◤本屆政府取消下放審批權(quán)，是在前兩屆政府已取消下放2497項的基礎(chǔ)上推進的，就像跳高運動員一樣，到了一定高度后，每增加一厘米都很困難。

◤“有的部委取消的審批權(quán)，適用對象很少，受益面并不多?！?/p>

◤計劃經(jīng)濟的慣性使許多部門陷入“審批陷阱”，行政審批已經(jīng)滲透于機構(gòu)、制度、人員，內(nèi)化于部門利益中，離開了審批就不會監(jiān)管。

南方周末記者 錢昊平 發(fā)自北京

人力資源和社會保障部“坐不住”了。2014年9月3日，人社部主動聯(lián)系國家行政學(xué)院，希望他們提供關(guān)于“第三方評估”的詳細資料和原件。

8月27日國務(wù)院常務(wù)會議上，國家行政學(xué)院匯報了對國務(wù)院政策落實情況的“第三方評估”結(jié)果，指出人社部等部門組織的各種評比達標，“令相關(guān)單位應(yīng)接不暇，干擾了正常的工作秩序”?？偫砝羁藦娫跁弦?，對評估中發(fā)現(xiàn)的問題及提出的建議，有關(guān)部門要限期整改。

國務(wù)院開展“第三方評估”，尚屬首次。今年6月，國務(wù)院委托國家行政學(xué)院等四個評估機構(gòu)，對“取消和下放行政審批事項”等政策落實情況進行評估。

本屆國務(wù)院成立之初，就表示要將轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)作為“開門第一件大事”，計劃在本屆任期內(nèi)取消和下放1/3行政審批事項，到今年6月啟動“第三方評估”時，已取消下放了416項。對這一改革落實情況的評估，落到了國家行政學(xué)院的頭上。

“各級、各地對取消和下放的審批事項褒貶不一?！痹u估組成員馬慶鈺教授對南方周末記者說，從釋放社會資源和市場活力的角度看，行政審批改革的動作還應(yīng)加大。

“國務(wù)院交辦的重要任務(wù)”

“第三方評估”是推進政府治理現(xiàn)代化的一種手段，作為外部制衡機制，能一定程度上彌補政府自我評估的缺陷。今年6月首次進行第三方評估時，國務(wù)院共委托了四個評估機構(gòu)，分別是國家行政學(xué)院、中科院、國研中心、全國工商聯(lián)。

按照分工，國家行政學(xué)院評估“取消和下放行政審批事項、激發(fā)企業(yè)和市場活力”的落實情況；工商聯(lián)評估“向非國有資本推出一批投資項目”；中科院評估“重大水利工程及農(nóng)村飲水安全”；國研中心則承擔(dān)了兩項評估任務(wù)，分別是“加快棚戶區(qū)改造”和“實行精準扶貧”。

有觀點認為，4個評估機構(gòu)都是國務(wù)院直屬事業(yè)單位，由他們進行評估，獨立性難以保證。

國家行政學(xué)院評估組成員、中國行政體制改革研究會秘書長王滿傳認為，不一定非得政府之外的機構(gòu)才是第三方，這幾個機構(gòu)日常不制定，也不執(zhí)行政策，獨立于政策過程之外，可以視為“第三方”。

接到任務(wù)后，國家行政學(xué)院自然非常重視，成立了由黨委書記陳寶生任組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)三個評估組，由三名副院長擔(dān)任組長。評估組的22名專家都是教授，副教授只能作為工作人員參加。參加評估的人員不能請假，所有會議必須參加，在學(xué)院外代課的，評估期間要一律停止。

參與評估的國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)部主任張占斌說，這不是課題，而是國務(wù)院交辦的重要任務(wù)，“沒有課題經(jīng)費”。評估的差旅費用由這幾個機構(gòu)自行解決，也不能讓地方解決。

為保證評估順利進行，國辦于6月16日專門給各部門、各省份政府下發(fā)通知，要求予以配合。有了國辦“尚方寶劍”，評估組所到之處也都受到“高度重視”。

“地方比中央部委要重視”

“時間緊，任務(wù)重?！睆堈急笳f，按要求，8月就得形成評估報告。經(jīng)過反復(fù)討論后，他們決定將評估重點放在與激發(fā)企業(yè)和市場活力更密切的一些事項上，涉及20個審批權(quán)比較集中的部委，包括發(fā)改委、人社部、交通部、教育部等。

7月3日，國家行政學(xué)院社會與文化教研部副主任馬慶鈺教授率隊去了教育部。前5批取消下放的事項中，教育部取消下放了8項審批權(quán)，其中不乏一些含金量高的項目，如持續(xù)二十多年的國家重點學(xué)科審批。

評估組聽了教育部副部長杜玉波的情況介紹后，要求教育部提供他們下發(fā)的文件、通知等材料，以證明他們確實取消了。接著評估組還逐項提問，比如取消的目的，如何讓社會知道某項審批已取消或下放等。

當天，教育部派了辦公廳、學(xué)生司等11個部門的27位負責(zé)人參加座談。之后是逐個交流，所有司局負責(zé)人離開，讓誰過來誰再過來。

一般來說，評估組與部委官員不會發(fā)生“交鋒”，“覺得有問題的我們就記下來?！瘪R慶鈺說。

也有一些評估組說話不留情面。某評估組到科技部評估時，半開玩笑地表示，“這些審批取消后，你們科技部就沒有存在的必要了?！痹u估組在寫科技部的匯報材料時，也直接寫明：“下放取消審批事項要與精簡機構(gòu)結(jié)合?！?/p>

“不能老讓部委評價自己。”馬慶鈺說，評估組去部委了解情況后，就要到地方——“政策接受方”，去評估調(diào)研。

不過，中國這么大，地方怎么選？評估組會兼顧南北、東中西部、發(fā)達與落后地區(qū)的平衡。另外，當時國務(wù)院督查組也正在各地搞督查，他們還要考慮在督查組去過的、沒去過的地方，都要選幾個省。最終評估組選擇了北京、天津、河北、上海等11個省份。

評估組所到之處，一般至少有副廳級干部去接機、接站。由于事涉行政審批改革，各地編辦牽頭接待，領(lǐng)導(dǎo)全程陪同。當然，食宿費用還是由評估組自己承擔(dān)。

“地方比中央部委要重視?！币辉u估組專家說，在北京，少數(shù)幾個部委由副部長介紹情況，大多是政策法規(guī)司負責(zé)人介紹。但評估組到地方，基本都是副省長以上領(lǐng)導(dǎo)介紹情況。例如在河北，省委副書記趙勇和常務(wù)副省長楊崇勇兩名常委出面介紹情況。如果評估組是由部級干部帶隊，還會受到地方省委書記和省長接見，例如全國工商聯(lián)評估組到湖南時，就受到省委書記徐守盛、省長杜家毫?xí)姟?/p>

到了地方，評估組首先還是先找相關(guān)廳局召開座談會，問他們是否知道本系統(tǒng)下放和取消的審批事項，以及相關(guān)政策的效果。之后，到政策影響到的企業(yè)、學(xué)院、醫(yī)院和各類協(xié)會搞座談。王滿傳坦言，由于時間緊迫，選擇企業(yè)時無法隨機抽取，只能讓地方政府協(xié)助安排，但要求不同所有制、不同行業(yè)、不同規(guī)模企業(yè)都要有代表。

由于主要讓地方談“部委簡政放權(quán)”，地方比較愿意談。只是時間緊張，上午座談后，中午不休息整理出初稿，晚上拿出定稿報給領(lǐng)導(dǎo)。經(jīng)常是白天調(diào)研、座談，再連夜趕赴下個城市。王滿傳說，他為了這次評估兩個月瘦了6斤。

8月8日，國家行政學(xué)院正式形成了關(guān)于“取消和下放行政審批”的第三方評估報告，認為一批下放和取消的項目，確實起到了“激發(fā)企業(yè)和市場活力”的作用，總體評價是“數(shù)量目標完成良好”。

權(quán)小責(zé)大的下放，含金量大的留下

王滿傳坦言，評估組借鑒了國際經(jīng)驗，對行政審批改革確定了“六評一看”的評估方法，六評即評目標、評數(shù)量、評含金量、評監(jiān)管、評規(guī)范、評效果；一看，就是看下一步審批改革。

含金量是評價行政審批改革成效的關(guān)鍵因素。評估組向國務(wù)院呈報的評估報告認為，前4批取消下放的416項審批事項，“總體含金量較高”。如企業(yè)注冊資本登記制度改后，今年3到6月，全國新增登記企業(yè)126.93萬戶，同比增長66.9%，新增注冊資本6.54萬億，同比增長56.9%。

但評估組也發(fā)現(xiàn)，取消下放的審批項目中，有不少含金量不高的項目。

7月3日，評估組到某部委評估時，一項內(nèi)容是讓部委“自評”，對取消下放的審批權(quán)和仍保留的審批權(quán)的含金量，逐項打分。主要從社會關(guān)注度、涉及的管理權(quán)限、與經(jīng)濟社會活力的相關(guān)性、政策受益面等8個方面打分，滿分10分。

由于打分前，評估組沒說明打分的目的。一個好笑的場面出現(xiàn)了——各司局負責(zé)人對取消下放的審批權(quán)打分時，打得都比較低，到后來發(fā)現(xiàn)不對勁，便將后面幾項的評分調(diào)高，并想將前面已打的分值改高，但沒被允許。

即便如此，通過自評仍能看出，取消下放的審批權(quán)大多“含金量不高”，多在9分以下，而保留在手中的審批權(quán)，自評分都在9分以上。

“有的部委取消的審批權(quán)，適用對象少，受益面并不大?！瘪R慶鈺說。如教育部此次取消了對合作辦學(xué)機構(gòu)聘任校長的核準，但取消前適用對象就很少；高校特殊專業(yè)和特殊需要應(yīng)屆畢業(yè)生就業(yè)計劃審批也被取消，但這在2002年就停了。財政部、國稅總局取消了“1994年前簽訂合同或立項的房地產(chǎn)項目首次免征土地增值稅”的審批，但1994年之前的房地產(chǎn)項目幾乎都已完成了開發(fā)和轉(zhuǎn)讓。

還有些取消的審批事項，其實是早該取消的“零審批”業(yè)務(wù)和“僵尸事項”。如教育部取消高等教育網(wǎng)校審批權(quán)，從來就沒有行使過。工商總局取消和下放的7項審批中，有4項與奧運會、世博會標志有關(guān)，已基本失效了?？萍疾咳∠摹皩嶒瀯游锍隹趯徟币呀?jīng)連續(xù)4年無人申請了。人社部取消的“有突出貢獻的中青年科學(xué)技術(shù)管理專家”評審，自1998年就停了。

一些部門留下了“含金量”大的事項，把“權(quán)小責(zé)大”的事項下放。例如對民用爆炸物品的管理，是工信部門的職責(zé)。工信部此次將民用爆炸物品的“安全生產(chǎn)許可”下放到省級部門，將安全責(zé)任推給了下級，而“生產(chǎn)許可”仍保留在自己的手中。

“對含金量的高低需要辯證地看?！睆堈急蠼淌谡f，不能因某個地方認為某項審批權(quán)沒有含金量，就否定取消、下放的意義。有些取消下放的事項確實含金量偏低，但只有先將水分擠掉，才能出現(xiàn)真金白銀。

再者，不同地區(qū)對同一事項的評價也不一樣。例如交通部下放的省級普通貨物水路運輸許可項目，在沿海的江蘇、浙江、廣東很受歡迎，但內(nèi)陸省份陜西就認為“含金量”不高。作為資源大省，陜西認為國家發(fā)改委取消的煤炭生產(chǎn)許可證核發(fā)，對地方發(fā)展的作用較大，但對沒有煤炭資源的省份來說，這也沒有什么意義。

王滿傳認為，國務(wù)院取消下放的審批事項一般都比較大，涉及省一級和大企業(yè)的比較多，市縣部門、小企業(yè)、普通老百姓往往感覺不到，這也是一部分人認為含金量不高的原因。

王滿傳強調(diào)，本屆政府取消下放審批權(quán)，是在前兩屆政府已取消下放2497項的基礎(chǔ)上推進的，就像跳高運動員一樣，到了一定高度后每增加一厘米都很困難。

“對審批很迷戀， 對監(jiān)管很迷?！?/p>

此輪評估的另一目的，是看地方如何承接中央取消下放的審批權(quán)。

馬慶鈺教授在陜西調(diào)研時就發(fā)現(xiàn)，人社部取消的舉辦全國性人才交流會審批、國土部取消的在地質(zhì)公園保護區(qū)外進行礦產(chǎn)資源勘查的審批，在西安都繼續(xù)保留著。特別是人社部已經(jīng)取消的“有突出貢獻的中青年科學(xué)、技術(shù)、管理專家審定”事項，西安改頭換面，將“中青年”三字去掉之后繼續(xù)保留。

一些部門不愿放權(quán)，除了利益驅(qū)動，還與擔(dān)心放權(quán)后無法監(jiān)管有關(guān)。審批權(quán)取消下放后，監(jiān)管壓力自然變大。但現(xiàn)實是各部門都是“對審批很迷戀，對監(jiān)管很迷?！?，“會批不會管”的問題很突出。

評估組了解到，取消企業(yè)年檢后，對企業(yè)的監(jiān)管手段改成企業(yè)年報，初衷本是為了減少企業(yè)的壓力，但實際情況是不少企業(yè)覺得“負擔(dān)大增”——改年報后，企業(yè)被要求填報的表格比過去翻了幾倍，既要交電子版，也要交紙質(zhì)版，有些填報規(guī)定政府部門也不提前告知企業(yè)，在網(wǎng)上也找不到，令一些企業(yè)“苦不堪言”。

評估組還發(fā)現(xiàn)，政府部門幾乎眾口一詞，認為下放和取消審批事項后，給監(jiān)管帶來很大“挑戰(zhàn)和壓力”，急需增加編制、人員和經(jīng)費。馬慶鈺認為“這是一個極其需要糾正的認識”，不少官員仍在用計劃思維在思考問題，用“人盯人戰(zhàn)術(shù)”對待企業(yè)和社會組織。從國際經(jīng)驗來看，還是要靠企業(yè)自律和按一定比例的公平抽檢。

中編辦副主任何建中在與評估組座談時指出，計劃經(jīng)濟的慣性使得許多部門陷入“審批陷阱”，行政審批已經(jīng)滲透于機構(gòu)、制度、人員，已經(jīng)內(nèi)化于部門利益之中，離開了審批就不會監(jiān)管。

“這次時間太倉促。”王滿傳建議，將第三方評估制度化，對評估主體、評估范圍、對評估機構(gòu)的資質(zhì)要求要有明確規(guī)定，包括評估結(jié)果的公開范圍是多大。是向社會公布，還是政府內(nèi)部掌握，或者向全國人大公開，都應(yīng)明確。