周方銀

亞洲多邊合作作為一種國際關(guān)系實(shí)踐，在歷史上早已存在。但它作為一種具有普遍性的國際關(guān)系現(xiàn)實(shí)，并引起國際關(guān)系學(xué)界以及各國政府的重視，則更多的是在20世紀(jì)90年代之后。國家是多邊合作的基本行為體，多邊合作的基本功能是協(xié)調(diào)國家行為，在此基礎(chǔ)上推進(jìn)國家之間的合作，更好地實(shí)現(xiàn)相關(guān)國家的利益。同時，多邊合作均建立在具有普遍性的行為原則之上，并高度重視國際機(jī)制的作用，尤其是重視國際機(jī)制在協(xié)調(diào)國家行為、促進(jìn)國際合作方面的作用。

亞洲多邊合作的發(fā)展

及其面臨的問題

冷戰(zhàn)結(jié)束后，亞洲特別是東亞地區(qū)的多邊合作發(fā)展迅速。其中的一個重要表現(xiàn)是許多重要的合作組織和合作機(jī)制的建立和發(fā)展。如1992年開始倡議啟動的亞洲相互協(xié)作與信任措施會議，1994 年成立的東盟地區(qū)論壇，1995 年開始的亞歐會議，1997年開始的東盟與中日韓領(lǐng)導(dǎo)人非正式會晤機(jī)制（以及與此相配套的外長會議和財(cái)長會議等），1999年開啟的中日韓三國領(lǐng)導(dǎo)人在“10+3”峰會期間的會晤機(jī)制，2001年在“上海會晤”機(jī)制基礎(chǔ)上成立的上海合作組織，2003年啟動的六方會談，2005 年開始的東亞峰會，等等?？梢哉f，在20世紀(jì)90年代，亞洲特別是東亞地區(qū)的多邊合作組織和多邊合作機(jī)制如雨后春筍般迅速出現(xiàn)，為地區(qū)合作帶來了新的面貌。這些功能既存在一些差異又有一定重合性的多邊合作機(jī)制的出現(xiàn)，為本地區(qū)的發(fā)展以及很多地區(qū)國家面臨的共同問題的解決，提供了難得的機(jī)遇和有效的平臺。

通過回顧亞洲多邊合作的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)，其發(fā)展最迅速和最順利的時期是在1997年亞洲金融危機(jī)之后到2010年美國“重返亞洲”之前，特別是1997—2005年之間。這一時期，亞洲多邊合作呈現(xiàn)良好的勢頭，其原因如下：

一是亞洲多邊合作具有比較明顯的危機(jī)驅(qū)動特點(diǎn)。1997—1998年的亞洲金融危機(jī)為東亞各國在危機(jī)中啟動互利合作機(jī)制提供了重要動力。正是在這一背景下，首次東盟與中、日、韓領(lǐng)導(dǎo)人會議于1997年12月在馬來西亞首都吉隆坡舉行。這次會議既是中國外交由雙邊主義轉(zhuǎn)向多邊主義的一個轉(zhuǎn)折點(diǎn)，也是東亞合作進(jìn)入新發(fā)展階段的標(biāo)志性事件。危機(jī)驅(qū)動的背后，體現(xiàn)的是本地區(qū)國家對于開展高水平多邊合作的強(qiáng)烈現(xiàn)實(shí)需求。

二是中國對地區(qū)多邊合作采取了十分積極的態(tài)度，而周邊國家則普遍歡迎中國參與地區(qū)合作。20世紀(jì)90年代中期以后，中國對國際機(jī)制的態(tài)度發(fā)生了重要變化，由消極向積極轉(zhuǎn)變。同時，中國對國際機(jī)制的參與也得到了周邊國家的普遍歡迎。在此背景下，中國逐漸成為東亞經(jīng)濟(jì)合作的倡導(dǎo)者、維護(hù)者和推動者。中國與東盟國家積極協(xié)商和簽署自由貿(mào)易協(xié)定，并于2010年率先建成中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)（CAFTA）。中國的舉措也促使日本、韓國不斷加強(qiáng)與東盟的經(jīng)濟(jì)合作。與此同時，中國在上海合作組織、六方會談等地區(qū)多邊機(jī)制中也發(fā)揮了十分重要的作用。

三是外部大國特別是美國對東亞地區(qū)合作持漠不關(guān)心或者默許的態(tài)度。克林頓時期，美國外交政策的重心并沒有放在亞太地區(qū)。在小布什時期，受“9·11”事件影響，美國外交政策的重心迅速轉(zhuǎn)向反恐，導(dǎo)致在比較長的時期內(nèi)，美國政府對東亞地區(qū)合作采取漠視的態(tài)度。美國對東亞事務(wù)的相對漠視，以及在反恐戰(zhàn)爭背景下較為穩(wěn)定的中美關(guān)系，為東亞地區(qū)多邊合作的快速發(fā)展提供了相對寬松的外部環(huán)境，使其在內(nèi)生動力的驅(qū)動下得以迅速推進(jìn)。

隨著中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，中國總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力發(fā)生了從量變到質(zhì)變的提高，中國在東亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)影響力穩(wěn)步上升。在此背景下，東亞地區(qū)多邊合作的一些有利因素逐漸消失，不利于本地區(qū)多邊合作的因素逐漸抬頭，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是日本對中國在本地區(qū)影響力的擴(kuò)大持日益消極的態(tài)度。在中國經(jīng)濟(jì)影響力日增的背景下，日本對地區(qū)主義的態(tài)度逐漸具有更多應(yīng)對中國影響力的性質(zhì)。日本的一個重要戰(zhàn)略意圖是阻止在東亞地區(qū)形成以中國為中心的封閉的地區(qū)主義，試圖通過引入外部大國稀釋中國在本地區(qū)的影響力，以這種方式阻礙中國在本地區(qū)主導(dǎo)權(quán)的形成。這比較集中地體現(xiàn)為東亞合作模式中的“10+3”與“10+6”之爭。

二是東盟國家逐漸產(chǎn)生對自身中心地位旁落的顧慮。1997年以后一個比較長的時期，東盟處在東亞地區(qū)合作的中心地位。中國也積極支持和維護(hù)東盟在地區(qū)合作中的中心地位，由此在東亞地區(qū)多邊合作中形成了一種十分少見的“小馬拉大車”的局面。但隨著中國經(jīng)濟(jì)體量不斷增大，中日主導(dǎo)權(quán)之爭的逐步冒頭，以及東盟主要國家印度尼西亞內(nèi)政發(fā)生變化，這些因素都降低了東盟在地區(qū)合作中的影響力。在此背景下，東盟很多地區(qū)合作政策的著眼點(diǎn)，已經(jīng)不是如何更好地推進(jìn)合作，而是更多地注意實(shí)現(xiàn)“大國平衡”，讓大國之間互相牽制，試圖通過這種方式為東盟創(chuàng)造更大的戰(zhàn)略空間。而東盟對中國的政策也表現(xiàn)出比較明顯的戰(zhàn)略對沖的性質(zhì)。一些東南亞國家在一段時期內(nèi)采取所謂的“經(jīng)濟(jì)上靠中國、安全上靠美國”的在中美之間兩面下注的騎墻政策。它們一方面試圖通過從與中國的經(jīng)濟(jì)合作中獲取利益，同時又對中國進(jìn)行一定戰(zhàn)略防范。這樣一種戰(zhàn)略與政策思路，無疑會對地區(qū)多邊合作的方向和方式產(chǎn)生多重影響。

三是美國亞太“再平衡”戰(zhàn)略的影響。自2009年美國高調(diào)宣布“重返亞洲”以來，美國加大了對亞太地區(qū)的重視程度，更深入地介入亞洲事務(wù)，加強(qiáng)與亞洲盟國和其他國家的安全關(guān)系，力圖恢復(fù)和加強(qiáng)美國在這一地區(qū)的主導(dǎo)地位和影響力。從全球戰(zhàn)略的層面來看，亞太“再平衡”是美國為了在變動的國際環(huán)境下，通過在世界主要地區(qū)重新對資源進(jìn)行有效配置，提高資源的使用效率，以加強(qiáng)和鞏固美國的全球領(lǐng)導(dǎo)地位而做出的一項(xiàng)戰(zhàn)略選擇。

美國亞太戰(zhàn)略調(diào)整的核心是對美國全球戰(zhàn)略重心進(jìn)行東移，這一東移不只是簡單地把更多精力和資源投入亞太地區(qū)，而且從政治、經(jīng)濟(jì)、安全等領(lǐng)域加大了對中國戰(zhàn)略壓力的力度。它既是亞太地區(qū)在世界體系中重要性上升的結(jié)果，也是美國在戰(zhàn)略上對中國崛起背景下東亞格局變化所采取的應(yīng)對方略的體現(xiàn)。

美國亞太“再平衡”戰(zhàn)略的一個重要方面是重新建立美國在本地區(qū)經(jīng)濟(jì)事務(wù)中的主導(dǎo)地位。美國大力推動“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議”（TPP）談判是一個具有區(qū)域戰(zhàn)略意義的政策舉措。通過推動TPP，有助于有選擇性地加強(qiáng)美國與許多東亞國家的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，維持美國在東亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)影響力。同時，美國可以在這個過程中采取各個擊破的方式，獲取對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)則的制定權(quán)，并使其成為制約中國的重要手段。TPP是美國深度介入亞洲多邊經(jīng)濟(jì)合作的重要手段，它可以在很大程度上改變地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作的方式和進(jìn)程，并在其外溢效應(yīng)影響下對亞太地區(qū)的許多多邊機(jī)制產(chǎn)生影響。雖然東盟國家以啟動“區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定”（RCEP）做出回應(yīng)，但東亞地區(qū)合作的態(tài)勢與沒有TPP時相比，已經(jīng)發(fā)生了根本性的、在某種程度上是不可逆轉(zhuǎn)的變化。在未來發(fā)展過程中，TPP與RCEP相互之間難以形成有效對接，可能會導(dǎo)致本地區(qū)經(jīng)濟(jì)安排長時間內(nèi)相互難以包容的局面。

當(dāng)前，亞洲多邊合作面臨的一個重要問題是亞洲國家對國際制度的態(tài)度發(fā)生了變化。國際制度被許多國家作為高度戰(zhàn)略性的工具使用，一種新地區(qū)制度安排的出現(xiàn)不是為了更有效地解決本地區(qū)面臨的問題，不是服務(wù)于推動本地區(qū)國家更有效的合作這樣的目的，而是成為權(quán)力競爭的手段和方式。在這種情況下，新制度、新機(jī)制的出現(xiàn)，不但不是地區(qū)合作往深入和有效方面發(fā)展的證據(jù)，反而可能使地區(qū)合作進(jìn)一步深陷僵局。當(dāng)前，東亞地區(qū)各種制度安排疊床架屋，功能相互重疊，出現(xiàn)機(jī)制過剩的情況，其中的許多制度安排并沒有起到相互補(bǔ)充的作用，而是產(chǎn)生了相互牽制的效果。

亞洲多邊合作的

前景與中國的對策

在美國亞太“再平衡”戰(zhàn)略背景下，未來一段時期，亞洲多邊合作的前景不容樂觀。20世紀(jì)90年代初以來的一段時期內(nèi)，亞洲多邊主義的迅速發(fā)展具備了一些基本的有利條件，包括1997年亞洲金融危機(jī)后產(chǎn)生的危機(jī)感，為多邊合作提供了重要的動力；中國在亞洲金融危機(jī)中的表現(xiàn)以及此后推行的睦鄰?fù)饨徽撸瓜嚓P(guān)國家之間的多邊合作具有了比較高水平的內(nèi)部政治互信；此外，美國相當(dāng)長時間內(nèi)對亞太地區(qū)的忽視，使本地區(qū)內(nèi)生性的多邊合作幾乎沒有遭受明顯的外部干擾。

但從當(dāng)前的情況看，這些有利條件已經(jīng)不復(fù)存在。從內(nèi)部動力上來看，當(dāng)前亞洲已經(jīng)建立起許多基本的合作機(jī)制，如“10+1”、“10+3”、“10+8”，東盟地區(qū)論壇、上海合作組織等；在應(yīng)對金融危機(jī)方面，還存在大量的雙邊貨幣互換協(xié)議。在危機(jī)來臨時，這些機(jī)制多少會發(fā)揮出一定的作用。由此造成的結(jié)果便是，危機(jī)在推動亞太地區(qū)多邊合作中的作用趨于減弱。其次，在亞洲多邊合作過程中，存在著較為明顯的集體行動問題。一些國家只希望從多邊合作中獲取利益，而不愿承擔(dān)推進(jìn)合作的成本，不愿付出努力來克服多邊合作機(jī)制建設(shè)過程中存在的障礙。此外，隨著中國崛起，亞洲特別是東亞地區(qū)正在經(jīng)歷權(quán)力結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)性變化。地區(qū)秩序正處于深刻的轉(zhuǎn)型過程中，很多矛盾和問題也在地區(qū)秩序轉(zhuǎn)型的過程中涌現(xiàn)。同時，由于對中國實(shí)力上升產(chǎn)生警惕和對自身在東亞地區(qū)影響力衰退感到擔(dān)心，美國竭力對本地區(qū)國家之間的相互關(guān)系發(fā)揮影響，導(dǎo)致本地區(qū)國家之間的戰(zhàn)略互信水平處于1997年以來的低點(diǎn)。外部大國的許多政策做法已對本地區(qū)多邊合作產(chǎn)生頗為明顯的干擾，如TPP對東亞地區(qū)已有的多邊合作形成明顯沖擊，并對東盟本身的凝聚力構(gòu)成了挑戰(zhàn)。

在危機(jī)推動作用降低、集體行動問題凸顯、亞洲國家內(nèi)部戰(zhàn)略互信不足、外部力量具有很強(qiáng)干擾和牽引作用的情況下，未來一段時期，亞洲多邊合作也許可以在某些具體問題或領(lǐng)域上得到推進(jìn)，但宏觀架構(gòu)難有重要改善，也難以實(shí)現(xiàn)有效整合。除非中美關(guān)系發(fā)生重要的方向性變化，本地區(qū)多邊合作難以取得重大實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

在此背景下，中國對亞洲多邊合作可以采取以下立場和做法：

一是承認(rèn)亞洲多邊合作在中短期內(nèi)難有重要突破的現(xiàn)實(shí)。同時，可以把更大的努力放在如何用好已有的多邊合作機(jī)制、如何利用已有多邊合作機(jī)制更好地維護(hù)中國的利益上。在亞洲多邊合作進(jìn)程中，中國是很多國家關(guān)注的焦點(diǎn)，也是某些國家防范的重點(diǎn)。美國、日本等國在亞洲或東亞地區(qū)多邊合作中，具有優(yōu)先性的考慮之一是不讓中國在多邊合作中坐大。在此背景下，中國對地區(qū)多邊合作不必太積極地推動，以免引起更強(qiáng)烈的反制，使地區(qū)多邊合作陷入更難解的僵局。也就是說，中國要有積極的姿態(tài)，但不必有太積極的舉動。

二是在現(xiàn)有多邊合作機(jī)制中，更多地以一個支持者、維護(hù)者、促進(jìn)者和建設(shè)者的身份出現(xiàn)。中國應(yīng)以更大的耐心建設(shè)性地參與已有的地區(qū)多邊合作機(jī)制。在現(xiàn)有多邊合作框架不發(fā)生重大變化的情況下，中國應(yīng)努力通過自身的行為，在多邊合作機(jī)制中爭取更多的支持者。同時，地區(qū)多邊合作的真正基礎(chǔ)在于穩(wěn)定的、高水平的雙邊關(guān)系。如果未來一段時期，能在發(fā)展與周邊國家雙邊關(guān)系中取得一些突破性的進(jìn)展，那么在地區(qū)多邊合作大框架不變的情況下，中國在地區(qū)多邊合作中的位置和態(tài)勢也會得到很大的改善。

三是努力在現(xiàn)有的多邊機(jī)制和多邊合作中尋找新的生長點(diǎn)。同時，尋找一些并不會直接激化與美國等大國的矛盾，但中國可以有所作為的空間。2014年召開的亞信峰會是這方面一個頗為成功的例子。近年來，中國外交提出了許多有價值的新理念，如“周邊命運(yùn)共同體”、“親、誠、惠、容”的周邊外交理念、“總體國家安全觀”，等等。我們可以在已有的多邊合作機(jī)制中，對這些新理念進(jìn)行實(shí)踐。通過向舊瓶中不斷注入新酒的方式，逐步推動地區(qū)多邊合作內(nèi)涵的改變。從某種意義上，中國外交新理念獲得成功和國際影響力的關(guān)鍵不在于闡釋，而在于如何取信于人，地區(qū)多邊合作機(jī)制在這方面可以提供重要的平臺。

總體上來說，當(dāng)前是亞洲多邊合作機(jī)制的發(fā)展面臨一定困難的時期，但困難不是放棄的理由。只有戰(zhàn)勝現(xiàn)實(shí)存在的困難，才能更好地體現(xiàn)中國對地區(qū)多邊合作的態(tài)度和能力，才能使亞洲地區(qū)有一個更為光明的未來。

（作者系廣東國際戰(zhàn)略研究院教授）

（責(zé)任編輯：張凱）