秦司君

（大慶市住房公積金管理中心，黑龍江 大慶 163316）

住房保障體系是社會(huì)保障系統(tǒng)的重要組成部分。住房保障體系的完善，有利于加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程；有利于改善民生，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定；有利于擴(kuò)大內(nèi)需，保持經(jīng)濟(jì)健康平穩(wěn)發(fā)展。近年來(lái)，大慶經(jīng)濟(jì)始終保持又好又快發(fā)展，城市化和城市現(xiàn)代化進(jìn)程不斷加快，圍繞城鎮(zhèn)居民住房需求，重點(diǎn)建設(shè)發(fā)展了經(jīng)濟(jì)適用房和廉租住房，初步構(gòu)建起多層次的住房保障體系，同時(shí)伴隨大慶全面現(xiàn)代化國(guó)際化城市建設(shè)，進(jìn)一步完善這一體系建設(shè)的任務(wù)也更加迫切。

一、我市住房保障體系建設(shè)情況概要

（一）發(fā)展歷程

大慶因油而生，城市建設(shè)起步于礦區(qū)，保障住房建設(shè)也有其特殊性。從大慶建設(shè)發(fā)展歷程來(lái)看，大體可分為四個(gè)階段。

1.以1960年石油大會(huì)戰(zhàn)為標(biāo)志，按照“工農(nóng)結(jié)合,城鄉(xiāng)結(jié)合，有利生產(chǎn)，方便生活”16字方針，分散建設(shè)居民點(diǎn)，相對(duì)而言這些居住點(diǎn)都比較簡(jiǎn)易，但這一方針一直指導(dǎo)著大慶礦區(qū)建設(shè)的發(fā)展。

2.以1979年大慶建市為標(biāo)志，按照鄧小平同志“把大慶建成美麗油田”的指示，大慶的居住條件開(kāi)始由干打壘、地窨子向建設(shè)住宅樓轉(zhuǎn)變，并逐步形成了“讓開(kāi)大路，建設(shè)兩廂”的城鎮(zhèn)布局戰(zhàn)略，解決了城鎮(zhèn)建設(shè)與油田生產(chǎn)之間的矛盾，推動(dòng)大慶由礦區(qū)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變。

3.以1997年地企分開(kāi)為標(biāo)志，大慶在“中心城”的基礎(chǔ)上提出了集中建設(shè)“主城區(qū)”建城理念，開(kāi)始集中規(guī)劃建設(shè)新型居住社區(qū)，在大幅改善城鎮(zhèn)居民居住條件的同時(shí)，基本搭建起近十年來(lái)城市空間的基本框架。特別是初步形成了“東移北擴(kuò)，中聯(lián)西拓”的空間發(fā)展戰(zhàn)略，開(kāi)始向建設(shè)黑龍江省區(qū)域中心城市的目標(biāo)大踏步前進(jìn)。

4.以2012年大慶開(kāi)啟現(xiàn)代化國(guó)際化城市建設(shè)征程為標(biāo)志，以“生態(tài)、自然、現(xiàn)代、宜居”為目標(biāo)，《大慶市城市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》《大慶市總體城市設(shè)計(jì)》等頂層設(shè)計(jì)相繼出臺(tái)，住房保障體系建設(shè)納入城市規(guī)劃管理，也助推了保障住房建設(shè)進(jìn)入集中快速建設(shè)期，一批批布局科學(xué)、功能完善、形象優(yōu)美、環(huán)境宜居的現(xiàn)代居住社區(qū)建成投用，利民苑、惠民苑等保障性社區(qū)實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃、高層次建設(shè)，居住條件和居住功能實(shí)現(xiàn)跨越升級(jí)。

（二）實(shí)踐成效

大慶堅(jiān)持“戶(hù)型可以小、功能不能少、質(zhì)量有保證、環(huán)境必須好”的原則，穩(wěn)妥推進(jìn)保障住房體系建設(shè)。

1.強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，政策體系日益完備。2001年，根據(jù)城市化建設(shè)需要，為解決低保家庭在市政重點(diǎn)工程拆遷改造過(guò)程中的住房問(wèn)題，大慶依據(jù)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)和制度規(guī)定，制定實(shí)施廉租住房保障制度。

2006年，大慶出臺(tái)《城市廉租住房管理實(shí)施細(xì)則》（慶政辦發(fā)〔2006〕20號(hào)），變過(guò)去以實(shí)物配租為主的廉租住房保障方式，改為以租金補(bǔ)貼為主；對(duì)市區(qū)范圍內(nèi)，符合條件的住房困難家庭，進(jìn)行房租補(bǔ)貼，由其到市場(chǎng)上自由租賃合適住房，進(jìn)一步完善了廉租住房保障政策。

2007年末，根據(jù)國(guó)家及省有關(guān)文件精神，大慶制定出臺(tái)《解決城市低收入家庭住房問(wèn)題實(shí)施方案》（慶政發(fā)〔2007〕51號(hào)），對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房和廉租住房保障原則、工作目標(biāo)、房源籌集、政策支持、保障范圍、保障標(biāo)準(zhǔn)、制度建設(shè)、監(jiān)督管理等方面進(jìn)行了整體規(guī)范。

2009年10月，大慶市發(fā)布《大慶市城市低收入家庭認(rèn)定管理辦法》（慶政辦發(fā)〔2009〕70號(hào)），對(duì)低收入群體的認(rèn)定責(zé)任、認(rèn)定原則、認(rèn)定程序、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、家庭收入范圍條件時(shí)限、監(jiān)督管理等進(jìn)行規(guī)定。

2010年11月，發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整城市低收入家庭廉租住房保障政策有關(guān)問(wèn)題的通知》（慶政辦發(fā)〔2010〕74號(hào)）文件,提高了廉租住房的補(bǔ)貼面積和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，使廉租住房保障政策惠及更多城市低收入家庭。

2012年2月，發(fā)布《城市廉租住房保障辦法》（慶政辦發(fā)〔2012〕15號(hào)）。對(duì)廉租住房的保障范圍，市、區(qū)、街道相關(guān)職能部門(mén)的職責(zé)，資金籌措方式，按人頭補(bǔ)貼支出的原則，保障對(duì)象的準(zhǔn)入條件，補(bǔ)貼發(fā)放程序、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)范，形成了多層次住房保障供應(yīng)體系，有效滿(mǎn)足了市區(qū)范圍內(nèi)低收入家庭的基本住房需求。

總體來(lái)看，大慶市在經(jīng)濟(jì)適用房制度建設(shè)方面，采取政府政策支持，單位自籌建設(shè)的方式；圍繞市區(qū)城市建設(shè),棚戶(hù)區(qū)改造及大項(xiàng)目拆遷過(guò)程中，住房困難家庭具體情況，配套建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房。在廉租住房制度方面，形成了政府投資為主，解決低保對(duì)象中住房困難家庭為重點(diǎn)的格局；完善了以民政、房產(chǎn)部門(mén)為主的“三審一公示”制度。公共租賃房建設(shè)采取政府扶持，分時(shí)段各有側(cè)重的辦法。

2.強(qiáng)化制度建設(shè)，保障覆蓋日益擴(kuò)大。“十一五”以來(lái)，大慶已建立了以廉租住房制度為重點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)適用住房和棚戶(hù)區(qū)改造相配套的基本住房保障體系。住房保障體系惠及范圍，從最初城鎮(zhèn)最低收入家庭,擴(kuò)展到城鎮(zhèn)中低收入家庭。保障人數(shù)（數(shù)據(jù)來(lái)源省審計(jì)報(bào)告）從2010年的2.89萬(wàn)人，增加到2012年的4.25萬(wàn)人，增長(zhǎng)0.47倍，達(dá)到城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?.8%。中低收入家庭的住房困難問(wèn)題，得到一定程度的緩解，促進(jìn)了住房保障制度發(fā)展。

截至2012年末,累計(jì)完成保障性住房992,011平方米，建設(shè)完成保障房13,637套（戶(hù)），累計(jì)完成投資14.69億元，其中：中央補(bǔ)助資金1.28億元，省級(jí)補(bǔ)助資金0.53億元，市本級(jí)籌資12.87億元（包括公積金收益0.67億元，土地出讓金0.92億元），其他資金11.28億元（包括企業(yè)資金、銀行貸款、集資等），資金來(lái)源占比情況（見(jiàn)圖1）。

圖1 2007—2012年保障房資金來(lái)源占比

同時(shí)，放寬大慶市本級(jí)住房保障戶(hù)籍限制條件,有序推動(dòng)了非城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口市民化的進(jìn)程，從戶(hù)籍人口擴(kuò)展到常住人口，緩解城鎮(zhèn)常住人口的住房困難問(wèn)題。2012年，大慶市城鎮(zhèn)人口144.7萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率達(dá)60%。2010年至2012年，大慶市本級(jí)直接投資保障性住房的相關(guān)配套設(shè)施達(dá)到30,919萬(wàn)元，進(jìn)一步推動(dòng)了城市快速發(fā)展。

3.強(qiáng)化保障能力，保障水平日益提高。大慶市根據(jù)住房困難群體實(shí)際分布情況，對(duì)中低收入家庭與最低收入家庭（低保家庭），實(shí)行各有側(cè)重分級(jí)保障的政策；把最低收入家庭（低保家庭）作為重點(diǎn)保障目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保。

以保障中低收入家庭為主的經(jīng)濟(jì)適用房，實(shí)行單位自籌與集資建設(shè)為主。截至2012年末，全市累計(jì)投資15.87億元，建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房90.7萬(wàn)平方米，解決了3.44萬(wàn)中低收入困難人群住房問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)適用住房銷(xiāo)售價(jià)格平均優(yōu)惠率達(dá)到71%。

廉租住房采取“房租補(bǔ)貼”為主，“實(shí)物配租”為輔辦法。2007年至2012年（見(jiàn)圖2），累計(jì)投入廉租住房建設(shè)資金15，675萬(wàn)元（其中：省級(jí)補(bǔ)助資金6241萬(wàn)元，市財(cái)政性資金中公積金收益6726萬(wàn)元、土地出讓金9012萬(wàn)元；銀行貸款、企業(yè)自籌等6162萬(wàn)元）。同時(shí)調(diào)整廉租住房補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，由2010年的 112.56元/月/人，增加到 2012年的129.47元/月/人，增長(zhǎng)15.02%，累加發(fā)放廉租住房補(bǔ)貼15，925戶(hù)次，30，563人，政府投入補(bǔ)助資金累計(jì)1930萬(wàn)元；廉租住房人均保障面積由過(guò)去8平方米/人，提高到2012年15平方米/人；大慶市本級(jí)廉租住房租賃補(bǔ)貼，占市場(chǎng)平均租金的61%。

公共租賃房采取政府扶持與單位投資相結(jié)合辦法，提高保障能力。2011年，啟動(dòng)了東城區(qū)市勞教所原址公租房項(xiàng)目（見(jiàn)圖3），規(guī)劃建設(shè)11棟，8.5萬(wàn)平方米，880戶(hù)，項(xiàng)目概算3.5億元；資金來(lái)源于我市公積金增值收益，以及中央公共租賃住房專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金。

采取貨幣化補(bǔ)償辦法提高棚戶(hù)區(qū)改造居民安置能力。2008年至2011年，我市累計(jì)改造棚戶(hù)區(qū)181.01萬(wàn)平方米、12，740戶(hù)（含2011年新增2個(gè)小城鎮(zhèn)棚改項(xiàng)目），發(fā)放拆遷補(bǔ)償款113,041萬(wàn)元，同時(shí)，棚改配套建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房48.08萬(wàn)平方米、6833套，用于符合申購(gòu)條件的棚改拆遷戶(hù)的回遷安置，進(jìn)一步提高了城鎮(zhèn)住房困難家庭的住房消費(fèi)能力。

圖2 2007—2012年廉租房收支情況（萬(wàn)元）

圖3 公共租賃房投資完成情況

（三）面臨問(wèn)題

大慶市住房保障體系進(jìn)入了快速發(fā)展階段，同時(shí)也面臨一系列新情況和新問(wèn)題。主要體現(xiàn)在五個(gè)方面：

1.保障體系內(nèi)容不完善，制度建設(shè)需加強(qiáng)。大慶廉租住房制度起步早發(fā)展快，但保障范圍較??；經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)起步早，建設(shè)規(guī)模較大，但制度不完善；公共租賃房制度建設(shè)滯后，項(xiàng)目建設(shè)起步晚。住房保障體系存在覆蓋面較窄，區(qū)域發(fā)展不平衡，保障人群?jiǎn)我?；中低收入人群和“夾心層”住房困難問(wèn)題未完全解決。缺乏規(guī)范的運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理機(jī)制，不利于住房保障工作的可持續(xù)發(fā)展。

2.組織管理運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)不健全，基礎(chǔ)工作須提升。大慶保障性住房管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)還不夠健全，管理手段和方式、相應(yīng)服務(wù)還沒(méi)有完全到位，特別是建設(shè)管理與運(yùn)營(yíng)維護(hù)主體不分，職責(zé)不清。主要表現(xiàn)：沒(méi)有統(tǒng)一住房保障信息化管理系統(tǒng)；市、縣、區(qū)、街道未建立住房保障信息共享機(jī)制，未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理。主管部門(mén)與公安、社會(huì)保障、民政、金融、工商、稅務(wù)、住房公積金等部門(mén)，未能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息共享。保障對(duì)象的資產(chǎn)和收入狀態(tài)不清楚，基礎(chǔ)信息搜集方式原始，無(wú)法及時(shí)掌握低收入群體收入結(jié)構(gòu)的變化情況。廉租房準(zhǔn)入退出機(jī)制，缺乏有力基礎(chǔ)信息支持；住房保障對(duì)象檔案基礎(chǔ)信息不完整，缺乏動(dòng)態(tài)更新；尚未建立住房保障對(duì)象誠(chéng)信檔案管理系統(tǒng)。

3.工程項(xiàng)目管理不規(guī)范,制度執(zhí)行需強(qiáng)化。根據(jù)省審計(jì)廳對(duì)我市安居工程建設(shè)情況審計(jì)報(bào)告反映,2007年至2012年,大慶市投資建設(shè)完成31個(gè)安居工程項(xiàng)目,發(fā)現(xiàn)2個(gè)項(xiàng)目沒(méi)有用地規(guī)劃許可證，3個(gè)項(xiàng)目沒(méi)有工程規(guī)劃許可證，13個(gè)項(xiàng)目沒(méi)有工程施工許可證，4個(gè)項(xiàng)目沒(méi)有國(guó)有土地使用證，6個(gè)項(xiàng)目沒(méi)有消防審核意見(jiàn)書(shū)和防火竣工驗(yàn)收證書(shū)，5個(gè)經(jīng)適房建設(shè)工程項(xiàng)目974套超面積9757平方米，2011年大慶市百湖花園小區(qū)公租房項(xiàng)目918套，超面積24，391平方米,最大建筑面積86.87平方米。

4.資金籌措渠道不多元，財(cái)政支持力度需加大。在我市保障性住房建設(shè)中，主要資金來(lái)源于企業(yè)。在已完成的住房保障項(xiàng)目中，經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)資金，來(lái)源于企業(yè)自籌及銀行貸款達(dá)77%（見(jiàn)圖4）。國(guó)家政策規(guī)定，地方每年用于廉租住房的建設(shè)資金，應(yīng)不低于土地出讓凈收益的10%。自2008年至2012年，我市累計(jì)土地出讓收入246.32億元，按10%比例，應(yīng)提住房保障專(zhuān)項(xiàng)資金24.63億元，實(shí)際提取0.9億元，約占應(yīng)提額4%，遠(yuǎn)低于國(guó)家政策要求。在廉租房資金來(lái)源構(gòu)成中，公共財(cái)政投入只占23%，其中：市級(jí)土地出讓金只占6%，住房公積金收益占4%，上級(jí)補(bǔ)貼占13%。同時(shí)還存在住房保障專(zhuān)項(xiàng)資金被用于拆遷改造和大量結(jié)余的現(xiàn)象。

圖4 2008—2012年大慶土地出讓金收入（億元）

5.住房保障底數(shù)不清晰，保障范圍需擴(kuò)大?！洞髴c統(tǒng)計(jì)年鑒》資料，2010年末全市共有家庭101萬(wàn)戶(hù)，其中：城鎮(zhèn)家庭約有51.25萬(wàn)戶(hù)，根據(jù)住建部住房保障課題組的研究成果測(cè)算，“十二五”期間，黑龍江省應(yīng)納入住房保障家庭約有45萬(wàn)戶(hù)，約占城鎮(zhèn)家庭的4%。據(jù)此測(cè)算，大慶市應(yīng)納入保障住房困難家庭約有2.05萬(wàn)戶(hù)。

圖5 大慶市住房保障情況對(duì)比

根據(jù)財(cái)政部門(mén)統(tǒng)計(jì)，2012年我市低收入家庭3.02萬(wàn)戶(hù)，約占家庭總戶(hù)數(shù)的3%。其中，全市實(shí)際享受住房困難補(bǔ)貼的家庭1.32萬(wàn)戶(hù)，約占全市家庭總戶(hù)數(shù)的1.31%，占低收入家庭戶(hù)數(shù)的36.75%；市本級(jí)享受住房補(bǔ)貼1899戶(hù)，僅占0.39%。通過(guò)理論測(cè)算與實(shí)際執(zhí)行情況對(duì)比，住房保障范圍與基數(shù)需要進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)（見(jiàn)圖5）。

二、完善我市住房保障體系的總體考慮

建立完善保障性住房體系，必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)，健全實(shí)施機(jī)制，嚴(yán)格監(jiān)督考核，加大執(zhí)行力度，確保相關(guān)工作順利推進(jìn)。

（一）大慶市住房保障體系的總體目標(biāo)

大慶市住房保障體系建設(shè)應(yīng)根據(jù)城市化建設(shè)“三步走”發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合我市住房保障任務(wù)實(shí)際情況，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作為主，充分利用市場(chǎng)資源，發(fā)揮企業(yè)建設(shè)保障性住房積極性，全面拓寬保障性住房籌集建設(shè)渠道。積極探索保障性住房引入社會(huì)力量籌集建設(shè)模式，逐步形成政府引導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作的保障性住房投融資格局。

力爭(zhēng)“十二五”期末基本實(shí)現(xiàn)“住有所居”的住房保障目標(biāo)，將低收入住房困難的常住人口納入住房保障范圍，保障性住房覆蓋面大于20%；最低收入家庭住房實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保”，保障率達(dá)到100%。要大幅度增加公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和限價(jià)商品住房的供應(yīng)，重點(diǎn)扶持建設(shè)公共租賃房。要加快住房保障立法，進(jìn)一步建立和完善住房保障政策，依法強(qiáng)化各級(jí)政府的住房保障責(zé)任，健全組織機(jī)構(gòu)、政策、技術(shù)支撐體系，加快推進(jìn)信息化建設(shè)。力爭(zhēng)市區(qū)縣健全住房保障管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)住房保障業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)全市互聯(lián)互通。

（二）完善住房保障制度，建立高效保障體系

以大慶“十二五”住房建設(shè)規(guī)劃為核心，通過(guò)推動(dòng)出臺(tái)一系列法律法規(guī)和政府規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等，建立健全較為完善的住房保障政策制度體系。重點(diǎn)應(yīng)完善如下幾個(gè)方面制度建設(shè)：

1.制定《大慶市經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)管理辦法》。我國(guó)自九十年代初就倡導(dǎo)利用經(jīng)濟(jì)適用房，解決中低收入人群的住房保障問(wèn)題。我市經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)起步早，規(guī)模較大，解決了許多家庭住房困難問(wèn)題。但制度建設(shè)方面，應(yīng)根據(jù)國(guó)家及慶政發(fā)〔2007〕51號(hào)文件精神，制定實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步明確資金籌措，審批程序，各部門(mén)管理責(zé)任等操作層面的辦法，進(jìn)一步發(fā)揮經(jīng)濟(jì)適用房保障范圍比較寬的優(yōu)勢(shì)。

2.完善《大慶市廉租住房準(zhǔn)入退出管理制度》。隨著廉租住房制度發(fā)展，需要進(jìn)一步修正與完善建設(shè)與管理中存在的弊端及問(wèn)題。根據(jù)近幾年實(shí)踐，加強(qiáng)廉租住房建成后日常管理，越來(lái)越重要；特別是要建立科學(xué)合理的準(zhǔn)入退出制度。著重規(guī)范實(shí)物配租和房租補(bǔ)貼的資格審查、公示、配置配售、輪候等程序。建立房產(chǎn)、民政、社保、工商、稅務(wù)、金融等多部門(mén)共享，保障對(duì)象信息動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)；部門(mén)聯(lián)動(dòng)的住房狀態(tài)和個(gè)人收入、財(cái)產(chǎn)狀況核定機(jī)制，以及保障對(duì)象主動(dòng)申報(bào)，與部門(mén)定期核查相結(jié)合的動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系。

3.制定《大慶市公共租賃房建設(shè)管理辦法》。根據(jù)我市公共租賃房建設(shè)起步晚的實(shí)際情況，應(yīng)盡快完善公共租賃房建設(shè)與管理制度，明確保障范圍，制定公平合理準(zhǔn)入退出機(jī)制，建立科學(xué)運(yùn)行服務(wù)平臺(tái)，確定合理租賃價(jià)格，科學(xué)測(cè)算投資回收期限，探索可持續(xù)發(fā)展思路。

4.建立完善《大慶市保障性住房建設(shè)管理監(jiān)督辦法》。保障性住房制度的貫徹落實(shí)，離不開(kāi)高效完善監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)我市保障性住房體系建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題，應(yīng)完善監(jiān)督管理辦法；建立獎(jiǎng)罰分明的績(jī)效考核機(jī)制；完善保障性住房受益群體誠(chéng)信檔案系統(tǒng)。要進(jìn)一步明確政府主管部門(mén)職責(zé)，加強(qiáng)保障性住房建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督，建立平行監(jiān)督與垂直監(jiān)督相結(jié)合，內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相銜接，傳統(tǒng)手段與信息手段相配合的監(jiān)管平臺(tái)，促進(jìn)保障性住房體系健康快速發(fā)展。保障性住房建設(shè)資金屬于專(zhuān)項(xiàng)資金，必須專(zhuān)款專(zhuān)用，財(cái)政部門(mén)應(yīng)設(shè)立保障性住房建設(shè)資金專(zhuān)戶(hù)，按相關(guān)制度要求，及時(shí)撥付國(guó)家、省、市等補(bǔ)助資金；政府主管部門(mén)應(yīng)該對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行獨(dú)立財(cái)務(wù)核算，及時(shí)反饋投資建設(shè)情況。進(jìn)一步加強(qiáng)日常使用監(jiān)督管理，建設(shè)施工單位要專(zhuān)款專(zhuān)用，嚴(yán)禁挪用。加強(qiáng)前期規(guī)劃、建設(shè)中工程項(xiàng)目、竣工驗(yàn)收、建設(shè)后日常使用的管理工作。要明確規(guī)劃、土地、工程及建設(shè)管理、消防等政府相關(guān)部門(mén)職責(zé)，加強(qiáng)監(jiān)督管理，及時(shí)辦理完善建設(shè)手續(xù)。加強(qiáng)保障性住房受益群體誠(chéng)信體系建設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)保障房受益人群管理。打造公平、公正的保障性住房管理制度。

（三）完善組織實(shí)施機(jī)構(gòu)，建立執(zhí)行落實(shí)體系

保障性住房建設(shè)與管理工作，涉及部門(mén)與單位較多。需要政府各職能部門(mén)，如財(cái)政、房產(chǎn)、土地、人事社保、公安、民政、工商、稅務(wù)、住房公積金等部門(mén)的緊密配合。還要加強(qiáng)規(guī)劃與建設(shè)工程的監(jiān)督管理；建成后管理、運(yùn)營(yíng)服務(wù)等工作也越來(lái)越重要。單靠市房產(chǎn)管理部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)，缺乏力度，不利于工作推進(jìn)。根據(jù)國(guó)家政策應(yīng)進(jìn)一步完善以主管副市長(zhǎng)為負(fù)責(zé)人的綜合協(xié)調(diào)辦公室，明確政府各職能部門(mén)職責(zé)，確保相關(guān)政策貫徹實(shí)施。根據(jù)有關(guān)政策及先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，大慶市住房保障體系總體規(guī)劃，建議按圖（見(jiàn)圖6）框架流程進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)。

圖6 大慶市住房保障體系總體規(guī)劃

（四）建立信息處理系統(tǒng)，完善數(shù)字化管理體系

保障性住房體系建設(shè)，離不開(kāi)信息技術(shù)的支持。信息化支撐平臺(tái)應(yīng)該包括需求預(yù)測(cè)系統(tǒng)、保障房供給決策支持系統(tǒng)、保障對(duì)象甄別系統(tǒng)、實(shí)時(shí)配給系統(tǒng)、退出管理系統(tǒng)、運(yùn)行服務(wù)管理系統(tǒng)、協(xié)同監(jiān)管系統(tǒng)、綜合績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)等管理模塊。將數(shù)據(jù)管理、查詢(xún)、統(tǒng)計(jì)、分析、模型流程配置等進(jìn)行集成，建立基于數(shù)據(jù)管理平臺(tái)的保障房規(guī)劃、運(yùn)營(yíng)服務(wù)、管理信息化系統(tǒng)，建立多層次的信息化交流平臺(tái)，提高管理水平，提升服務(wù)能力。（見(jiàn)圖7）

圖7 保障房信息系統(tǒng)架構(gòu)

（五）明確市、縣、區(qū)三級(jí)政府住房保障任務(wù)

關(guān)注民生，重視住房困難群體，是目前政府重要職責(zé)與任務(wù)。各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)管轄區(qū)域戶(hù)籍家庭數(shù)量，以及低收入家庭中，住房困難家庭分布情況（見(jiàn)圖8）（根據(jù)2010年《大慶市統(tǒng)計(jì)年鑒》家庭戶(hù)數(shù)測(cè)算），在進(jìn)一步調(diào)研基礎(chǔ)上，聯(lián)系實(shí)際科學(xué)規(guī)劃，根據(jù)財(cái)力合理確定住房保障范圍、保障方式。應(yīng)根據(jù)國(guó)家及省要求，結(jié)合各縣區(qū)住房保障需求數(shù)量，明確各縣保障房建設(shè)任務(wù)。市主管部門(mén)要加強(qiáng)監(jiān)督考核，保質(zhì)保量完成工作。根據(jù)住房困難家庭實(shí)際分布情況，市區(qū)應(yīng)以公共租賃房建設(shè)為重點(diǎn)；縣區(qū)以廉租住房為主，合理確定經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)規(guī)模。

圖8 應(yīng)保障房困難家庭戶(hù)數(shù)

三、關(guān)于加快建設(shè)東西城區(qū)公共租賃房的具體建議

（一）加強(qiáng)制度建設(shè)和政策支持力度

我市公共租賃房制度建設(shè)相對(duì)滯后，需要盡快完善相關(guān)制度，保證規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)服務(wù)等科學(xué)有序進(jìn)行。

1.堅(jiān)持總體規(guī)劃與城市建設(shè)結(jié)合。按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、相對(duì)集中、節(jié)約用地”的原則進(jìn)行規(guī)劃。如人才公寓與高科技產(chǎn)業(yè)園布局適應(yīng)，單位租賃房和務(wù)工人員宿舍在企業(yè)單位、工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)布點(diǎn)建設(shè)，或在商品房項(xiàng)目中配套建設(shè)。

2.配套市政公建。參照經(jīng)濟(jì)適用房政策，由政府承擔(dān)公共租賃房的基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)用，減輕投資方的壓力。

3.減免相應(yīng)行政稅費(fèi)。根據(jù)國(guó)家有關(guān)政策，公共租賃房建設(shè)，免征行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金。

（二）采取靈活土地供應(yīng)方式

根據(jù)各地主要經(jīng)驗(yàn)，公共租賃房土地供應(yīng)可以采取“土地協(xié)議出讓”的政策，還可以采用“退二進(jìn)三”（見(jiàn)國(guó)辦發(fā)〔2001〕98號(hào)）方案，利用企業(yè)的閑置用地等多渠道的土地供應(yīng)政策。

（三）建立多層次資金籌措辦法

公共租賃房的建設(shè)資金籌措,應(yīng)該采取多渠道多層次的辦法。

1.以財(cái)政出資為主。主要來(lái)源有財(cái)政預(yù)算資金，土地出讓凈收益，住房公積金項(xiàng)目貸款，住房公積金增值收益。

2.社會(huì)單位出資。

以溫州金融綜合改革試點(diǎn)為起點(diǎn)，加快培育和發(fā)展資本市場(chǎng)，完善外匯管理體制，健全匯率形成機(jī)制，努力將國(guó)內(nèi)社會(huì)游資轉(zhuǎn)化為投資性資金，服務(wù)于我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展事業(yè)。一是完善外匯管理體制。隨著人民幣在國(guó)際市場(chǎng)上影響力的日漸提升和本身幣值的升值，要著手改變?nèi)嗣駧旁谕鈪R市場(chǎng)上的角色，成為外匯公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)的操作者。同時(shí)，要適當(dāng)放開(kāi)二級(jí)外匯市場(chǎng)，增加外匯的流動(dòng)性。適當(dāng)放寬外匯購(gòu)買(mǎi)條件限制，消除結(jié)售匯條件的不對(duì)稱(chēng)性。二是加強(qiáng)資本項(xiàng)目管理。隨著外匯儲(chǔ)備的日漸增多，要完善國(guó)際收支，尤其是短期資本流出入的監(jiān)測(cè)和分析統(tǒng)計(jì)，這樣能讓國(guó)內(nèi)社會(huì)游資管理更加規(guī)范。要加強(qiáng)外資特別是外債的管理，禁止投機(jī)性、食利性資金的流入。

3.銀行貸款。

4.其他資金。根據(jù)大慶市實(shí)際情況，建議東西城區(qū)公共租賃房建設(shè)資金，以住房公積金風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金（需要履行審批手續(xù)，政策沒(méi)有明確規(guī)定。）以及每年從收益中提取的廉租住房補(bǔ)充資金為主要資金來(lái)源，進(jìn)行公共租賃房的試點(diǎn)建設(shè)。四縣要充分利用中央政策，加大上級(jí)補(bǔ)貼資金的申請(qǐng)力度，爭(zhēng)取中央和省里的最大支持；同時(shí)，要充分調(diào)動(dòng)企業(yè)及單位籌措公共租賃房源的積極性，根據(jù)需求情況積極解決“夾心層”的臨時(shí)住房困難問(wèn)題。

（四）實(shí)現(xiàn)投資主體與房源籌措多元化

公共租賃房建設(shè)與房源應(yīng)采取多元化方式。一是地方政府作為投資主體。包括財(cái)政直接投資和城市投資公司，高科技園區(qū)管委會(huì)投資，或商品房項(xiàng)目配建取得。二是單位或企業(yè)作為投資主體。包括房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)，用人單位，村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)體等。三是政府與企業(yè)共同投資。房屋產(chǎn)權(quán)按出資份額確定。四是改建和收購(gòu)取得。

（五）實(shí)行“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益，余量統(tǒng)一調(diào)劑”的政策

公共租賃房分配使用，應(yīng)該采取“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益，余量統(tǒng)一調(diào)劑”的原則。主要包括如下幾類(lèi)：

1.政府出資建設(shè)的公共租賃房。供應(yīng)對(duì)象：一是符合經(jīng)濟(jì)適用房申購(gòu)條件，但買(mǎi)不起經(jīng)濟(jì)適用房的低收入家庭。二是符合廉租住房保障條件，但不符合實(shí)物配租和房租補(bǔ)貼條件的低收入家庭。三是特定人群，包括引進(jìn)人才、新就業(yè)職工等“夾心層”人群。

2.社會(huì)機(jī)構(gòu)、企業(yè)單位提供的公共租賃房。供應(yīng)對(duì)象：應(yīng)首先滿(mǎn)足這些單位住房困難職工需求。在有剩余情況下，參加政府統(tǒng)一調(diào)劑，供應(yīng)“夾心層”人群。

3.住房公積金收益建設(shè)公共租賃房。供應(yīng)對(duì)象：應(yīng)該首先滿(mǎn)足公積金繳存人租賃需求；在有剩余情況下，參加政府統(tǒng)一調(diào)劑。

（六）實(shí)行“政府定價(jià)，統(tǒng)一管理”的辦法

公共租賃房租金，實(shí)行“政府管控、統(tǒng)一定價(jià)”。 根據(jù)微利原則，按“測(cè)算租金”的方式，確定公共租賃房租金標(biāo)準(zhǔn)?？梢苑譃槿缦聨最?lèi)：

①成本租金。綜合考慮房屋的折舊費(fèi)、管理費(fèi)、維修費(fèi)等

②市場(chǎng)租金。按市場(chǎng)交易租金確定，差額由政府補(bǔ)貼給承租人。

③準(zhǔn)市場(chǎng)租金。按市場(chǎng)租金下浮一定比例確定。

④測(cè)算租金。結(jié)合承租家庭的負(fù)擔(dān)能力，保本微利的原則測(cè)算確定。具體方法是以成本租金為基礎(chǔ)，考慮承租家庭租金支出能力（即可支配收入中住房消費(fèi)能力），綜合考慮土地、融資以及稅收優(yōu)惠政策，降低租金水平；同時(shí)，比較周邊租賃市場(chǎng)租金情況，下浮一定比例，來(lái)確定公共租賃房租金。

（七）建立公開(kāi)、公平、公正的租賃管理制度

1.準(zhǔn)入管理。面向社會(huì)配租的公共租賃房，由政府職能部根據(jù)公開(kāi)、公平、公正原則，制定申請(qǐng)、審核、公示、輪候制度。在審查過(guò)程中，要堅(jiān)持“逐項(xiàng)查核”制度，即對(duì)申請(qǐng)家庭（人員）的個(gè)人財(cái)產(chǎn)（車(chē)輛、住房、存貸款、證券）、家庭（或人員）收入、戶(hù)籍、保險(xiǎn)、個(gè)稅、殘疾等級(jí)、優(yōu)撫對(duì)象、低保享受情況等事項(xiàng)，進(jìn)行逐項(xiàng)查核，篩選準(zhǔn)入家庭。面向社會(huì)單位、企業(yè)員工、公積金繳存人的公共租賃房，由投資單位根據(jù)特定人群需求情況，制定標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)政府主管部門(mén)備案。

2.退出管理。根據(jù)租賃對(duì)象合理確定租賃期限。租賃期末，對(duì)繼續(xù)申請(qǐng)租賃家庭（或人員）要進(jìn)行資格查核，符合繼續(xù)租賃條件的，要及時(shí)續(xù)簽租賃合同；不符合租賃條件的，要按規(guī)定收回或提高租金至市場(chǎng)水平。承租人拒不退房的，可以給予承租人3～6月的過(guò)渡期，到期后仍然拒不退房的，管理部門(mén)可申請(qǐng)法院強(qiáng)制搬遷。

3.物業(yè)管理。公共租賃房的維修、養(yǎng)護(hù)由產(chǎn)權(quán)單位負(fù)責(zé)。產(chǎn)權(quán)單位也可以委托物業(yè)部門(mén)管理。上海規(guī)定委托物業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)公共租賃房進(jìn)行管理；廣州總結(jié)出“自我管理、自我服務(wù)、自我教育”的外來(lái)工物業(yè)管理模式；萬(wàn)科集團(tuán)實(shí)行“固定工作人員+兼職人員+住戶(hù)用工+企業(yè)參與”的物業(yè)管理模式，降低管理成本，增強(qiáng)住戶(hù)的集體觀念；也可以考慮將非住宅用房公開(kāi)招租，將租金用于補(bǔ)貼虧欠部分。建議我市采取“萬(wàn)科模式”進(jìn)行物業(yè)管理。

（八）統(tǒng)籌考慮公共租賃房建設(shè)持續(xù)發(fā)展問(wèn)題

公共租賃房可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題，在于租金合理性以及管理服務(wù)水平。租金過(guò)高，承租人負(fù)擔(dān)加重；租金過(guò)低，投資方虧損，無(wú)力再投資建設(shè)，也會(huì)造成相關(guān)服務(wù)內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)降低，不利于可持續(xù)發(fā)展。綜合管理服務(wù)水平高低，同樣會(huì)影響公共租賃房的可持續(xù)發(fā)展。在規(guī)劃建設(shè)與管理服務(wù)中，應(yīng)避免出現(xiàn)歧視性?xún)A向，應(yīng)打造環(huán)境優(yōu)美，功能完備的標(biāo)準(zhǔn)化公寓，為“夾心層”提供舒心的“家”。