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學(xué)術(shù)爭鳴

被問責(zé)官員“復(fù)出”現(xiàn)象論
——以行政責(zé)任類型化為起點(diǎn)

張陳鋮*

問責(zé)制度的實(shí)行使“責(zé)任政府”這一理念得到落實(shí)。但從問責(zé)制度實(shí)行開始，官員“復(fù)出”現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)，問責(zé)的效果大為減損。作為“復(fù)出”現(xiàn)象的前置程序，問責(zé)制度并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，造成了不合理“復(fù)出”的泛濫。文章梳理了從2003年開始實(shí)行問責(zé)至今的數(shù)據(jù)，意圖利用邏輯命題分解“責(zé)任”，并將之類型化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)問責(zé)結(jié)果與“復(fù)出”事項(xiàng)的貫通接合，達(dá)到規(guī)制官員不合理“復(fù)出”的目的。

問責(zé)制度 責(zé)任形式 責(zé)任后果 復(fù)出

一、“復(fù)出”的再現(xiàn)

2013年7月，曾因襄汾潰壩事故而被免職的原臨汾市委書記夏振貴重回公眾視野，在被免職處分五年后，夏振貴已以“山西省委統(tǒng)戰(zhàn)部副部長”的新官銜悄然復(fù)出。*“復(fù)出”這個詞，在專門的行政法學(xué)或者行政學(xué)著作中并沒有相應(yīng)的解釋，不是一個嚴(yán)格的學(xué)術(shù)詞匯。通常意義上指不再擔(dān)任職務(wù)或停止社會活動的人又重新?lián)温殑?wù)或參加社會活動。而在本文中，“復(fù)出”一詞專指在行使行政職權(quán)的過程中，官員因?yàn)槟承┰虮粏栘?zé)并受到撤職、辭職等去職處理后在一段時期內(nèi)又重新?lián)我欢ü俾毜默F(xiàn)象。與此同時，和夏振貴一起被免職的原臨汾市長劉志杰，如今也已出任山西省農(nóng)業(yè)廳副廳長一職。這激起了民眾對被問責(zé)官員復(fù)出的又一次質(zhì)疑。*2008年9月8日，山西省臨汾市襄汾尾礦庫發(fā)生特大潰壩事故，26.8萬立方米帶礦渣的泥水泄露，波及下游500米處的礦區(qū)辦公室、集貿(mào)市場與民宅等，造成近300人死亡。

問責(zé)制始于2003年的“SARS”，當(dāng)時眾多官員因?yàn)槁男新氊?zé)不力而被問責(zé)。隨后，問責(zé)之風(fēng)在全國范圍內(nèi)刮起，經(jīng)過十幾年的時間，問責(zé)制逐步完善并步入正軌。但是官員不合理“復(fù)出”現(xiàn)象頻繁上演，這拷問著問責(zé)制度的效果。

據(jù)筆者的不完全統(tǒng)計，從03年實(shí)行問責(zé)制開始，共有大小上百位官員被問責(zé)。官員被問責(zé)并接受了政府以及黨組織給予的處分，在公眾對該事件的關(guān)注度冷卻一段時間后卻悄悄地重新?lián)纹鹆艘欢ǖ穆殑?wù)。其中有39位官員不同程度地復(fù)出(詳見附件1)，原職務(wù)高到正部級，低至正科級。筆者將這38位官員問責(zé)前的原職務(wù)以及復(fù)出后擔(dān)任的職務(wù)進(jìn)行了對比，并將其處理結(jié)果分成三類：平級調(diào)動，明降暗升，以及實(shí)質(zhì)降職。參考附表1可以發(fā)現(xiàn)，升職者4人，平級調(diào)動12人，降職者22人。該38位官員受到了最后處理為免職的處罰。從表中可以看出，原不同級別的官員在不同的事件中受到的處理結(jié)果相同，但是在復(fù)出上卻有著不同的結(jié)果?；诖?，本文意圖在對行政責(zé)任梳理的基礎(chǔ)上將其類型化，以此解決復(fù)出混亂的問題。

二、問題的提出與梳理

官員復(fù)出頻繁，導(dǎo)致了公眾對于問責(zé)制度的質(zhì)疑。而質(zhì)疑的內(nèi)容主要涉及以下問題:被問責(zé)官員能否復(fù)出，復(fù)出需要條件？如果需要，條件是什么？以及為什么復(fù)出會失控。這也是本文要首先解決的關(guān)鍵性問題。這幾個問題，學(xué)者們基本已經(jīng)形成了統(tǒng)一的觀點(diǎn)：被問責(zé)官員可以在符合法律相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上理性復(fù)出，條件是透明公開，不侵犯公眾的知情權(quán)，他們需要在一定時限內(nèi)持續(xù)地承擔(dān)一定的責(zé)任，并且在復(fù)出時經(jīng)受更為嚴(yán)苛的考核。同時，學(xué)者認(rèn)為該現(xiàn)象是問責(zé)制度缺乏外力的規(guī)制以及制度本身深層原因所致。筆者并不完全贊同以上的觀點(diǎn)和態(tài)度。下文對該三個問題進(jìn)行分述。

(一) 被問責(zé)官員能否復(fù)出？

社會各界存在不同觀點(diǎn)。一部分人認(rèn)為“不能復(fù)出”，問題的出現(xiàn)是官員能力以及素質(zhì)的檢驗(yàn)結(jié)果，如果繼續(xù)讓其從事同樣或者相關(guān)的工作，其實(shí)是將公眾對官員的信賴又一次置于潛在的危險之中；另一部分人從人道主義的角度去考慮認(rèn)為“可以復(fù)出”，強(qiáng)調(diào)社會需要給予從事公共事務(wù)的人員一定限度的寬容。同時這不僅是從人性去考慮，更是從經(jīng)濟(jì)學(xué)去考慮的結(jié)果。社會用大量的資源培養(yǎng)公共事務(wù)管理者，放棄犯了錯的官員就等于將投入進(jìn)去的資源閑置起來。從政治學(xué)上考慮也應(yīng)該做出相同的選擇，“讓有能力的被問責(zé)官員合理復(fù)出，也是一種政治理念與制度的理性”。*李松：“‘問題官員’憑什么東山再起，厘清‘官員復(fù)出’機(jī)制是關(guān)鍵”，載《決策探索》2008年第10期，第36頁。從不同的角度可以為官員的復(fù)出尋找到理論基礎(chǔ)。除此以外，2009年公布的《公務(wù)員法》第4章第24條從法律上明確規(guī)定給出了排除性的答案，“曾因犯罪受過刑事處罰的；曾被開除公職的；有法律規(guī)定不得錄用為公務(wù)員的其他情形的，公職人員不得重新任用。”從而否定了以上官員免職后復(fù)出的合法性。但是筆者認(rèn)為是否能復(fù)出并不是一個人道主義問題，亦不是一個從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度去考慮的問題。簡單地認(rèn)為被問責(zé)官員能或者不能復(fù)出都是片面的。復(fù)出之所以會存在是因?yàn)閱栘?zé)制度的有效進(jìn)行和發(fā)生，相應(yīng)地，可否復(fù)出也必須由問責(zé)制度來決定。責(zé)任的性質(zhì)以及給予該官員何種處理直接對復(fù)出問題有決定性的影響。簡單舉例來說，在一個問責(zé)程序中，官員是否需要承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任，是否遭到開除、辭退、是否受到黨紀(jì)處分而開除公職直接決定了其是否還具備再次成為公務(wù)員的資格。從《公務(wù)員法》24條可知，受到該三種情況處理的被問責(zé)官員喪失了公務(wù)員資格，從而也從實(shí)質(zhì)上喪失了復(fù)出的機(jī)會。因此對于能否復(fù)出的問題，不能簡單說能或者不能，緊密結(jié)合問責(zé)程序的進(jìn)行，從問責(zé)以及復(fù)出兩個過程本身的特質(zhì)去找尋二者內(nèi)在的聯(lián)系才是解決復(fù)出問題的關(guān)鍵。

(二) 復(fù)出需要條件么？

對于第二個問題，學(xué)者們主要認(rèn)為，雖然官員復(fù)出是可行的，但是其關(guān)系到問責(zé)制度的效果以及公眾的信賴，復(fù)出必須設(shè)定一系列的條件。代表性的觀點(diǎn)是，“建立健全被問責(zé)官員復(fù)出的法律法規(guī)體系，首先應(yīng)當(dāng)明確復(fù)出的條件。只有符合法定復(fù)出條件的被問責(zé)官員才能重新任用，否則堅(jiān)決不能允許其復(fù)出?！?張海燕：“我國行政官員復(fù)出機(jī)制研究”，鄭州大學(xué)2010年碩士學(xué)位論文，第29頁。然而2002年頒布實(shí)施的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第62條早已做出了規(guī)定，“引咎辭職、責(zé)令辭職、降職的干部，在新的崗位上工作一年以上，實(shí)績突出，符合提拔任用條件的，可以按照有關(guān)規(guī)定，重新?lián)位蛘咛岚螕?dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。”這明確規(guī)定了免職后的官員復(fù)出的條件和標(biāo)準(zhǔn)。但由于其范圍過于寬泛與模糊，難以操作，也遭到了學(xué)者的批評與質(zhì)疑。筆者認(rèn)為，復(fù)出問題完全可以通過已有的規(guī)定和程序來解決。復(fù)出問題是以問責(zé)的合法進(jìn)行為基點(diǎn)的。類似于是否能復(fù)出的問題，復(fù)出條件應(yīng)由前提程序決定，即被問責(zé)的官員在經(jīng)過問責(zé)程序后，應(yīng)該承擔(dān)什么類型的責(zé)任以及該類型下應(yīng)該承擔(dān)什么責(zé)任后果，由問責(zé)程序解決。

(三)為什么復(fù)出會失控？

有學(xué)者認(rèn)為，“被問責(zé)官員復(fù)出失范，根本原因在于我國有關(guān)官員復(fù)出的法制機(jī)制不健全。我國涉及行政問責(zé)制的各種規(guī)定、條例、法律等規(guī)章和文件、都缺少對官員復(fù)出的完備的規(guī)范”。*孔凡河：“論我國行政問責(zé)復(fù)出機(jī)制”，載《探索與爭鳴》2010年第7期，第42頁。這也是大多數(shù)學(xué)者所持的觀點(diǎn)與態(tài)度。他們普遍認(rèn)為，更為細(xì)致的法律法規(guī)的出臺，或者一部單獨(dú)的《行政官員復(fù)出法》應(yīng)該會讓官員“復(fù)出”現(xiàn)象得到有效控制。同時，也有學(xué)者認(rèn)為公眾監(jiān)督的缺乏實(shí)際上是給復(fù)出提供了溫床?！皢栘?zé)官員復(fù)出缺乏有效的社會監(jiān)督機(jī)制……公眾的監(jiān)督在官員復(fù)出過程中處于缺位現(xiàn)象?！?袁文姝：“當(dāng)前我國問責(zé)官員復(fù)出存在的問題及對策”，載《經(jīng)濟(jì)視角》2011年第1期，第3頁。還有的學(xué)者認(rèn)為“問責(zé)官員復(fù)出在很大程度上受到了傳統(tǒng)吏治文化的影響?！?高斌、郭鴻煒：“我國被問責(zé)官員復(fù)出存在的問題與對策”，載《哈爾濱市委黨校學(xué)報》2011年第2期，第42頁。更有從政治倫理學(xué)上分析，認(rèn)為官員自我倫理意識的缺失造成了官員沒有了行政倫理意識，而社會倫理意識和制度倫理意識的偏差導(dǎo)致制度本身的失范得不到應(yīng)有的校正。*參見王非凡、陳悅：“制度設(shè)計與倫理構(gòu)建——基于行政倫理視角看官員問責(zé)復(fù)出機(jī)制的路徑選擇”，載《魅力中國》2011年第11期，第122頁。然而筆者認(rèn)為，“復(fù)出”現(xiàn)象的失控，根本原因并不在于復(fù)出機(jī)制本身，而是問責(zé)機(jī)制出了問題。首先需要明確的是，復(fù)出機(jī)制并不是問責(zé)機(jī)制的補(bǔ)充，而是包含在問責(zé)機(jī)制內(nèi)的一個重要部分。作為問責(zé)程序的一部分，復(fù)出機(jī)制是問責(zé)機(jī)制進(jìn)行所帶來的后果，沒有問責(zé)的進(jìn)行，也就沒有復(fù)出問題的存在。是否還有機(jī)會復(fù)出，需要哪些條件是對官員進(jìn)行問責(zé)后得出的結(jié)論。建議“復(fù)出程序單獨(dú)列出”，是將“問責(zé)”與“復(fù)出”割裂開來，同時將問責(zé)程序已經(jīng)給出的結(jié)論再重述。那么，“復(fù)出”現(xiàn)象能否得到妥善合理地解決，關(guān)鍵在于問責(zé)的處理是否是清晰有條理的。問責(zé)不清楚、不明朗造成了復(fù)出的混亂化。如果問責(zé)程序的處理恰當(dāng)，明確了官員應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任類型以及責(zé)任結(jié)果，復(fù)出也就順應(yīng)地具有條理化，而不致陷入“不明不白問責(zé)，不清不楚復(fù)出”的境地。

三、“復(fù)出”現(xiàn)象與行政責(zé)任類型化的內(nèi)在邏輯

筆者認(rèn)為，治理“復(fù)出”現(xiàn)象的關(guān)鍵與根本途徑是，在問責(zé)程序進(jìn)行時，對官員問責(zé)前先行厘清責(zé)任類型以及責(zé)任結(jié)果，從而對被問責(zé)官員給出清晰的處理結(jié)果，根據(jù)最終的處理對應(yīng)如何復(fù)出。在二者的關(guān)系上，“復(fù)出”是“問責(zé)”的延續(xù)，對被問責(zé)官員的問責(zé)直接影響著官員的復(fù)出情況。因此，建立被問責(zé)官員正常復(fù)出機(jī)制的根本前提是一個有效問責(zé)機(jī)制的存在，而一個有效的問責(zé)制應(yīng)該包含一個類型化的責(zé)任形式和責(zé)任后果。

(一) 復(fù)出與責(zé)任類型化的內(nèi)在關(guān)系

從邏輯學(xué)上來講，“關(guān)系”是指，研究問題時從某些已知條件出發(fā)推出合理結(jié)論的規(guī)律。邏輯學(xué)上研究“關(guān)系”的基本方法是將多層的模糊命題解構(gòu)成為簡單命題，也就是將符合模糊命題的子命題解析清楚后，再注意研究其子命題之間的關(guān)系。子命題之間與母命題的關(guān)系大致有：合取關(guān)系，析取關(guān)系，加權(quán)平均關(guān)系，弱邏輯關(guān)系幾種。若將子命題分析清楚，并明確他們之間的關(guān)系，就可以通過真值表來判斷邏輯是否有效。*蘇暢、蔡經(jīng)球：“復(fù)合模糊命題的邏輯關(guān)系及其運(yùn)算方法”，載《計算機(jī)學(xué)報》2000年第3期，第272頁。

如上所述，復(fù)出乃是問責(zé)制度的一部分，能否復(fù)出本身就是責(zé)任結(jié)果的內(nèi)涵。這與能否減刑和假釋是自由刑罰的內(nèi)涵相類似?？梢哉f，“不能復(fù)出”是一種承擔(dān)責(zé)任的方式。如果采取經(jīng)驗(yàn)性思維的邏輯，就會得到“責(zé)任的量是與責(zé)任結(jié)果相對應(yīng)的，同一范圍的責(zé)任大小對應(yīng)相應(yīng)的責(zé)任結(jié)果”這樣的結(jié)論。刑事責(zé)任承擔(dān)制度就是建立在這樣的思想上，根據(jù)行為來判斷責(zé)任的大小，從而給予合適的刑罰。然而，刑事責(zé)任中，一個明確的行為，或?yàn)樽鳛榛驗(yàn)椴蛔鳛?，加之明確的因果關(guān)系以及犯罪故意，使得刑事責(zé)任的構(gòu)成非常簡單，從一個比較精確的程度上定量才成為可能。不同的是，行政責(zé)任通常會牽扯多人，也不一定有明確的行為，有時并無明顯的因果關(guān)系，被問責(zé)官員有可能并不是對自己的行為負(fù)責(zé)，而是從政治上考慮成為了某種形勢下的必需犧牲品。在這種情況下，給責(zé)任定量是一項(xiàng)很難完成的任務(wù)。如果說刑事責(zé)任制度是一個簡單命題或者簡單復(fù)合命題，那么行政責(zé)任制度就是很顯然的復(fù)合模糊命題。

因此，如何確定復(fù)出的條件，使得在此條件下被問責(zé)官員復(fù)出的過程在整體上成為一個有效邏輯，從而令人信服，這一問題的關(guān)鍵在于將復(fù)合模糊命題分解為子命題，也就是將復(fù)雜的行政責(zé)任解構(gòu)為明確的不同種類的責(zé)任。在這之后，通過建立不同種類責(zé)任之間的合取關(guān)系，使得整個邏輯過程清晰明確。同時，將每個子命題作為邏輯推理的起點(diǎn)，得出的復(fù)出結(jié)論也就會嚴(yán)格符合真值表。

(二)實(shí)例

例：2011年7月23日20時30分05秒，甬溫線浙江省溫州市境內(nèi)，由北京南站開往福州站的D301次列車與杭州站開往福州南站的D3115次列車發(fā)生動車組列車追尾事故，造成40人死亡、172人受傷，中斷行車32小時35分，直接經(jīng)濟(jì)損失19371.65萬元。 事故發(fā)生后的次日，鐵道部黨組決定，對上海鐵路局局長龍京，黨委書記李嘉，分管工務(wù)電務(wù)的副局長何勝利予以免職，并于7月28日組建“7.23”甬溫線特別重大鐵路交通事故調(diào)查組開始著手調(diào)查。

表1 國務(wù)院事故報告中上前述三人的最終處理決定

被問責(zé)的三位官員均非該事故的直接責(zé)任人，處理結(jié)果中將他們的責(zé)任稱為“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”。這種責(zé)任所包含的內(nèi)容太過寬泛和復(fù)雜，一般很難理解其內(nèi)涵。責(zé)任內(nèi)容不明確，處理結(jié)果是單純的“一免了之”，其中的邏輯關(guān)系并未在公眾面前呈現(xiàn)，公眾理所當(dāng)然地認(rèn)為這個免職是永久免職，否則免了之后一年又官復(fù)原職與帶薪休假有何區(qū)別？將領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任解構(gòu)為不同種類的責(zé)任，若存在某種責(zé)任或同時存在某幾種責(zé)任則導(dǎo)致不能復(fù)出的結(jié)果，否則被問責(zé)官員復(fù)出就應(yīng)被允許，如此的解決方法符合嚴(yán)格的邏輯規(guī)則，具有公信力。如此案中領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是一種間接責(zé)任——被問責(zé)官員并無直接導(dǎo)致事故發(fā)生的行為，另外它是一種政治責(zé)任，官員被人民授予職權(quán)的中國共產(chǎn)黨黨員，需對其任職范圍內(nèi)的事件承擔(dān)失職的責(zé)任，以彌補(bǔ)公眾對政府的信任。因此，此次事故中這三位官員的責(zé)任內(nèi)容包括政治責(zé)任和間接責(zé)任，在這兩種責(zé)任同時存在的情況下，能否復(fù)出的結(jié)果是確定的，清晰的。*處理情況后文會做詳細(xì)分析，此處不贅。同樣，在其他事件中，若責(zé)任內(nèi)容包括任何一種或幾種種類，都可以推知其是否能適用復(fù)出。此后，若根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，該官員受到的處分并不影響其復(fù)出——如：受到開除處分者不能復(fù)出——就可以根據(jù)法律進(jìn)行接下來的復(fù)出程序，這一程序是明確并且可以公開的。因此厘清行政責(zé)任的類別成為迫切的問題。

四、行政責(zé)任的類型以及后果

(一) “行政責(zé)任”的定義

在公共行政學(xué)中，*在行政法學(xué)中，行政責(zé)任是行政法律規(guī)范所規(guī)制的一種法律責(zé)任，但學(xué)者們對于行政責(zé)任的主體范圍有不同的意見。羅豪才教授認(rèn)為，“行政責(zé)任就是失職行為人(包括行政主體和行政相對人)由于違反行政法律規(guī)范的規(guī)定所承擔(dān)的一種強(qiáng)制性行政法律后果?！睉?yīng)松年教授認(rèn)為，“行政責(zé)任是行政主體以及執(zhí)行公務(wù)的人違反法定職責(zé)和義務(wù)的責(zé)任。”然而他在《行政法學(xué)新論》里給出了更為狹窄的主體范圍，“行政責(zé)任是行政主體因違反法律規(guī)范所必須承擔(dān)的法律責(zé)任，它是違法行政以及部分不當(dāng)行政所引起的法律后果。” 對于行政責(zé)任的承擔(dān)主體問題，一種較為廣泛的認(rèn)識是包含行政主體以及行政相對人。筆者認(rèn)為，行政法學(xué)意義上的行政責(zé)任指的是在行政法律關(guān)系中，行政主體以及行政相對人因違法行政法律規(guī)范所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。而在此之中，雖然公務(wù)人員是行政權(quán)的具體行使主體，但目前的行政主體理論并不能合理涵蓋公務(wù)人員，還需要主體理論的填充與延展?！靶姓?zé)任是指政府及其構(gòu)成主體——行政官員(公務(wù)員)因其公權(quán)地位和公職身份而對授權(quán)者和法律以及行政法規(guī)所承擔(dān)的責(zé)任”。*張國慶主編：《公共行政學(xué)》，北京大學(xué)出版社2007年，第437頁。而在其中，兩個不同的主體承擔(dān)行政責(zé)任的方式也不同?！罢袚?dān)的行政責(zé)任無論在理論上或是法律和執(zhí)行方面均表現(xiàn)為國家責(zé)任?！ǔＧ闆r下，政府官員在按規(guī)定執(zhí)行職務(wù)過程中所產(chǎn)生的行政責(zé)任由國家承擔(dān)，特定的條件下，則由導(dǎo)致責(zé)任追究的行政官員個人承擔(dān)”。*同上注，第438頁。

綜上，本文所指之行政責(zé)任是專門針對公職人員在行政活動中就其違法違規(guī)的失職行為接受有權(quán)機(jī)關(guān)的質(zhì)詢和調(diào)查而承擔(dān)的一定否定性后果。問責(zé)制則是明確官員應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任以及其承受何種責(zé)任后果的法律制度。

(二) 責(zé)任類型

責(zé)任類型，即責(zé)任內(nèi)容的類型化，作為將“問責(zé)”這個復(fù)合模糊命題分解形成的一個子命題，它的意義是作為后續(xù)復(fù)出問題的邏輯前提。作為復(fù)出前提性問題，將責(zé)任內(nèi)容分門別類進(jìn)一步細(xì)致化，對于復(fù)出條件以及程序的運(yùn)行都起到一個基礎(chǔ)性作用。

對于責(zé)任內(nèi)容怎樣劃分類型，學(xué)者們各有自己的見解，不同的標(biāo)準(zhǔn)劃分可以得出不同的分類。有的學(xué)者根據(jù)官員所面對問責(zé)對象不同而劃分。認(rèn)為公共行政的問責(zé)內(nèi)容及實(shí)現(xiàn)機(jī)制主要有法律問責(zé)、政治問責(zé)、等級問責(zé)和道德問責(zé)。*宋濤：“行政問責(zé)概念及內(nèi)涵辨析”，載《深圳大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2005年第2期，第42頁。而有的學(xué)者認(rèn)為根據(jù)受損的社會利益分類，為政治責(zé)任、行政責(zé)任、一般法律責(zé)任和違憲責(zé)任。*王學(xué)軍：“論我國政府問責(zé)制之現(xiàn)實(shí)困境以及出路”，載《理論與改革》2005年第1期，第63頁。本文采取兩類劃分，在直接責(zé)任和間接責(zé)任的基礎(chǔ)上進(jìn)一步劃分法律行政責(zé)任、政治行政責(zé)任、內(nèi)部行政責(zé)任以及道義行政責(zé)任。

1.直接責(zé)任與間接責(zé)任

根據(jù)責(zé)任人與該事件發(fā)生的關(guān)系，行政責(zé)任可以分為直接責(zé)任和間接責(zé)任。筆者認(rèn)為，直接責(zé)任與間接責(zé)任是對行政責(zé)任最為基礎(chǔ)的分類，它首先將被問責(zé)官員與事件的親疏程度區(qū)別開來，是對正確適用責(zé)任結(jié)果的前置性分類。

直接責(zé)任指的是被問責(zé)官員對于該事件的發(fā)生有直接過錯，因其失職行為或者違法行為而應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任類型。通常情況是被問責(zé)官員的主動行為造成了事件的發(fā)生，如濫用職權(quán)，決策失誤等。間接責(zé)任是指官員本身對于該事件并無直接的行為，而因?yàn)閯e人的行為或者是不可抗力而要承擔(dān)責(zé)任，其多數(shù)為領(lǐng)導(dǎo)人對其下屬的行為或是重大事故承擔(dān)責(zé)任，故也稱其為領(lǐng)導(dǎo)人責(zé)任。而值得注意的是，間接責(zé)任中領(lǐng)導(dǎo)人并非沒有任何過錯，只是對被動處理事件過程中的失誤擔(dān)責(zé)，如監(jiān)督不力，用人失策，處置失當(dāng)?shù)?。根?jù)領(lǐng)導(dǎo)人在該事件中需要承擔(dān)的不同程度的職責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)人責(zé)任又可以分為主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

上述三類型的責(zé)任，我們可以通過“723”甬溫線特大交通事故對責(zé)任人的處理來做出明確區(qū)分。

表2 “723”動車事故中部分人員的責(zé)任類型以及處理結(jié)果

2.法律行政責(zé)任、政治行政責(zé)任、內(nèi)部行政責(zé)任以及道義行政責(zé)任

圖1

〔17〕承擔(dān)間接責(zé)任的前提一般是事件嚴(yán)重惡劣，若非此情形，則按I類追究直接責(zé)任人的責(zé)任即可，通常為重大安全事故等。

單純的直接責(zé)任與間接責(zé)任的區(qū)分是不足以得出一個明確的復(fù)出結(jié)論的，而在厘清責(zé)任親疏的基礎(chǔ)上，官員不同類型的職責(zé)與復(fù)出的資格、條件等問題更為密切，也更能準(zhǔn)確地定義并銜接“問責(zé)”與“復(fù)出”。因此依據(jù)官員不同身份下承擔(dān)的不同責(zé)任，對直接責(zé)任與間接責(zé)任進(jìn)行再分類為：政治行政責(zé)任、內(nèi)部行政責(zé)任、道義行政責(zé)任、法律行政責(zé)任。政治行政責(zé)任指的是被問責(zé)官員對于違反職權(quán)的行為要接受執(zhí)政黨，政治領(lǐng)導(dǎo)和處理并且對人大承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；內(nèi)部行政責(zé)任指作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作人員，對具體工作的失職對其上級承擔(dān)的責(zé)任；道義行政責(zé)任指作為承擔(dān)公共行政的任務(wù)的行政官員，對于社會影響重大的事件應(yīng)當(dāng)向公眾承擔(dān)的責(zé)任；法律行政責(zé)任指的是作為行政官員而負(fù)擔(dān)的對憲法以及法律法規(guī)的責(zé)任。我國的一些條文對這種分類明確了法律上的依據(jù)，并且對每一責(zé)任類型下相應(yīng)的責(zé)任后果也給出了指引。如《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)暫行規(guī)定》(下稱《暫行規(guī)定》)第7條規(guī)定：“對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問責(zé)的方式分為責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職免職”，其中涉及到被問責(zé)官員對公眾承擔(dān)的道義責(zé)任以及對于內(nèi)部承擔(dān)行政責(zé)任，而同一文件第4條規(guī)定：“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部受到問責(zé)，同時需要追究紀(jì)律責(zé)任的，依照有關(guān)規(guī) 定給予黨紀(jì)政紀(jì)處分；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法處理”，涉及到政治行政責(zé)任以及法律行政責(zé)任。

3.責(zé)任類型下的復(fù)出后果

前述兩種不同的分類方式為種屬關(guān)系。如前所述，不同類型的責(zé)任內(nèi)容決定了如何承擔(dān)責(zé)任，而如何承擔(dān)又影響著能否復(fù)出的問題。因此，主要對官員是否能復(fù)出的資格會產(chǎn)生的影響。

表3 注解圖1

〔18〕便于分析，此處的類別都是各自情形下的單純責(zé)任，不涉及事件包含幾種責(zé)任的情況，下同。

〔19〕相對不可復(fù)出與原則不可復(fù)出區(qū)別在于對于初始狀態(tài)的推定性。在沒有相反的情況時，原則不可復(fù)出下推定其不可復(fù)出；相對不可復(fù)出與絕對不可復(fù)出相對應(yīng)，乃從是否存在復(fù)出可能的角度而言。

(三)責(zé)任后果

1.責(zé)任后果基本概念

只有將責(zé)任后果落實(shí)，明確責(zé)任類型才具有意義，一次問責(zé)才算完成。責(zé)任后果，即就是承擔(dān)責(zé)任的方式，是進(jìn)行問責(zé)時采取的一定的責(zé)任承擔(dān)形式，將問責(zé)的結(jié)果付諸實(shí)現(xiàn)的處理。

目前直接規(guī)定了責(zé)任后果的規(guī)范性文件有《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》，《暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法》(下稱《責(zé)任追究辦法》)、《公務(wù)員法》、《行政監(jiān)察法》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等。涉及的責(zé)任后果有向公眾說明情況并道歉、作出書面檢查；進(jìn)行通報批評、誡勉談話；降級、停職、記過、警告、批評檢查；引咎辭職、撤職、責(zé)令辭職、免職*本文不認(rèn)為免職是責(zé)任后果的一種，故后文不再列出。；給予黨政紀(jì)處分等。

2.與責(zé)任類型的聯(lián)系

行政責(zé)任理論及相關(guān)法律條文并通常將責(zé)任類型與責(zé)任結(jié)果作為兩個獨(dú)立的部分列出，鮮見著作或論文闡述二者之間內(nèi)在的聯(lián)系。筆者認(rèn)為，目前問責(zé)制度的混亂恰恰是忽視了二者之間應(yīng)有的聯(lián)系所致。在民事責(zé)任中，責(zé)任類型有合同責(zé)任、侵權(quán)責(zé)任、不當(dāng)?shù)美?、無因管理等產(chǎn)生的責(zé)任。責(zé)任后果有停止侵害、排除妨礙、消除危險、返還財產(chǎn)、恢復(fù)原狀、修理、重作、更換、賠償損失、支付違約金、消除影響、恢復(fù)名譽(yù)、賠禮道歉等。只有明確了當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的是合同責(zé)任還是侵權(quán)責(zé)任，才能相對應(yīng)地給出責(zé)任類型下的處理結(jié)果。同樣的，在行政責(zé)任中，只有責(zé)任類型的確定才有接下來繼續(xù)討論責(zé)任的承擔(dān)方式即責(zé)任后果的可能。

根據(jù)前一部分對四種責(zé)任類型的定義，可以將當(dāng)前出現(xiàn)在法律條文中和事件的實(shí)踐處理中的責(zé)任結(jié)果進(jìn)行分類，并將他們與責(zé)任類型進(jìn)行一一對應(yīng)。

? 政治行政責(zé)任的承擔(dān)方式有質(zhì)詢、罷免、黨內(nèi)撤職，黨內(nèi)警告，黨內(nèi)嚴(yán)重警告，黨內(nèi)批評，黨內(nèi)記過；

? 內(nèi)部行政責(zé)任的承擔(dān)方式有引咎辭職、開除公職、撤職、通報批評等；

? 道義行政責(zé)任的承擔(dān)方式有公開道歉、引咎辭職等；

? 法律行政責(zé)任*僅指刑事責(zé)任的承擔(dān)，官員個人能不能成為行政法律關(guān)系的主體有待主體理論的完善。的承擔(dān)方式包括單純有罪宣告、非刑罰處罰(訓(xùn)誡或者責(zé)令其反省悔過、賠禮道歉，賠償損失 )、刑罰 。

3.通過責(zé)任后果確定復(fù)出程序

目前對被問責(zé)官員的復(fù)出相關(guān)條件在不同的規(guī)范里有不同的規(guī)定，主要規(guī)定在《暫行規(guī)定》以及《責(zé)任追究辦法》里。《暫行規(guī)定》第10條規(guī)定“受到問責(zé)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，取消當(dāng)年年度考核評優(yōu)和評選各類先進(jìn)的資格。引咎辭職、責(zé)令辭職、免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，一年內(nèi)不得重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)?！?。同時，《責(zé)任追究辦法》第16條規(guī)定“受到調(diào)離崗位處理的，一年內(nèi)不得提拔；引咎辭職和受到責(zé)令辭職、免職處理的，一年內(nèi)不得重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，兩年內(nèi)不得提拔；受到降職處理的，兩年內(nèi)不得提拔；同時受到紀(jì)律處分的，按照影響期長的規(guī)定執(zhí)行?！?/p>

前文提到，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為“復(fù)出”現(xiàn)象的混亂在于我國相關(guān)規(guī)定過少過粗，建議以增添細(xì)化法律法規(guī)的形式來規(guī)制“復(fù)出”現(xiàn)象。而以上兩個條文僅僅涉及了調(diào)離崗位、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職四類情況，并沒有涵蓋所有對于被問責(zé)官員可能進(jìn)行的處理，因此成為學(xué)者們立論的重要佐證。然而，筆者認(rèn)為該兩個文件相關(guān)的規(guī)定已經(jīng)對復(fù)出條件以及程序進(jìn)行了應(yīng)有的說明，足夠使目前的問責(zé)制度合理運(yùn)行。*從責(zé)任結(jié)果的角度來說，宏觀上，官員承擔(dān)的責(zé)任可以分為身份類和非身份類。身份類責(zé)任，指在該事件中被問責(zé)官員的公職身份喪失，意味著該官員以后沒有再成為公務(wù)員的資格，如《公務(wù)員法》第24條里所提到的三種情況。那么，該情形下就不存在其是否還能夠復(fù)出為官的問題。非身份類責(zé)任，即對官員的為官資格不會產(chǎn)生有或者無的本質(zhì)影響。根據(jù)是否影響目前該官員的職位，又可分為免職類責(zé)任和非免職類責(zé)任 。對于非免職類責(zé)任，涉及的是一系列較為輕微的處分，如警告、通報批評、記過等，而該類型的責(zé)任措施只關(guān)系到該官員在現(xiàn)任職位上履歷的清潔程度，對以后的職務(wù)升遷而非現(xiàn)任職務(wù)產(chǎn)生相應(yīng)影響。那么，非免職類責(zé)任自然也就不涉及復(fù)出的問題。免職類涉及該官員現(xiàn)有公職的有無，主要有撤職、引咎辭職、責(zé)令辭職、黨內(nèi)撤職等。據(jù)上文可知，免職只是對于該官員原任職務(wù)的解除，并不代表其同時喪失擔(dān)任其他的職務(wù)的資格，因此此類型的復(fù)出運(yùn)用問責(zé)制度的已有規(guī)定就可以解決，目前來說主要是《暫行規(guī)定》以及《責(zé)任追究辦法》，輔之以各地方的問責(zé)辦法。

結(jié) 論

責(zé)任政府是一個責(zé)任本位的政府，是我國建立民主政治的必然要求，也是建設(shè)法治社會的制度安排。責(zé)任政府的理念改變了傳統(tǒng)政府權(quán)力本位的邏輯思維，實(shí)現(xiàn)了責(zé)任對權(quán)力行使目的的限制。行政問責(zé)制度的設(shè)立體現(xiàn)了對政府官員權(quán)力的監(jiān)督制約，主要表現(xiàn)為對官員行為的提醒與警示，這使得政府可以在一個被有效監(jiān)督環(huán)境下運(yùn)行的制度保障，若政府及其官員的權(quán)力一旦逾越了責(zé)任的邊界，打破了權(quán)責(zé)的合理比例，那么問責(zé)制就應(yīng)該立即啟動，對官員的違法失職行為進(jìn)行懲罰。

然而，從根本上來說，目前我國的問責(zé)并沒有擺脫問責(zé)制實(shí)行前盛行的重權(quán)輕責(zé)的遺風(fēng)而轉(zhuǎn)型成為一種真正的責(zé)任機(jī)制，在更多時候表現(xiàn)為一種形式上的責(zé)任承擔(dān)。具體表現(xiàn)為“出事”的官員表面上接受來自組織的處理，以便于及時回避社會各界的批評以及公眾的憤怒。雖然目前全國及各地有較為詳盡的行政問責(zé)規(guī)定，但各行其是的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)與程序使“問責(zé)”和“復(fù)出”都顯得混亂不堪。大多數(shù)情況下，被問責(zé)官員并沒有向公眾和上級解釋整個事情的經(jīng)過以及本人或者下屬在該事件中的違法失職情況，同時也沒有一個完善的程序去追究其應(yīng)承擔(dān)的具體責(zé)任以及明確應(yīng)該怎樣承擔(dān)。這便難以對被問責(zé)官員的責(zé)任性質(zhì)進(jìn)行合理界定，也使如何承擔(dān)責(zé)任結(jié)果的問題陷入困局，進(jìn)一步為被問責(zé)官員的科學(xué)有序復(fù)出帶來了重重阻礙。要使責(zé)任政府能夠在真正意義上運(yùn)作起來，發(fā)揮行政問責(zé)制度的本來效用，規(guī)制官員不合理的復(fù)出現(xiàn)象，重新拾回公眾對于責(zé)任政府的信心，就必須將問責(zé)制度本身進(jìn)行梳理。在問責(zé)制中，依照法律科學(xué)地有根據(jù)地確定官員所應(yīng)承擔(dān)責(zé)任形式，將責(zé)任類型分類并將其與一定的責(zé)任結(jié)果對應(yīng)，最后給出官員應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，以此形成一套完整的問責(zé)路徑，同時根據(jù)被問責(zé)官員的問責(zé)結(jié)果考慮其復(fù)出問題。筆者認(rèn)為，這才是解決“問責(zé)”和“復(fù)出”都含糊不清的根本途徑，同時使得我國在責(zé)任政府的建設(shè)道路上走出一條嚴(yán)謹(jǐn)而清晰，具有公眾信賴力的問責(zé)之路。

附錄(2003—2013年被問責(zé)官員復(fù)出情況統(tǒng)計)

續(xù) 表

*張陳鋮，中國政法大學(xué)刑事司法學(xué)院刑法學(xué)專業(yè)2013級碩士研究生(100088)。