江 浩，徐宏強(qiáng)，黃厚琦，樊向民，王 磊*，季永華

(1.江蘇省林業(yè)科學(xué)研究院，江蘇 南京 211153；2.江蘇省林業(yè)局，江蘇 南京 210036 )

江蘇省生態(tài)公益林補(bǔ)償制度現(xiàn)狀及發(fā)展對(duì)策

江 浩1，徐宏強(qiáng)2，黃厚琦2，樊向民2，王 磊1*，季永華1

(1.江蘇省林業(yè)科學(xué)研究院，江蘇 南京 211153；2.江蘇省林業(yè)局，江蘇 南京 210036 )

自2002年開始，江蘇省對(duì)生態(tài)公益林實(shí)行了政府補(bǔ)償，并做出了很多有益的探索，但同時(shí)也存在著補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過于統(tǒng)一、補(bǔ)償方式單一等不足。分析了江蘇省生態(tài)公益林補(bǔ)償制度現(xiàn)狀，并針對(duì)當(dāng)前主要問題，提出了創(chuàng)新補(bǔ)償機(jī)制、與市場結(jié)合實(shí)施多渠道多元化補(bǔ)償方式、分類別分等級(jí)補(bǔ)償以及不斷完善公益林補(bǔ)償制度等對(duì)策和建議。

生態(tài)公益林；補(bǔ)償機(jī)制；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；江蘇

生態(tài)公益林是指為維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保持生態(tài)平衡，保護(hù)生物多樣性及滿足人類社會(huì)生態(tài)、社會(huì)需求和可持續(xù)發(fā)展為主體功能，主要提供公益性、社會(huì)性產(chǎn)品或服務(wù)的森林、林木和林地[1]。生態(tài)公益林不僅是可再生的自然資源，還具有涵養(yǎng)水源、保持水土、凈化空氣、降低噪音、調(diào)節(jié)小氣候、保護(hù)生物多樣性、固碳和防止全球變暖等一系列的生態(tài)效益[2]。

由于生態(tài)公益林屬于一種社會(huì)公眾商品，其生態(tài)效能具有外部性、非競爭性和非排他性等多種特征，使得其經(jīng)營管理、補(bǔ)償保護(hù)問題成為了自身發(fā)展的重中之重。20世紀(jì)80年代以來，我國就開始積極探索開展生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐緩胶痛胧?。?978年開始的三北防護(hù)林工程可以看做是國家層面最早的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。到2004年，我國建立了中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，標(biāo)志著我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的正式啟動(dòng)。2007年，為進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)中央財(cái)政生態(tài)補(bǔ)償基金管理，提高資金使用效率，對(duì)《中央森林生態(tài)補(bǔ)償基金管理辦法》進(jìn)行了修正，制定了《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》，明確了補(bǔ)償對(duì)象。近些年來，地方自主性的生態(tài)補(bǔ)償制度也在不斷完善和創(chuàng)新。北京、廣東、浙江、江蘇、江西等地區(qū)對(duì)生態(tài)公益林及其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都制定并實(shí)施了地方性的補(bǔ)償條例，為國家建立森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制做出了有益的嘗試和積極的探索[3]。

1 江蘇省生態(tài)公益林及補(bǔ)償現(xiàn)狀

1.1 江蘇省生態(tài)公益林現(xiàn)狀

近些年來，隨著綠色江蘇建設(shè)的深入，江蘇省生態(tài)公益林面積不斷增加。根據(jù)江蘇省森林資源第二類調(diào)查成果報(bào)告，江蘇省生態(tài)公益林面積為610 289.6 hm2，占全省林業(yè)用地面積的34.17%；蓄積面積2 610.7萬m3，占活立木總蓄積量的27.27%[4]。按保護(hù)等級(jí)劃分，特殊公益林14 018.3 hm2，占全省林業(yè)用地面積的0.78%；重點(diǎn)公益林320 056.2 hm2，占全省林業(yè)用地面積的17.92%；一般公益林276 215.1 hm2，占全省林業(yè)用地面積的15.27%。按事權(quán)劃分，國家級(jí)公益林面積為68 781.8 hm2，占全省林業(yè)用地面積的3.85%；省級(jí)公益林面積為278 244.3 hm2，占全省林業(yè)用地面積的15.58%；市級(jí)公益林面積為61 726.8 hm2，占全省林業(yè)用地面積的3.46%；縣級(jí)公益林面積為201 536.6 hm2，占全省林業(yè)用地面積的11.29%(見表 1)[5]。江蘇省生態(tài)公益林多分布在蘇北地區(qū)，面積為326 867.1 hm2，占全省林業(yè)用地面積的18.30%；其次為蘇南，面積為190 662.8 hm2，占全省林業(yè)用地面積的10.68%；蘇中地區(qū)生態(tài)公益林面積相對(duì)較少，為92 759.7 hm2，占全省林業(yè)用地面積的5.19%(見表 1)。

表1 江蘇省生態(tài)公益林分類面積現(xiàn)狀

1.2 江蘇省生態(tài)公益林補(bǔ)償制度現(xiàn)狀

2001年開始，財(cái)政部在全國11個(gè)省開展了生態(tài)效益補(bǔ)償改革試點(diǎn)，對(duì)生態(tài)公益林進(jìn)行補(bǔ)助，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每667 m25元。森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金主要用于國家級(jí)和省級(jí)公益林的森林防火、林業(yè)有害生物防治、林木補(bǔ)植、森林撫育、建立森林資源檔案以及管護(hù)人員購買勞務(wù)等其他相關(guān)支出，為各地的生態(tài)公益林健康持續(xù)發(fā)展提供了有力的保障。2002年，江蘇省開始實(shí)行生態(tài)公益林補(bǔ)助，并于2005年正式制定了《江蘇省省級(jí)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》，全面建立了省級(jí)森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，同時(shí)將本省生態(tài)公益林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高至每667 m28元。2007年1月1日，《江蘇省生態(tài)公益林條例》正式施行?？紤]到江蘇省經(jīng)濟(jì)發(fā)展及生態(tài)公益林的服務(wù)功能及其對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)，江蘇省生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，至2007年提升至每667 m210元，2009年提升至15元。截止至2013年，省財(cái)政預(yù)算已經(jīng)確定省級(jí)以上公益林每667 m2補(bǔ)助提高至25元。在江蘇省內(nèi)，目前南京、蘇州2地已開始推行了地區(qū)級(jí)生態(tài)補(bǔ)償。南京于2009年起草了《南京市市級(jí)生態(tài)公益林管理辦法》，于次年正式實(shí)行；蘇州在2010年7月出臺(tái)了《關(guān)于建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意見(試行)》，在省內(nèi)率先建立了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2014年開始，常州、無錫等地也紛紛開始了生態(tài)公益林補(bǔ)償工作的調(diào)研，并將開始相關(guān)政策條例的起草工作。

2 現(xiàn)行生態(tài)公益林補(bǔ)償存在的不足

2.1 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過于統(tǒng)一

目前，江蘇省對(duì)生態(tài)公益林都是按照面積進(jìn)行補(bǔ)償，不論是保存完好的次生原始林，還是無立木林地都是統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有利于按照公平原則，使所有的生態(tài)公益林經(jīng)營者得到統(tǒng)一的補(bǔ)償，但沒有滿足因區(qū)域、區(qū)位、林種、林分質(zhì)量等不同而客觀上要求補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有所差別的需求，造成了事實(shí)上的不均衡。這種現(xiàn)狀導(dǎo)致了生態(tài)公益林經(jīng)營者保護(hù)和建設(shè)生態(tài)公益林積極性的降低，進(jìn)而減少對(duì)生態(tài)公益林管理的有效投入，嚴(yán)重制約了生態(tài)公益林的發(fā)展。

另一方面，目前的森林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，主要以規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為主，由中央財(cái)政和地方財(cái)政共同負(fù)擔(dān)。而森林類型、地域因素、造林方式多樣，各地經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展不一，使得實(shí)際的森林生態(tài)效益的價(jià)值與規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相比，出現(xiàn)一定差異。同時(shí)，森林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并沒有考慮到森林的社會(huì)影響，缺少有關(guān)的調(diào)整因素，使得在具體補(bǔ)償實(shí)踐中，不能滿足多方的需求。

2.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)偏低

目前，我國的生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還處于定性、概念性的階段。但是，較低的補(bǔ)償費(fèi)用會(huì)使得相關(guān)單位及個(gè)人保護(hù)和建設(shè)生態(tài)公益林的積極性減弱，而較高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)又會(huì)給補(bǔ)償主體帶來巨大的經(jīng)濟(jì)壓力。因此，目前還未能制定出一套較為精準(zhǔn)并可以普遍推廣的生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

江蘇省近些年來不斷提高生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并處在全國前列，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然相對(duì)偏低。經(jīng)營公益林與經(jīng)營商品林間存在著巨大的收益差距，經(jīng)營公益林得到的補(bǔ)償基金遠(yuǎn)低于木材的經(jīng)濟(jì)利用價(jià)值，不能彌補(bǔ)公益林禁伐后所造成的的經(jīng)濟(jì)損失。有研究指出，以20 a為1個(gè)輪伐期，森林經(jīng)營在1個(gè)輪伐期最低可獲得木材純收入7 500 元/hm2，也就是至少每年純收人375 元/hm2，況且正常情況下公益林每年管護(hù)費(fèi)至少在240 元/hm2。因此，最低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為615 元/hm2左右[6-7]。同時(shí)，還應(yīng)考慮公益林經(jīng)營所導(dǎo)致的地租等經(jīng)濟(jì)開發(fā)的機(jī)會(huì)損失。在部分地區(qū)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在坡度大于25°的坡耕地上種植煙葉的經(jīng)濟(jì)收益超過退耕還林后獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)?倍[8]。相對(duì)于已有的公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)戶更愿意從事有關(guān)的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)，生態(tài)改善與林農(nóng)增收間產(chǎn)生了較大矛盾。這種以損害公益林經(jīng)營者經(jīng)濟(jì)利益為全社會(huì)生態(tài)建設(shè)做貢獻(xiàn)的不對(duì)等做法，極不利于生態(tài)公益林保護(hù)和建設(shè)。

2.3 補(bǔ)償方式及基金來源單一

目前，生態(tài)公益林補(bǔ)償基金主要來源于國家和地區(qū)財(cái)政，渠道單一。在財(cái)力有限的情況下，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以提高，而部分森林資源豐富的地區(qū)一般而言經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)受到制約，一旦政府財(cái)政狀況出現(xiàn)問題，資金不能及時(shí)到位，補(bǔ)償也不能及時(shí)兌現(xiàn)，勢必影響到生態(tài)公益林經(jīng)營者的利益。就目前的情況看來，直接從受益部門、企業(yè)、單位乃至跨地區(qū)、省份征收森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，作為國家和地區(qū)財(cái)政投入的必要補(bǔ)充，是生態(tài)公益林經(jīng)營者獲得合理補(bǔ)償?shù)闹匾緩?，然而相?duì)的補(bǔ)償機(jī)制還沒有完善。

現(xiàn)行的公益林補(bǔ)償方式以政府補(bǔ)助為主，缺少市場運(yùn)作機(jī)制來完善資源分配和利益調(diào)整。同時(shí)，很多地區(qū)的政府部門對(duì)于生態(tài)公益林的地位和作用認(rèn)識(shí)不足，對(duì)生態(tài)公益林補(bǔ)償缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，相應(yīng)的管理機(jī)制沒有理順，責(zé)任主體不夠明確，管護(hù)監(jiān)督不力，執(zhí)法和宣傳力度不夠，不利于生態(tài)公益林保護(hù)和建設(shè)及其生態(tài)效益的持續(xù)發(fā)揮，并造成了不良影響。

3 對(duì)策與建議

總的說來，生態(tài)公益林補(bǔ)償是為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，充分發(fā)揮森林的生態(tài)功能，國家、生態(tài)受益者及其他組織給予為生態(tài)公益林的營造、保護(hù)、管理和建設(shè)付出代價(jià)的組織和個(gè)人適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償[9]。為保障生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)捻樌M(jìn)行，有必要為此制定一系列有利于其營造、撫育、管護(hù)以及增強(qiáng)、促進(jìn)森林自我調(diào)節(jié)功能的經(jīng)濟(jì)和法律制度。建立一個(gè)完善、可操作并適應(yīng)各地區(qū)實(shí)際情況的生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制，不僅是簡單的原則導(dǎo)向，更是各項(xiàng)政策、法規(guī)以及專項(xiàng)政策的配套調(diào)控。鑒于江蘇省生態(tài)公益林補(bǔ)償現(xiàn)狀，為解決其中存在的問題，建議應(yīng)從以下幾方面來完善相關(guān)制度。

3.1 完善生態(tài)公益林補(bǔ)償管理制度及相關(guān)法規(guī)

生態(tài)公益林補(bǔ)償立法是實(shí)施生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)姆杀Ｕ虾托袨橐罁?jù)?，F(xiàn)行的生態(tài)公益林補(bǔ)償制度還存在很多問題，對(duì)生態(tài)公益林的生態(tài)問題和保護(hù)方式缺乏相應(yīng)有效的法律體系支持，立法落后于生態(tài)公益林的補(bǔ)償和保護(hù)。許多經(jīng)營者因?yàn)檠a(bǔ)償不足而不愿經(jīng)營生態(tài)公益林，政府因?yàn)樨?cái)力有限又無法全額投入公益林的補(bǔ)償，存在著一種“非志愿性行為”[10]。為此需要專門的補(bǔ)償法規(guī)或條例來約束政府和生態(tài)公益林補(bǔ)償對(duì)象的行為，并提供強(qiáng)制性的法律保障。當(dāng)前，應(yīng)結(jié)合江蘇省各地區(qū)實(shí)際情況，對(duì)《江蘇省省級(jí)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》進(jìn)行修改完善，全面推進(jìn)生態(tài)公益林補(bǔ)償工作走上法制化道路以保障補(bǔ)償工作的順利展開。目前，江蘇省部分地區(qū)，如南京、蘇州、常州等地，已開始探討、起草或?qū)嵭械胤叫陨鷳B(tài)公益林補(bǔ)償制度或法規(guī)，為規(guī)范生態(tài)公益林補(bǔ)償打下了良好的基礎(chǔ)。

與此同時(shí)，應(yīng)明確各部門管理職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，配套建立生態(tài)公益林補(bǔ)償基金管理及監(jiān)督體制和市場化交易體制，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)公益林補(bǔ)償基金的監(jiān)管，保障各地對(duì)生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)挠行Ч芾?。?duì)于森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的使用，堅(jiān)持高效利用原則，建立科學(xué)合理的資金使用和監(jiān)管機(jī)制。如在驗(yàn)收森林效益達(dá)標(biāo)的情況下，通過銀行系統(tǒng)建立專款賬戶，直接將補(bǔ)償資金發(fā)給農(nóng)戶,這不僅可以減少尋租活動(dòng)的發(fā)生，而且降低了交易成本，最大限度發(fā)揮了森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的作用。

3.2 建立生態(tài)公益林分類補(bǔ)償機(jī)制

江蘇省生態(tài)公益林分布不均，地區(qū)間地類及生態(tài)區(qū)位差異較大，不同地區(qū)間生態(tài)公益林質(zhì)量高低不同，生態(tài)服務(wù)功能大小不同，因禁止采伐造成的損失也存在著較大差異，不同功能和等級(jí)的林分因管護(hù)所付出的成本也存在著一定的差距。但長期以來，江蘇省各地區(qū)生態(tài)公益林補(bǔ)償都實(shí)行著統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。因此，必須創(chuàng)新建立生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)形成機(jī)制，實(shí)行分類補(bǔ)償或者等級(jí)補(bǔ)償，有效地提高補(bǔ)償資金的實(shí)際使用效率。同時(shí)，建議根據(jù)全省各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、森林植被分布情況以及林分質(zhì)量制定不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以盡快建立全省生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)南鄳?yīng)政策和評(píng)價(jià)體系，即綜合考慮不同地區(qū)、不同管護(hù)難度、不同生態(tài)區(qū)位、不同質(zhì)量及不同生態(tài)服務(wù)功能，運(yùn)用合理的生態(tài)評(píng)價(jià)體系，實(shí)行差異性的區(qū)域考核政策，遵循優(yōu)質(zhì)高價(jià)、劣質(zhì)低價(jià)的原則，從解決公益林管護(hù)的實(shí)際問題出發(fā)，建立全省生態(tài)公益林分類補(bǔ)償機(jī)制，有效地推進(jìn)全省的生態(tài)公益林保護(hù)及建設(shè)工作。

3.3 與市場結(jié)合，探索多元化、多渠道補(bǔ)償方式

與市場結(jié)合，以各方自愿為前提，通過合理運(yùn)作，使資源配置達(dá)到最優(yōu)化，從而滿足各利益方的目標(biāo)效益，符合生態(tài)公益林補(bǔ)償多元化、多渠道目標(biāo)效益的追求，即補(bǔ)償主體需求最大生態(tài)效益，補(bǔ)償對(duì)象需求最大經(jīng)濟(jì)效益。所以，生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展方向之一就是與市場相結(jié)合。與市場相結(jié)合的形式多種多樣，多渠道、多元化的補(bǔ)償方式貫穿于生態(tài)公益林經(jīng)營的全過程，不僅可以保障生態(tài)公益林經(jīng)營績效，還可以滿足生態(tài)公益林經(jīng)營者的利益需求。目前，江蘇省生態(tài)公益林多渠道、多元化補(bǔ)償方式應(yīng)主要從生態(tài)公益林經(jīng)營需要和生態(tài)公益林經(jīng)營者兩大方面進(jìn)行探索。政府多渠道籌集資金，如發(fā)行森林效益國債、生態(tài)福利彩票，向環(huán)境保護(hù)社會(huì)團(tuán)體、國際組織、企業(yè)籌集資金等，同時(shí)需要完善森林生態(tài)服務(wù)市場機(jī)制，將具備市場潛力和可操作性的森林效益產(chǎn)品，如固碳效益、生態(tài)旅游等，進(jìn)行市場開發(fā)，獲取一定的經(jīng)濟(jì)效益以回報(bào)生態(tài)公益林，來彌補(bǔ)森林經(jīng)營等其他方面的資金缺口。

4 結(jié)論

實(shí)施并完善生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制是一個(gè)漫長而復(fù)雜的過程。目前，江蘇省生態(tài)公益林補(bǔ)償工作還處于不完善階段，急需進(jìn)行相關(guān)研究，將國家、社會(huì)及個(gè)人結(jié)合起來，形成一個(gè)多方面的整體，不斷優(yōu)化互動(dòng)，逐步建立并實(shí)施“政府管制、公眾參與、市場調(diào)節(jié)”的公益林補(bǔ)償管理及調(diào)控模式[11]，并在今后的發(fā)展過程中不斷加以總結(jié)完善。

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Thepresentstateandcountermeasuresofcompensationmechanismforecologicalnon-commercialforestofJiangsuProvince

JIANG Hao1, XU Hong-qiang2, HUANG Hou-qi2,FAN Xiang-min2,WANG Lei1*，JI Yong-hua1

(1.Jiangsu Academy of Forestry, Nanjing, 211153, China; 2.Forestry Bureau of Jiangsu Province, Nanjing 210036，China)

Since the compensation mechanism for ecological non-commercial forest of Jiangsu Province was taken effect from 2002, some explorations have been made by the provincial government in the establishment of compensation mechanism for ecological non-commercial forest, whereas there are several problems need to pay attention to, such as low compensation standards, over-unified compensation standard, inaptitude management, monotony of compensation subject and channel, etc.We made assessment on the effect of the compensation mechanism for ecological non-commercial forest in Jiangsu Province.The strategies suggested in the paper include introducing market mechanism, multiplying compensation mode, establishing sensible compensation standard and classified compensation system.

Ecological non-commercial forest; Compensation mechanism; Compensation standard；Jiangsu

1001-7380(2014)04-0054-04

2014-05-27;

2014-06-23

江蘇省林業(yè)改革辦公室項(xiàng)目“江蘇省生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究”；江蘇省林業(yè)三新工程項(xiàng)目“宜興太華水源區(qū)森林可持續(xù)經(jīng)營技術(shù)推廣” (LYSX[2102]07)、“丘陵山區(qū)健康森林經(jīng)營技術(shù)示范推廣”(LYSX[2102]06)

江 浩(1983-)，男，江蘇揚(yáng)州人，博士，主要從事森林生態(tài)研究。

*通信作者：王 磊(1980-)，男，江蘇宜興市人，博士，從事生態(tài)系統(tǒng)研究,E-mail:wl.stone@163.com。

F326.20

C

10.3969/j.issn.1001-7380.2014.04.014