于夢非?王紅帥

摘 要：因為教育具有極強的正外部收益性，所以公共物品理論主張教育是一種準公共物品。當前，教育既可以由政府供給，也可以由私人供給。這種混合供給模式導(dǎo)致教育領(lǐng)域出現(xiàn)了教育消費者自主權(quán)較小、教育資源配置不公平和貧困人口不能平等享有教育權(quán)力等現(xiàn)象。從目前情況來看，“上學難”問題有所改善，但“上學貴”問題仍普遍存在，導(dǎo)致了民眾的不滿，進而影響著教育公平的發(fā)展。本文以公共物品理論為理論框架，以教育收費問題為切入點開展研究，對當前教育負擔及其影響的社會情緒和社會景況進行分析，以期把握在教育改革過程中，政府應(yīng)當如何承擔或履行公共責任，從而促進教育公平發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公共物品理論；教育收費；教育公平；政府責任

一、教育的準公共物品屬性及目前教育收費現(xiàn)狀

1.教育的準公共物品屬性分析

公共物品理論是一種經(jīng)濟學理論，它通過對物品進行分類來揭示不同種類物品的配置效率。一般而言，區(qū)分某一物品是否是公共物品要看它在消費上是否具有非競爭性和非排他性，只具有非競爭性和非排他性當中的一種特征的物品是“準公共物品”。布坎南從公共物品理論的角度指出，教育是一種間接消費品，是一種準公共物品。無論是哪個層次的教育，無論是在哪個地區(qū)，教育的競爭性都是存在的；排他性也存在于教育消費當中。另外，教育這類獨特的物品中還存在著私人物品根本不具備的特性：外部收益性。即通過教育不僅能夠使個人獲得知識和能力上的提升，也有助于使其家庭、地區(qū)甚至整個國家都獲得積極正面的收益。正是從這個意義上而言，無論哪種類型的教育都是“有益品”，是“準公共物品”的一種。

2.目前教育收費現(xiàn)狀

目前，民眾對各教育階段收費都存在不滿。

（1）學前教育。有研究明確指出其收費存在五大問題：“收費標準高于其他階段教育”“收費項目繁多使得支出有增無減”“捐資助學成隱性收費附加”“民辦幼兒園收費‘漲聲頻響”“亂收費時有發(fā)生”。雖然今年初國家已明確出臺有關(guān)幼兒園禁收贊助費通知，但從目前媒體報道情況來看，不僅政策成效未顯，還有不少幼兒園在通知生效之前以各種名義大幅提高收費。

（2）義務(wù)教育階段。雖然實行九年免費義務(wù)教育，對于符合條件的家庭來說，供孩子上小學、初中似乎可以一分錢不用花，但實際上，許多學校以各種名目鉆政策之漏洞，存在亂收費現(xiàn)象。目前的亂收費大致可歸納為三種類型：違規(guī)補課收費、強銷商品收費、巧立名目收費。同時，隨著優(yōu)質(zhì)教育資源供需矛盾越來越突出，擇校現(xiàn)象屢禁不止，高額擇校費的收取也自然成為普遍現(xiàn)象。

（3）高中教育與高等教育階段。高中教育階段收費問題與義務(wù)教育階段十分相似，民眾強烈反映的問題主要還是集中在擇校費、借讀費等亂收費上。至于高等教育和職業(yè)技術(shù)教育的學費實際上并不是非常高，但服務(wù)性收費和代收費項目卻多如牛毛，加上住宿費、生活費，且主要以個人承擔，學生家長對此的支出負擔仍是比較重。

二、教育的準公共物品屬性下的教育收費引發(fā)公平缺失問題

目前教育收費“高”且“亂”的現(xiàn)狀，使許多家庭的教育支出負擔感越來越重，主要反映在低收入者和外來工這兩大群體。這最終造成的教育不公，也使得近年人們常說的“出身越底層，上的學校越差”“寒門難出貴子”的趨勢正在被加劇和固化。

1.低收入家庭受教難

消費者付費環(huán)境下的高額教育成本使得貧困地區(qū)和貧困人口無法體會到真正的教育公平。實行義務(wù)教育以來，特別是取消義務(wù)教育階段的學費和雜費以來，接受中小學教育的成本相對減少了一些，但對于那些貧困人口來講，其他的費用也是難以承受的。接受高等教育的成本更是與日俱增，令很多考上大學的孩子望而卻步。因而，要保證教育公平，需要在制度上和體制上作進一步的改進。

同時，消費者付費環(huán)境下不同的教育資源配置方式都會導(dǎo)致不公平。公辦學校主要是由按照政府自身的意愿，通過行政手段來實行教育資源的配置；民辦學校主要是按照市場規(guī)律，通過經(jīng)濟杠桿來配置教育資源。通過行政手段來配置資源雖然可以避免資源無序流動的情況發(fā)生，但是在教育資源分布不均、教育質(zhì)量高的學校成為稀缺品的情況下，學生能否進入好的學校往往取決于“身份”“財富”“父母”而非“學習成績”，給政府留出了“尋租”的空間，這導(dǎo)致了更大的不公平。而通過經(jīng)濟杠桿來配置教育資源在市場不夠完善的情況下會導(dǎo)致資源通過教育收費的途徑向優(yōu)勢學校流入，從而加劇兩極分化。

2.外來人員家庭受教難現(xiàn)狀分析

外來人員的孩子受教難根源是戶籍門檻，它使得外來人員子女的入學機會受到“差別待遇”，使其被迫就讀于自費、高價的民辦學校。

民辦學校數(shù)量有限、經(jīng)費有限，直接導(dǎo)致外來人員子女接受的教育服務(wù)與本地居民存在“天然”差距。所以外來人員強烈希望獲得相應(yīng)的教育保障，認為外來人員子女應(yīng)享有本地孩子同等的入學待遇。

三、教育收費導(dǎo)致教育公平缺失的成因分析

1.教育供給和投入不足是教育不公的主要成因

隨著教育費用問題推向市場，而教育供給卻長期跟不上民眾的需求，供不應(yīng)求的狀態(tài)加速教育費用的增長。教育供需失衡主要體現(xiàn)在兩大方面：一是教育供給結(jié)構(gòu)性不足；二是目前優(yōu)質(zhì)教育資源不足也是比較突出問題，這主要反映在義務(wù)教育階段。如果說，教育供給結(jié)構(gòu)性不足帶有一定“歷史遺留問題”色彩，那么財政性教育投入不足則是令人難堪的現(xiàn)實問題。

2.政府公共責任履行不足是根本原因

政府對自身公共責任的認識與履行，在促進教育公平發(fā)展中發(fā)揮著核心作用。對于政府來說，在教育公平發(fā)展中，保障教育服務(wù)的均等化是需要政府履行其公共責任來實現(xiàn)的，而這里的公共責任主要是指財政性投入和日常監(jiān)管。

研究表明，財政性投入與教育公平有著正相關(guān)的關(guān)系，可現(xiàn)狀卻是，財政性教育投入比重增長慢于低收入家庭教育支出比重增長。政府的教育投入比重增長停滯，反映出政府在承擔教育公平發(fā)展中的公共責任不力，致使民眾教育支出的個人負擔加重，從而影響低收入、外來工此類“弱勢群體”的孩子受教難。

除了財政性投入，政府發(fā)展教育的公共責任還體現(xiàn)在日常監(jiān)管上。教育資源的投放力度及配置的合理性、公平性必須依靠政府日常監(jiān)管的落實?？墒菑摹皝y收費”“擇校風”等情況來看，政府監(jiān)管不力已是毋庸置疑。

四、政府在推進教育公平中的責任

雖然從理論上而言，政府只是準公共物品的供給者之一，但是通過以上的分析可知，教育不公平的根本原因在于教育體制，具體原因是不完善的教育資源配置制度。因此，要從體制和制度上來推進教育公平，政府必須承擔起應(yīng)有的責任。

1.政府要出臺規(guī)范供給主體之間關(guān)系的制度

諾曼·尼科爾曾經(jīng)指出，政治過程在任何情況下都將通過對關(guān)鍵性的經(jīng)濟制度的影響來塑造私人的選擇?？偟膩碚f，政府要切實落實民辦學校的性質(zhì)和地位，從制度上來約束各類學校必須承擔的責任，在招生、入學及就學等方面賦予所有學校同樣的政策待遇。政府還要大力鼓勵市場組織和社會組織參與進學校的設(shè)置、運行和評估等各個方面。從理論上講，只要法律和政策賦予教育以非壟斷的性質(zhì)，就有可能以市場的方式來提供教育這一物品。因此，政府所能提供的教育制度最關(guān)鍵的地方不在于需不需要市場和社會組織的參與，而在于如何協(xié)調(diào)處理好不同供給主體之間的關(guān)系。

2.政府要強制性地要求教育單位與教育消費者之間進行平等地溝通

首先，平等溝通有助于消除信息不對稱，使得教育單位不能在教育過程中變相或者單方面地提高教育收費或做出其他有損教育消費者權(quán)益的事情來；其次，平等溝通能夠有效地約束供給主體的理性經(jīng)濟人行為，使教育體現(xiàn)出更多的公益性而非營利性；最后，平等溝通能夠提升教育消費者的權(quán)利，使其能夠以更積極的心態(tài)接受教育。要做到教育單位與教育消費者之間的平等溝通，政府要做以下幾件事情：一是將平等溝通機制制度化、法律化，使教育單位不能違法行為，使教育消費者意識到平等溝通既是權(quán)利又是義務(wù)；二是提供平等溝通的平臺；三是組織和培訓教育消費者，使之具備與教育單位平等溝通的能力。

3.政府要大力發(fā)展地方經(jīng)濟，加大對教育的投入

投入是基礎(chǔ)，是前提，建立在良好的經(jīng)濟基礎(chǔ)之上的教育資源公平配置才是共贏的，否則只能是低水平的平均主義。除投入之外，政府還應(yīng)該在不斷加大投入的基礎(chǔ)上對教育的合理分類來引導(dǎo)教育消費者的分流；還可以在實際過程中采用“教育券”等多種形式，使教育消費者能夠自主選擇。

總之，作為準公共物品的教育既可以由政府供給，也可以由市場供給，或者是社會組織供給。但是，教育的準公共物品屬性部分地影響到教育公平的實現(xiàn)，只有從體制上和制度上進行改革才能實現(xiàn)教育公平。而這些正是政府的責任所在。

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（作者單位：山東大學政治學與公共管理學院）