作者簡介：肖雪（1990-），女，湖北十堰人，現(xiàn)為湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院2013級法學(xué)研究生。

摘要：我國法治建設(shè)起步較晚但發(fā)展迅速，尤其是“程序性法治”，在短短三十年間就取得了顯著進(jìn)步。但與此同時，我們也要清醒地認(rèn)識到，我國大部分行政執(zhí)法程序規(guī)定并未法律化，而且長期以來，我國對行使行政權(quán)力的程序要求并不夠重視。當(dāng)前的行政程序制度與日新月異、瞬息萬變的社會現(xiàn)實(shí)并不絕對吻合，與發(fā)達(dá)國家相比也仍有較大差距，其情勢不容樂觀。構(gòu)建行政程序法律制度是全面落實(shí)依法治國的必然要求，是民主法治進(jìn)步的重要標(biāo)志，是法治政府的基本依托。因此，積極探索建立健全行政程序法律制度勢在必行。

關(guān)鍵詞：行政程序法律制度；行政程序法典；分散立法模式

自1978年改革開放以來，我國法治現(xiàn)代化進(jìn)程隨之開啟，行政立法取得了一系列可喜的成就，其中涉及行政程序的法律法規(guī)文件數(shù)量并不在少數(shù)，比如《稅收征收管理法》、《行政處罰法》、《治安管理處罰條例》、《行政復(fù)議條例》等，但大部分行政執(zhí)法程序規(guī)定并未法律化，而且長期以來，我國對行使行政權(quán)力的程序要求并不夠重視，其情勢也并不樂觀。

2014年是全面深化改革元年，雖然涉及司法體制問題我們絕不應(yīng)該盲目跟風(fēng)、輕言改革，但是當(dāng)分散的立法模式已經(jīng)無力解決現(xiàn)存問題、無法實(shí)現(xiàn)法治國目標(biāo)的時候，改革就勢在必行。在這種背景下，筆者認(rèn)為重新審視行政程序法律的過去發(fā)展、總結(jié)行政程序法律的現(xiàn)狀、展望行政程序法律的未來之路顯得極具現(xiàn)實(shí)意義。

一、現(xiàn)行法律體系下行政程序法的現(xiàn)狀

當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌、社會關(guān)系急劇變動時期，改革也已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，加快構(gòu)建行政程序法律制度顯得尤為緊迫。但試圖科學(xué)地構(gòu)建一項(xiàng)制度，既要考慮歷史，又要遷就現(xiàn)實(shí)，還要兼顧發(fā)展。只有批判地回顧過去，認(rèn)真地總結(jié)現(xiàn)在，才能更好地展望未來。因此，筆者認(rèn)為，認(rèn)真總結(jié)中國行政程序法制現(xiàn)狀是科學(xué)構(gòu)建行政程序法律制度的第一步。

（一）首部法律對行使行政權(quán)提出程序性要求

1989年4月4日第七屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國行政訴訟法》，該法第五十四條明確提出具體行政行為不僅要證據(jù)確鑿，還要符合法定程序；人民法院對“違反法定程序的”具體行政行為，可以“判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為”，這是我國首次對行使行政權(quán)提出程序性要求。在中國傳統(tǒng)法治建設(shè)過程中，程序合法性作為法治原則的一項(xiàng)基本要求，其重要性卻被人們以影響效率而有意冷落或直接被無意忽視，人們一直單方面強(qiáng)調(diào)實(shí)體正義和結(jié)果公正的突出地位。正如應(yīng)松年教授所說：“中國法律傳統(tǒng)中‘重實(shí)體、輕程序思想根深蒂固，行政主體在執(zhí)法過程中往往‘重結(jié)果、輕過程”。

（二）現(xiàn)存法律體系對行政程序規(guī)定采取分散立法模式

當(dāng)前，我國行政法律體系對行政程序規(guī)定采取了分散立法的模式，即對具體行政行為設(shè)有專門程序規(guī)定：《行政處罰法》設(shè)有處罰程序規(guī)定；《行政許可法》設(shè)有許可程序規(guī)定；《行政復(fù)議法》設(shè)有復(fù)議程序規(guī)定；《行政訴訟法》設(shè)有訴訟程序規(guī)定；《立法法》設(shè)有立法程序規(guī)定……所以說，中國并不是沒有行政程序規(guī)定，相反，其數(shù)量并不在少數(shù)，但是其缺乏一部統(tǒng)一的行政程序法典，而正因?yàn)樯形葱纬山y(tǒng)一的行政程序法，才使得執(zhí)法活動缺乏最低底線。

（三）各地地方性行政程序規(guī)定陸續(xù)出臺施行

雖然截至目前仍未形成全國統(tǒng)一適用的行政程序法典，但各地地方性行政程序規(guī)定早已陸續(xù)施行。從2008年公布的“首部地方行政程序規(guī)定”《湖南省行政程序規(guī)定》到2014年6月在北京舉行的“《北京市行政程序條例》立法調(diào)研會”，如雨后春筍般相繼出臺的地方性行政程序法規(guī)從另一個側(cè)面體現(xiàn)了制定統(tǒng)一行政程序法典的緊迫性。

二、建立公正合理的行政程序制度的必要性

美國著名行政法學(xué)家歐內(nèi)斯特·蓋爾霍恩曾說過“對程序的漠視終將導(dǎo)致實(shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的紊亂?！弊罡呷嗣穹ㄔ焊痹洪L江必新也曾在接受記者訪問時說道：“如果沒有優(yōu)良的程序規(guī)則，實(shí)體規(guī)則再多再好也無法實(shí)施，只能成為具文，而如果有一套優(yōu)良的程序規(guī)則，即使沒有什么實(shí)體規(guī)則，其運(yùn)行的效果會使絕大部分的行為實(shí)現(xiàn)或者接近正義，因?yàn)橐粋€設(shè)計(jì)得良好的行政程序，可以架著或者逼著行為人走向公平和正義?！币虼耍涌鞓?gòu)建行政程序制度則非常有必要。

（一）“窮舉性”分散立法模式無法窮盡

在“官本位”思想根深蒂固和帶有濃厚的權(quán)力崇拜色彩的中國，隱性的“行政權(quán)力”和莫名的“行政行為”無處不在，試圖采取分散的立法模式，即通過“窮舉性”的方式制定零散、專門的行政程序性規(guī)定來約束所有的具體行政行為既不科學(xué)，也不現(xiàn)實(shí)。

（二）分散立法模式客觀上存在諸多弊端

從法治本意來說，制定統(tǒng)一的行政程序法更有利于行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員執(zhí)行和落實(shí)法律規(guī)定，而分散的行政程序規(guī)定既不利于人們把握行政程序的法治精神，也難以有效約束行政機(jī)關(guān)肆意適用行政權(quán)——分散在單行法中的程序規(guī)定一方面被行政機(jī)關(guān)虛化，并能夠輕而易舉地規(guī)避行政程序規(guī)定，比如適用行政強(qiáng)制代替行政處罰。如果深入分析現(xiàn)行的程序規(guī)定，仔細(xì)考察行政執(zhí)法的實(shí)踐，現(xiàn)存的諸多問題使得此種程序立法的繁榮似乎只在表象層面存在。因?yàn)槲覈F(xiàn)行程序規(guī)定內(nèi)容上離現(xiàn)代行政程序制度仍相去甚遠(yuǎn)。如此一來，既無法保障具體行政行為的程序公正，也不能保證法律的有效落實(shí)，最終必將損害法律應(yīng)有的權(quán)威性。

（三）程序正義因其獨(dú)立價(jià)值獲得青睞

制定行政程序法典，有利于維護(hù)法制的統(tǒng)一，避免各地區(qū)、各領(lǐng)域、各行業(yè)的規(guī)定相互沖突，有利于建立健全中國行政程序法體系，是中國行政法治的必然歸宿，是中國走向法治國家的希望所在。實(shí)行法律程序性改革，特別是完善行政決定方面的程序性規(guī)定，建立科學(xué)、高效、公正、合理、統(tǒng)一的行政程序制度勢在必行。

三、制定統(tǒng)一行政程序法典的立法建議

推進(jìn)行政程序立法，其既可以保證行政執(zhí)法的權(quán)威性，又可以提高行政執(zhí)法的有效性，確保所有行政領(lǐng)域有法可依，保證行政實(shí)體法被正確實(shí)施、實(shí)體公正被有效落實(shí)，防止行政權(quán)力異化為私人牟取不當(dāng)利益的工具。對此，筆者認(rèn)為，構(gòu)建良性行政程序法律制度可以從以下幾個方面加以完善：

（一）明確權(quán)責(zé)機(jī)制

根據(jù)行政執(zhí)法分工的需要，嚴(yán)格確定執(zhí)法人員任職條件，賦予行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員相應(yīng)的權(quán)力界限，依據(jù)“權(quán)責(zé)對應(yīng)”的基本理念要求其承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。加強(qiáng)立法技術(shù)，提升立法水平，避免存在行政權(quán)力出現(xiàn)漏洞的空白地帶和權(quán)限交叉的灰色地帶，防止行政機(jī)關(guān)之間出現(xiàn)“有利可圖就爭著管，無利可圖就互相推諉”的不正?，F(xiàn)象，確保行政機(jī)關(guān)真正做到嚴(yán)格依照程序法和實(shí)體法規(guī)定執(zhí)行法律，既不瀆職，也不越權(quán)。

（二）組建“專家學(xué)者人才庫”

通過組建“立法專家?guī)臁薄⑵刚垖＜覔?dān)任“政府立法顧問”等形式廣泛召集各行各業(yè)優(yōu)秀人才，有效整合各種專業(yè)力量，提高政府立法工作的質(zhì)量和效率。

一方面，根據(jù)專家學(xué)者的獨(dú)到見解給立法草案提出專業(yè)建議，從而增強(qiáng)政府立法的科學(xué)性；另一方面，通過專家學(xué)者的廣泛參與來擴(kuò)大政府立法的社會公眾參與度，將群眾的要求和呼聲予以調(diào)查收集、提煉升華，以“專家學(xué)者建言獻(xiàn)策”的方式呈現(xiàn)，不斷增強(qiáng)政府立法的民主性，進(jìn)一步徹底解決“立法部門化”、“部門利益化”、“政府利益法制化”等一系列社會問題。

（三）允許、支持、鼓勵社會公眾參與

如果將行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員比作社會公眾的護(hù)衛(wèi)者，那么種類繁多、無處不在的行政權(quán)力就是護(hù)衛(wèi)者手中的利劍，行政程序法規(guī)就是這把劍的使用說明。利劍能幫助護(hù)衛(wèi)者維護(hù)主人的生命財(cái)產(chǎn)安全，但一旦護(hù)衛(wèi)者心存私欲，這把劍所指向的必然是這個國家的主人。因此，“使用說明”便顯得尤為重要，讓國家的主人制定“使用說明”便成為約束護(hù)衛(wèi)者的有力舉措之一。制定行政程序法典貼近社會公眾實(shí)際生活、關(guān)乎人民群眾切身利益，因此制定行政程序法典的過程應(yīng)該是全民參與的過程。

允許、支持和鼓勵社會公眾參與立法既是我國國體所決定的，也是我國民主進(jìn)步的明顯標(biāo)志。拓寬公眾參與立法的渠道、豐富公眾參與立法的形式，讓社會民眾更大程度地參與制定行政程序法典，不僅符合法律明文規(guī)定，也符合構(gòu)建法治政府的法律精神。

（四）建立“執(zhí)法人員責(zé)任終身追究”制度

賦予行政部門權(quán)力的同時確立相應(yīng)的責(zé)任和監(jiān)督制約機(jī)制，確定社會公眾義務(wù)的同時注意對其合法權(quán)益的保障需要在制定法律時慎重權(quán)衡，兼顧社會各方的合理利益訴求，切實(shí)保障社會大眾的合法權(quán)益。如果法律只賦予行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員權(quán)力而不給其施加責(zé)任，趨利避害的本性將必然導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員以權(quán)謀私、侵犯行政相對人的合法權(quán)益。當(dāng)然，賦予公民控告權(quán)、投訴權(quán)、申訴權(quán)是建立“執(zhí)法人員責(zé)任終身追究”制度必不可少的配套制度。對于執(zhí)法人員來說，應(yīng)當(dāng)通過“表明身份”、“告知權(quán)利義務(wù)”、“接受咨詢”和“允許控告和投訴”等行政程序讓公民知曉自身合法權(quán)利是否遭受侵犯，并能夠準(zhǔn)確判斷執(zhí)法人員的執(zhí)法行為“是否違法”以及如何救濟(jì)。

因此，明確執(zhí)法人員法律權(quán)力和責(zé)任、建立“執(zhí)法人員責(zé)任終身追究”制度十分必要。讓以身試法者付出沉重代價(jià)、承擔(dān)法律惡果，以期最大限度地減少行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員濫用權(quán)力、枉法瀆職的現(xiàn)象。

四、結(jié)語

我國法治建設(shè)起步較晚但發(fā)展迅速，尤其是“程序性法治”，在短短三十年間就取得了顯著進(jìn)步。但與此同時，我們也要清醒地認(rèn)識到，我國的程序法治建設(shè)與日新月異、瞬息萬變的社會現(xiàn)實(shí)并不絕對吻合，與發(fā)達(dá)國家相比也仍有較大差距。所以，我們應(yīng)該努力展開深層次研究，積極探索建立健全行政程序法律制度，力爭在每一個行政行為上體現(xiàn)公平和正義，加快實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢。（作者單位：湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)

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