū)入住居民對(duì)該方面的滿(mǎn)意度差異較大，平均滿(mǎn)意率較高的超過(guò)了50%，而較低的只有12%。

（4）對(duì)治安服務(wù)改善的呼聲較高。不少入住居民在調(diào)研中反映，由于存在一定的出租現(xiàn)象，而且保障房社區(qū)所在地的警力配備有限，使得治安狀況堪憂(yōu)，甚至在個(gè)別社區(qū)出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的治安問(wèn)題。

4. 入住居民對(duì)社區(qū)物業(yè)管理的滿(mǎn)意度。這5個(gè)保障房社區(qū)都是由住宅建設(shè)單位委托的物業(yè)服務(wù)企業(yè)進(jìn)行管理，服務(wù)內(nèi)容覆蓋了保安、保潔、綠化養(yǎng)護(hù)和報(bào)修等基本項(xiàng)目。按照五分制的滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)方法，調(diào)查了入住居民對(duì)物業(yè)管理的滿(mǎn)意程度，滿(mǎn)分為5分。

（1）物業(yè)服務(wù)企業(yè)以國(guó)有物業(yè)公司為主。5個(gè)保障房社區(qū)都是由國(guó)有物業(yè)公司進(jìn)行日常維護(hù)和管理，這些企業(yè)在全市物業(yè)行業(yè)均具有一定的影響力。

（2）入住居民普遍對(duì)所在社區(qū)的物業(yè)管理和服務(wù)水平不夠滿(mǎn)意。各個(gè)社區(qū)的物業(yè)服務(wù)得分都低于3分，其中泗涇社區(qū)只有2.1分。集中反映的問(wèn)題包括社區(qū)治安巡邏少、報(bào)修周期長(zhǎng)、小區(qū)地下停車(chē)設(shè)施缺乏管理以及入室盜竊時(shí)有發(fā)生等。

（3）入住居民參與社區(qū)管理的積極性不夠高。在調(diào)研中，不了解社區(qū)物業(yè)服務(wù)的比例占到40%，僅有2%的居民表示參與了業(yè)主委員會(huì)的選舉工作，另外超過(guò)40%的居民不知道所在社區(qū)有業(yè)主委員會(huì)。

二、 保障房社區(qū)運(yùn)行中的主要矛盾

保障房社區(qū)在運(yùn)行過(guò)程中，既遇到當(dāng)前所有居住區(qū)都存在的一些共性問(wèn)題，也面臨一些特殊的問(wèn)題。在此，重點(diǎn)分析后者。

1. 社區(qū)規(guī)劃建設(shè)與后續(xù)管理存在脫節(jié)現(xiàn)象。由于土地資源緊張，上海的保障房社區(qū)都選址于郊區(qū)，管理基礎(chǔ)較為薄弱，而一些規(guī)劃和配套建設(shè)方面存在的不足，進(jìn)一步加大了后續(xù)管理的難度。比如，浦江社區(qū)跨閔行區(qū)和浦東新區(qū)兩個(gè)不同的行政區(qū)，給后續(xù)管理留下了較多隱患。再比如，大多數(shù)公建配套設(shè)施的規(guī)劃都采用以人口規(guī)模為依據(jù)、主要適用于商品住房小區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有考慮到以保障性住房為主的大型居住社區(qū)的特征，使得設(shè)施配置與居民需求不相匹配。另外，一些按規(guī)定應(yīng)由當(dāng)?shù)卣顿Y建設(shè)的敬老院、托老所等養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和文體活動(dòng)中心普遍缺配。還有一些配套設(shè)施，雖然已經(jīng)建成，但遲遲沒(méi)有啟用，使得先期入住的居民在生活便利性方面受到不少影響。

2. 物業(yè)服務(wù)的供給與需求存在較大落差。如前所述，調(diào)研中反映出居民對(duì)所在小區(qū)物業(yè)服務(wù)的滿(mǎn)意度較低。但與此同時(shí)，物業(yè)公司也叫苦不迭，由于被調(diào)查的幾個(gè)大型社區(qū)中動(dòng)遷安置房占很大比重，對(duì)動(dòng)遷家庭收取的物業(yè)費(fèi)要遠(yuǎn)低于普通商品房的標(biāo)準(zhǔn)。按照實(shí)際收取的物業(yè)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，往往只能維持一級(jí)物業(yè)服務(wù)，而調(diào)查結(jié)果顯示，居民普遍希望小區(qū)物業(yè)達(dá)到三級(jí)服務(wù)水平，這中間巨大的落差就造成了居民對(duì)物業(yè)服務(wù)的不滿(mǎn)意，繳納物業(yè)費(fèi)的積極性受到影響。隨著物業(yè)費(fèi)收繳率的降低，物業(yè)公司的服務(wù)質(zhì)量也逐漸下降，以致形成了一種“惡性”循環(huán)。

3. 社區(qū)管理與服務(wù)的行政資源相對(duì)緊張。幾個(gè)保障房社區(qū)的管理體制已初步形成，主要采取了兩類(lèi)鎮(zhèn)管社區(qū)的模式，即鎮(zhèn)直管模式（在鎮(zhèn)級(jí)層面設(shè)立“社區(qū)辦”，直接管理居委會(huì)，如泗涇社區(qū)），和鎮(zhèn)間接管社區(qū)模式（在鎮(zhèn)政府和居委會(huì)之間設(shè)立一個(gè)或多個(gè)社區(qū)管理機(jī)構(gòu)，如顧村社區(qū)設(shè)立的社區(qū)管理中心）。但目前的社區(qū)管理和服務(wù)半徑偏大，平均每個(gè)居委會(huì)下轄約1 500戶(hù)居民，行政資源相對(duì)不足使得管理工作的難度大大增加。

4. 人口導(dǎo)入?yún)^(qū)域政府的財(cái)政壓力較大。面對(duì)大批量增加的導(dǎo)入人口，各種建設(shè)、管理和服務(wù)支出對(duì)人口導(dǎo)入?yún)^(qū)域政府的財(cái)政帶來(lái)了巨大的壓力。由于“權(quán)隨責(zé)走”、“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”尚未落到實(shí)處，雖然有一次性的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，但人口導(dǎo)入所帶來(lái)的教育、衛(wèi)生醫(yī)療、交通、社區(qū)管理服務(wù)等方面支出將是長(zhǎng)期性、持續(xù)性的，如果沒(méi)有市、區(qū)兩級(jí)政府更有力的支持機(jī)制，大型居住社區(qū)的管理將面臨嚴(yán)重的資金瓶頸，對(duì)入住居民的生活將帶來(lái)較大影響。

三、 改善保障房社區(qū)運(yùn)行的政策建議

著眼于保障房社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，立足于探索建立管理出效率、群眾得實(shí)惠、基層有活力的體制機(jī)制，基于實(shí)地調(diào)研，提出以下幾點(diǎn)政策建議：

1. 有針對(duì)性地完善市政公建配套設(shè)施。建議在總結(jié)保障房社區(qū)配套建設(shè)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，適時(shí)修訂居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)，或?qū)ｉT(mén)編制以保障性住房為主的大型居住社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)和辦法，使之更符合保障房社區(qū)的人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)狀況和生活需求等客觀情況。

2. 加強(qiáng)保障性住房房源配售和使用管理。針對(duì)保障房社區(qū)較高的住房空置率和出租率，除了繼續(xù)完善各項(xiàng)配套設(shè)施之外，要進(jìn)一步加強(qiáng)房源配售和使用管理。一方面要嚴(yán)格供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，特別是針對(duì)不愿意騰退原有住房的經(jīng)濟(jì)適用房申請(qǐng)對(duì)象，要采取相應(yīng)手段（比如降檔配售）鼓勵(lì)保障對(duì)象入住；另一方面要加強(qiáng)保障性住房使用情況的監(jiān)管，對(duì)空置或符號(hào)上市條件的房源，盡可能回購(gòu)，并配售給輪候的保障對(duì)象。

3. 探索建立適應(yīng)大型居住社區(qū)的物業(yè)管理模式。保障房社區(qū)的物業(yè)管理存在一定的特殊性。短期內(nèi)，自中心城區(qū)導(dǎo)入的人口以中低收入家庭為主，對(duì)物業(yè)服務(wù)的要求不低，但對(duì)物業(yè)費(fèi)的承受力卻不強(qiáng)。從中長(zhǎng)期來(lái)看，隨著動(dòng)遷安置房等部分住房可以作為商品房上市出售帶來(lái)的新人口導(dǎo)入，保障房社區(qū)的業(yè)主關(guān)系將更為復(fù)雜。面對(duì)一個(gè)小區(qū)、甚至一棟樓內(nèi)既有商品房業(yè)主，又有保障性住房家庭的情況，如何確定物業(yè)費(fèi)收繳標(biāo)準(zhǔn)和物業(yè)服務(wù)供給水平，需要從保障房社區(qū)的物業(yè)管理模式上進(jìn)行一定的探索創(chuàng)新。

4. 多種渠道促進(jìn)群體融合。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些訪談對(duì)象不自覺(jué)地運(yùn)用“外來(lái)戶(hù)”、“原住民”等語(yǔ)詞稱(chēng)呼不同的群體，并且表示要用差別化的政策分別對(duì)待。這種現(xiàn)象不僅不利于保障房社區(qū)的內(nèi)部管理，也可能成為大型居住社區(qū)所在地社會(huì)管理的隱患。因而建議有關(guān)部門(mén)引起注意，采取多種渠道促進(jìn)群體融合。一方面，通過(guò)社區(qū)共建，增強(qiáng)社區(qū)居民的歸屬感，提高周邊居民的接受度，使不同群體和諧相處；另一方面，大型居住社區(qū)所在地的政府要采取各種措施促進(jìn)公共服務(wù)的均等化。否則，任何形式的差別化都容易激起矛盾。

5. 優(yōu)化對(duì)人口導(dǎo)入?yún)^(qū)的財(cái)政支持。對(duì)于人口導(dǎo)入?yún)^(qū)的財(cái)政支持，上海市政府制定了相應(yīng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼政策和利益補(bǔ)償機(jī)制。現(xiàn)階段，在繼續(xù)落實(shí)這些政策和機(jī)制的同時(shí)，也要適當(dāng)調(diào)整優(yōu)化，尤其是要更加重視對(duì)公共服務(wù)資源配置的財(cái)政支持。一方面，市財(cái)政繼續(xù)通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付，保障人口導(dǎo)入?yún)^(qū)教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老等公共服務(wù)的投入；另一方面，要加強(qiáng)對(duì)人口導(dǎo)入?yún)^(qū)財(cái)政資源運(yùn)用的監(jiān)管，確保專(zhuān)款專(zhuān)用，切實(shí)改善公共服務(wù)的投入。

6. 因地制宜調(diào)整保障房社區(qū)管理體制。建議根據(jù)社區(qū)規(guī)模和所在地實(shí)際情況，因地制宜采取鎮(zhèn)管社區(qū)或街道管理模式。對(duì)于社區(qū)規(guī)模大，鎮(zhèn)域面積也大的社區(qū)，如浦江社區(qū)和顧村社區(qū)，在包括拓展區(qū)域在內(nèi)的地塊完整建成后，可以考慮設(shè)立新的街道進(jìn)行單獨(dú)管理。另外，要理清市、區(qū)、鎮(zhèn)（街道）三級(jí)政府在公共服務(wù)供給、財(cái)政投入的使用、社區(qū)突發(fā)問(wèn)題的處理、違法違規(guī)現(xiàn)象執(zhí)法等方面的職責(zé)和關(guān)系，避免相互推諉現(xiàn)象的發(fā)生；還要梳理居委會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、業(yè)主委員會(huì)的義務(wù)和責(zé)任，形成互相協(xié)作的管理體系，構(gòu)建一站式服務(wù)的社區(qū)管理平臺(tái)。

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作者簡(jiǎn)介：嚴(yán)榮，上海市房地產(chǎn)科學(xué)研究院副院長(zhǎng)，副研究員，清華大學(xué)管理學(xué)博士。

收稿日期：2014-05-20。