摘要：國際金融經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)使無政府治理的傳統(tǒng)全球治理思想受到巨大挑戰(zhàn)，政府間合作網(wǎng)絡(luò)尤其是新興國家對全球治理開始享有更大發(fā)言權(quán)。政府間合作網(wǎng)絡(luò)對非政府治理主體的控制趨勢的日益加強(qiáng)對全球治理的長期前景造成了重大威脅。非政府治理主體只有重建自身的合法性基礎(chǔ)、加強(qiáng)其價值和功能的獨立性，才能保證全球治理朝著更為健康的方向發(fā)展。

關(guān)鍵詞：全球治理；政府間合作網(wǎng)絡(luò)；非政府治理主體

中圖分類號：F0699；D81文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

收稿日期：2014-04-05

作者簡介：于海洋（1979-），男，黑龍江大慶人，吉林大學(xué)行政學(xué)院副教授，北京大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、吉林大學(xué)“國家治理協(xié)同創(chuàng)新中心”副研究員，法學(xué)博士，研究方向：國際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。

基金項目：教育部哲學(xué)社會科學(xué)重大課題攻關(guān)項目“實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化研究”， 項目編號：11JZD030。

就全球治理的理念和實踐而言，由2010金融危機(jī)引發(fā)的全球性經(jīng)濟(jì)衰退已經(jīng)構(gòu)成了一種巨大的挑戰(zhàn)甚至挫折。以降低國家管制為特征的全球金融體制暴露出巨大缺陷，金融資本無約束地利用信息壟斷優(yōu)勢踐踏基本的市場原則、大搞金融欺詐、操縱市場獲取暴利。國際金融市場被缺乏道德準(zhǔn)則的利益集團(tuán)控制，對全球經(jīng)濟(jì)構(gòu)成了巨大傷害，使國家中心主義的治理假定再次煥發(fā)了青春。大國間密集的互動使各國政府承擔(dān)的國際職能更加廣泛，這在客觀上擠壓了其他國際治理主體的活動空間和既有權(quán)限。那么，國家地位的提升是否將顛覆全球治理 “無統(tǒng)治的治理”原則？全球治理是否能在重大全球性問題的解決中起到主要的作用？對這一系列問題的回答有待于我們進(jìn)一步厘清全球治理中被忽視的要素。

一、全球治理的困境：民族主義與政府權(quán)威的增加

在一些學(xué)者看來，“誕生于冷戰(zhàn)終結(jié)前后的‘全球治理理論，實際上是試圖以減少‘政府的統(tǒng)治為主要思考方向的，……金融危機(jī)的事實表明，‘沒有統(tǒng)治的治理終于走到了極端，政府成為資本勢力和金融市場的附庸”[1]?？鐕鹑谫Y本對世界經(jīng)濟(jì)的操控正是“沒有統(tǒng)治的治理”原則被踐行的產(chǎn)物，而它們的失敗似乎佐證了這一觀點，即非國家治理主體不足以替代政府主導(dǎo)全球性問題的解決——全球經(jīng)濟(jì)衰退因此被許多人視為冷戰(zhàn)后國際治理思路的失敗。 那么，這種帶有普遍性的批評是否公允呢？應(yīng)該說，假定跨國資本綁架政府進(jìn)而推導(dǎo)出全球治理多元主體無法承擔(dān)治理責(zé)任的邏輯是似是而非并且缺乏中間環(huán)節(jié)的。以國際金融寡頭為代表的跨國資本固然已經(jīng)成為全球治理進(jìn)程中足以和各國政府分庭抗禮的治理主體，危機(jī)爆發(fā)前的國際金融體系中也確實可以找到非政府治理的很多典型特征，但是以國際金融資本的道德瑕疵推導(dǎo)出多元治理主體都具有類似的治理風(fēng)險是值得懷疑的。

第一個疑問在于包括高盛在內(nèi)的國際金融寡頭是否真的是在擺脫了各國政府監(jiān)督之后才肆行無忌的？這樣的判斷顯然有些因果倒置。尼古拉·布哈林早在《資本主義與世界經(jīng)濟(jì)》（1915）中就已經(jīng)指出，金融資本的集中是自然的，它一方面受到富裕工業(yè)化國家的強(qiáng)力支持，另一方面又幫助這些國家實現(xiàn)與不發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行財富劃分和集中的任務(wù)[2]。經(jīng)典馬克思主義和新馬克思主義學(xué)者都認(rèn)為，跨國資本與資本主義發(fā)達(dá)國家政府間存在著結(jié)構(gòu)性的相互依存關(guān)系。盡管它們之間的關(guān)系也會出現(xiàn)齷齪，但本質(zhì)上他們是無法區(qū)分彼此的。2011年7月15日美國證券交易委員會（SEC）對高盛集團(tuán)處以55億美元罰單的事件佐證了馬克思主義學(xué)者的判斷。在利用各種金融衍生品大肆詐騙并直接誘使次貸危機(jī)出現(xiàn)以后，高盛公司付出的代價僅僅是其當(dāng)年第一季度不到兩周的利潤。這一標(biāo)桿性的判決標(biāo)志著在嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)后各國政府承諾的金改聯(lián)盟全面解體。西方發(fā)達(dá)國家的跨國金融巨頭紛紛逃過制裁并不是說他們的能力已經(jīng)超越了政府控制范圍，而是說明各國政府與金融集團(tuán)相互滲透和勾結(jié)狀態(tài)的牢固。事實上，政府作為監(jiān)管者與被監(jiān)管的金融企業(yè)關(guān)系曖昧并不是一個國際性的問題，而是一個普遍性的國內(nèi)問題。在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)中所顯示出來的跨國金融資本險情既不具備新的性質(zhì)，也不能揭示新的問題。如果一定要定性的話，那么可以認(rèn)為它是國內(nèi)問題國際化以后引發(fā)的需要治理的問題，而非治理失敗的問題。

第二個疑問則是國際資本的道德瑕疵究竟是由其治理理念失誤帶來的還是由于國際治理不充分帶來的？市場經(jīng)濟(jì)的基本原則已經(jīng)一再告誡我們，市場秩序的維持不能一味依賴行為體的個體理性和約束力。全球治理“無統(tǒng)治治理”的思想也不是要強(qiáng)調(diào)國際治理主體的不受約束。與之相反，全球治理除了“由誰來治”的問題之外，一直在持續(xù)探尋“據(jù)何而治”的問題。從某種意義上說，后者還更為重要一些。國際金融寡頭當(dāng)然在很多情況下可以充當(dāng)全球金融安全問題的解決者，但是同樣會在監(jiān)管不足的情況下充當(dāng)麻煩的“制造者”。毫無疑問的是，它們的治理權(quán)利從未被視為天然正當(dāng)?shù)?，也沒有任何全球治理主體的治理權(quán)利可以被視為天然的。從這一意義上講，出現(xiàn)重大危機(jī)雖然證明了金融巨頭們握有太多未經(jīng)授權(quán)的權(quán)力，但是這只能證明全球治理的發(fā)展程度不足，無法推導(dǎo)出現(xiàn)有治理方向錯誤的結(jié)論。

在考慮以上兩個問題后，我們發(fā)現(xiàn)以國際金融體系為例來判斷全球治理發(fā)展程度并不適宜。但是2010年以后全球治理的發(fā)展出現(xiàn)了某種停滯乃至倒退也是不爭的事實。這主要表現(xiàn)為三個方面：

一是民族主義傾向在全球性問題中的強(qiáng)勢復(fù)蘇。全球性的經(jīng)濟(jì)衰退陰云久久無法消散，極大地挫傷了自由主義原則指導(dǎo)下的現(xiàn)行國際政治經(jīng)濟(jì)秩序。從某種意義上講，民族主義并未如全球治理的倡導(dǎo)者所期望的那樣被共同威脅、共有身份和長期預(yù)期逐漸取代，反而以公民權(quán)益最終捍衛(wèi)者的身份在國際局勢惡化的情況下再次走向前臺。在國際合作進(jìn)展順利的樂觀氛圍下，國際治理的理念與實踐也曾經(jīng)與民族主義實現(xiàn)某種程度的和諧共存。只是一旦衰退陰影造成資源稀缺和競爭加劇，民族主義所強(qiáng)調(diào)的本民族利益優(yōu)先原則就會重獲重視，這極大地動搖了國際治理所必須的共同體價值觀和利他主義政策取向。從G-20國際發(fā)言權(quán)的增加到國際氣候談判中的責(zé)任分擔(dān)困境、從美國在國際禁毒問題上立場的后退（美國部分州大麻合法化的政策嚴(yán)重打擊了包括墨西哥在內(nèi)的拉丁美洲各國禁毒努力）再到歐債危機(jī)中債權(quán)國和債務(wù)國之間的博弈，越來越多的例證顯示全球性公共事務(wù)中的合作成本顯著增加，面對全球性問題的挑戰(zhàn)時重要行為者開始趨向規(guī)避風(fēng)險、轉(zhuǎn)嫁成本。endprint

二是政府間合作在全球治理中的比重更加明顯。民族主義傾向的增加使各國政府更加頻繁地介入到全球治理的具體事務(wù)當(dāng)中。盡管按照安妮·斯特朗的觀點，由政府部門間合作建構(gòu)的跨國政府網(wǎng)絡(luò)本身就是國際治理的一個重要組成部分[3]，但是這種“全球網(wǎng)絡(luò)政府”架構(gòu)的缺陷幾乎從一開始就十分明顯：政府部門的跨國合作并不以培育跨國認(rèn)同為目標(biāo)，而是以政府行為的便利化為基本訴求。這意味著國際規(guī)制和國際公民社會的發(fā)展在很大程度上將被政府權(quán)力的跨國延伸所抵消。同時，與許多學(xué)者假定各國的政府間合作機(jī)制將會改善政府的治理局限相反，政府在治理問題上的諸多缺陷（包括權(quán)力擴(kuò)張本能、國際尋租、效率低下、越位與錯位等）也同時被嵌入國際性政府間合作機(jī)制當(dāng)中。因此，各國政府雖然可能會因為不熟悉或不重視而對新的治理領(lǐng)域和治理主體不加干涉，但是只要政府意識到新的國際治理領(lǐng)域所具有的價值，就存在著將其納入政府控制的沖動?？梢哉f，政府間合作必須在國際機(jī)制、共有文化、國際非政府組織等其他因素具有足夠約束力的條件下，才可能與后者保持長期穩(wěn)定的和諧關(guān)系。目前，隨著在主權(quán)問題上觀點更為傳統(tǒng)的新興工業(yè)化國家發(fā)言權(quán)的日益增加，他們所強(qiáng)調(diào)的受監(jiān)管的全球治理觀點極有可能改變?nèi)蛑卫淼陌l(fā)展態(tài)勢。

三是政府對國際治理問題發(fā)言權(quán)的增加意味著非國家行為體在國際治理領(lǐng)域影響力的下降。跨國公司在全球性問題中的重要作用使許多人假定全球治理主體的多元化趨勢已經(jīng)極其牢固。但事實上跨國公司的地位和權(quán)力是由國際資本在全球化進(jìn)程的歷史作用賦予的，其他國際行為體包括各種類型的國際機(jī)制、組織都不具備與跨國資本類比的可能性。對于大多數(shù)國際治理領(lǐng)域而言，主權(quán)國家和跨國資本在權(quán)力和財富方面的支持都是其生存和發(fā)展的基本條件，西方國家及西方跨國資本長期充當(dāng)了全球治理的積極倡導(dǎo)者和主要資助人的角色。由于在全球金融危機(jī)中受到重大損失，西方國家和跨國公司目前對全球治理加以扶植和資助的興趣已經(jīng)大為下降，而其政策調(diào)整更是造成了彼此間關(guān)系進(jìn)一步走向緊張對立的可能。在這種情況下，包括IMF在內(nèi)的各種國際機(jī)制和非政府組織的獨立性出現(xiàn)下降的局面并不讓人感到奇怪。

二、合作還是治理：政府間機(jī)制網(wǎng)絡(luò)對全球治理的限制及其后果

總結(jié)國際治理在2010年以后面臨的困境，我們發(fā)現(xiàn) “無政府治理”所受到的挫折本質(zhì)上是由各國政府對國際治理權(quán)力的壟斷造成的。以國際金融寡頭為代表的跨國資本與各國主權(quán)政府的結(jié)合，促成了由少數(shù)精英主導(dǎo)下的國際體系中權(quán)力與財富高度壟斷的局面。資本與權(quán)力的結(jié)合體掌握了大量資源，利用各種手段加強(qiáng)對其他國際治理主體的控制程度。盡管國際治理思想通常是以降低甚至抵制政府干預(yù)為目標(biāo)的，但是這種抵制只是帶來了國際治理主體形式上的獨立，政府及其衍生工具（包括各種受資助和扶植的國際組織、治理議案等）依靠復(fù)雜的關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)深入到國際社會網(wǎng)絡(luò)的每個網(wǎng)格當(dāng)中。一旦當(dāng)這些支持被收回時（就像國際氣候談判中主要國家紛紛拒絕承擔(dān)責(zé)任時的情境），國際治理就立刻陷入了停滯乃至后退的局面。

如果我們假定目前的國際治理格局是建立在國家中心主義或者說政府間網(wǎng)絡(luò)主導(dǎo)型的治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之上[4]，那么這種治理結(jié)構(gòu)將會使國際治理向哪個方向發(fā)展呢？這就引發(fā)了一個過去經(jīng)常被忽視的理論問題：國家所支持的究竟是國際合作還是國際治理？很多中國學(xué)者似乎并未意識到區(qū)別二者的重要意義，在研究這一問題時往往將國際合作視為廣義的國際治理范疇中的一個組成部分。這種認(rèn)知建構(gòu)了一種二者似乎并不矛盾的假象。但2010年的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)及其后繼效應(yīng)向我們展示的結(jié)果是，合作與治理僅僅是在國際經(jīng)濟(jì)政治形勢一片樂觀的情況下看起來近似，二者在目標(biāo)、手段上其實有著巨大的差異，這種差異在各國經(jīng)濟(jì)形勢困難的情境下尤為明顯。按照海倫·米納爾總結(jié)的普遍性“國際合作”概念，“當(dāng)行為體通過政策協(xié)調(diào)過程，調(diào)整自身行為以適應(yīng)其他行為體的實際或預(yù)期偏好時，國際合作就會產(chǎn)生” [5]。這種深受經(jīng)濟(jì)學(xué)思維影響的國際合作觀將合作視為一種政策行為，它依靠行為體（主要是國家）的偏好調(diào)整實現(xiàn)合作的結(jié)果。這種調(diào)整是功利性的，它并不以行為體之間的身份重構(gòu)為目的，也不在價值層面上呼吁超過國家認(rèn)同之外的新的認(rèn)同關(guān)系。這意味著國際合作只要能夠保證無政府狀態(tài)下公共物品供給、化解集體行動的困境和搭便車行為即可[6]。

國際合作內(nèi)蘊的經(jīng)濟(jì)理性與全球治理發(fā)生了劇烈碰撞。對于那些篤信全球治理的學(xué)者而言，國際治理當(dāng)然需要可持續(xù)的國際合作，但是國際治理不僅僅是為了實現(xiàn)國際合作存在，更是為了構(gòu)建一個與全球化發(fā)展程度相匹配的規(guī)制體系。俞可平先生為此強(qiáng)調(diào)，“全球規(guī)制在全球治理中處于核心地位，因為沒有一套能夠為全人類共同遵守、確實對全球公民都具有約束力的普遍規(guī)范，全球治理便無從談起”[7]。一個全球性規(guī)制體系的存在，意味著傳統(tǒng)的主權(quán)國家與其公民關(guān)系的解體和重構(gòu)，意味著國家要在主權(quán)讓渡的基礎(chǔ)上承認(rèn)一種自身受到更嚴(yán)格限制的約束性規(guī)范。當(dāng)然，國家間的合作在客觀上可能會逐漸演變?yōu)橐环N身份的重構(gòu)過程，但是這種長期性的過程絕不是國家本身所期待的，只能說是國家間在必要合作基礎(chǔ)上可能帶來的附帶后果之一。國家不是一定拒絕全球性規(guī)制體系的出現(xiàn)，但是國家更愿意在嚴(yán)格的功能性框架內(nèi)探討規(guī)制問題。國家在國際治理問題上的不情愿態(tài)度直接決定了國際治理合作發(fā)展的現(xiàn)實情況。以國家為中心的、借助政府部門間合作網(wǎng)絡(luò)的治理模型特別關(guān)注國際體系內(nèi)與主權(quán)國家相關(guān)的功能性問題的解決，它們依據(jù)國家利益的重要程度為全球治理內(nèi)容排序，并據(jù)此決定對治理性問題的投入程度，努力使國際治理的節(jié)奏和幅度與國家的現(xiàn)實需要相適應(yīng)。這就使全球治理的長遠(yuǎn)規(guī)劃最后服從于國家的政治判斷。政府間合作網(wǎng)絡(luò)也在國際合作的過程中強(qiáng)化了自身的統(tǒng)治性地位?？梢哉f，功利性的國際合作在與國際治理具有一致性的同時，其實還具有某種程度的沖突性。而這種沖突性又成為2010全球金融危機(jī)的一個重要原因。金融寡頭的欺詐行為只有在得到其所在國政府的縱容后才能具有如此的破壞性，而母國政府的縱容又以跨國金融公司對母國承擔(dān)政治和經(jīng)濟(jì)義務(wù)為回報。那些把國際政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域仍然視為民族主義角斗場的政治家們需要跨國公司有力的支持，盡管這種支持最終代價沉重，但是爭取其支持依然是西方各國政府的最主要職責(zé)之一。endprint

一個用國際合作代替國際治理、主張政府間合作網(wǎng)絡(luò)承擔(dān)國際治理主要職能的治理體系，必然要在國際治理進(jìn)程中維護(hù)主權(quán)國家的既有體制、阻止競爭性的治理主體出現(xiàn)、保證現(xiàn)有的社會和政治控制模式不受到損害和改造。政府間功能性合作網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，無須以反全球治理的姿態(tài)出現(xiàn)，它們采取了一種更為有效的方式，即融入全球治理結(jié)構(gòu)、尋找代理人并控制這一結(jié)構(gòu)，最后達(dá)到“控制進(jìn)而限制”的目標(biāo)。在政府間網(wǎng)絡(luò)主導(dǎo)下的全球治理實踐中，政府的加入最初能夠極大地加速全球合作的發(fā)展速度，但是最終又會起到限制其他治理模式產(chǎn)生的作用。國際合作轉(zhuǎn)向全球治理的艱難既是各國政府可以限制的結(jié)果，也是現(xiàn)有全球治理模式局限性的產(chǎn)物。

政府間合作網(wǎng)絡(luò)對國際治理的壟斷態(tài)勢給我們展示了令人擔(dān)憂的前景。國家和其他治理主體的不平衡關(guān)系一旦長期化，可能導(dǎo)致政府主導(dǎo)型的治理模式規(guī)制化①，政府對其他治理主體的控制方式內(nèi)化為雙方不平等的身份結(jié)構(gòu)，最終其他國際治理模式的發(fā)展空間完全被擠占——全球治理表現(xiàn)出令人窒息的單一性。做出這一假定的理由在于，各國政府利用其它治理主體的虛弱現(xiàn)狀，做出長期性安排的可能性大為增加了。在傳統(tǒng)的國際治理實踐中，各國政府對非國家治理主體的控制企圖往往會受到強(qiáng)烈的抵制。非國家治理主體可以依靠多元化的資金來源、廣泛的國際支持與不間斷的治理進(jìn)展，向全世界展示全球治理的樂觀前景，為自己謀取一種跨國性的獨立身份。只要樂觀的預(yù)期能夠吸引足夠的受眾，國際治理主體就能夠獲得足夠的支持進(jìn)而抵制某一國家的影響力干預(yù)。而民族國家及其政府機(jī)構(gòu)也只能在有限和自我克制的基礎(chǔ)上對其施加有限影響。就控制手段而言，國家也傾向于采用比較溫和的方式而不愿意表現(xiàn)出更為強(qiáng)硬的態(tài)度。但是，隨著經(jīng)濟(jì)危機(jī)引發(fā)了國際環(huán)境的重大變化，國家與其他主體間的原有平衡關(guān)系被打破，控制手段的變化可能表現(xiàn)出兩種新的變化。

一是柔性控制的范圍加強(qiáng)。即便是在極端困難的情況下，國際機(jī)制、非政府組織與跨國公司對全球治理的價值仍然無法否認(rèn)，理性的國家也不會以完全控制為目的規(guī)制其他行為體的作用。但是非國家治理主體面臨的困境是明顯的。這就為國家強(qiáng)化其博弈立場提供了條件。

1.議程的設(shè)計。在傳統(tǒng)的全球治理范疇中，非國家治理主體往往利用提出議題、建立跨國協(xié)商框架的方式吸引國家參與到其不熟悉和不理解的新治理領(lǐng)域當(dāng)中，議程的設(shè)計和選擇又反過來賦予了這些治理主體相應(yīng)的權(quán)利。隨著政府間網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，政府對于跨國領(lǐng)域的熟悉程度和提出議題的能力在增加，普遍經(jīng)濟(jì)衰退的威脅又暴露了非國家治理主體的缺陷、增加了國家對治理領(lǐng)域投入的危機(jī)感和迫切感。對國際治理關(guān)注度的增加賦予了政府更大的決策沖動、直接介入和把握治理進(jìn)程，也使國家因為投入資源增加而獲得了其他治理主體無法媲美的決策優(yōu)勢。

2.選擇和否決。國家對全球治理議程興趣的增加，并不必然排斥非國家治理主體的作用，在全球治理尋求超國家利益的情況下，雙方甚至可以密切的合作。目前的問題在于國家對全球治理的關(guān)注是在民族主義情緒極大復(fù)蘇的背景下發(fā)生的。國家政治結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)衰退增加了國家的不安全感、強(qiáng)化了國家在國際領(lǐng)域的自利傾向。基于國家利益和民族主義傾向介入全球治理的國家，必然加強(qiáng)從本國視野考慮的治理議程問題，關(guān)注國家在不同治理選項內(nèi)的收益清單的比較。非國家治理主體能否做出傾向性的選擇，就成為國家需要重點關(guān)注的問題。在歐債危機(jī)和國際氣候談判中，國家間的沖突、國家和國際機(jī)制的沖突、國家和非政府組織的沖突都更加明顯了。非國家治理主體幾乎無法避免在沖突性的國家利益中做出選擇的問題，盡管其選擇的初衷可能是中立的，但是這種中立卻很難在一個自由主義傾向衰退的世界里獲得諒解。

3.附帶苛刻條件的資助。非政府治理主體活躍程度與其資金來源緊密關(guān)聯(lián)。以大型企業(yè)和政府注資為形式的各種基金會對非政府治理主體的存在起到了非常關(guān)鍵的作用。在全世界都將國際經(jīng)濟(jì)不景氣的罪責(zé)歸于以國際金融寡頭為代表的跨國公司頭上時，各國政府對跨國資本的更嚴(yán)格監(jiān)管已經(jīng)條件成熟。在標(biāo)準(zhǔn)普爾將美國主權(quán)債務(wù)信譽等級降級后受到的壓力警告代表了這種趨勢。金融資本和主權(quán)政府的進(jìn)一步密切結(jié)合使非政府治理主體的資金來源變得更加單一化。各國政府附加更多條件的資助已經(jīng)條件成熟。

二是各國政府采用強(qiáng)硬控制的可能性增加。事實上，包括國際機(jī)制和非政府組織在內(nèi)的治理主體從未完全被各國政府接納過。除了隱性的提防外，很多對主權(quán)理解更為原教旨的國家都利用法律和政治手段強(qiáng)硬對待過他們認(rèn)為有害于本國安全的跨國行為體。冷戰(zhàn)后西方世界的擴(kuò)張和全球經(jīng)濟(jì)外交的衰退，降低了由西方世界發(fā)軔和推動的國際治理模式的威信。由于國際治理組織與西方國家歷史性的普遍聯(lián)系，很多國家都會用更警惕的態(tài)度對待這些治理主體，在面對他們認(rèn)為損害本國主權(quán)利益的治理行為時，采取強(qiáng)制措施的態(tài)度也可能更加堅決。從非國家治理主體與各國政府的沖突模式分析，各國政府通常情況下會使用基于主權(quán)原則的國內(nèi)法制懲罰治理組織的成員，借以阻滯或控制這些組織的行為。而使用國內(nèi)法制的基本理由則在于：非國家治理主體可能是跨國性的，但是成員仍需要保持對民族國家的忠誠，民族國家也有權(quán)利對其忠誠度加以審查甚至以嚴(yán)厲的罪名加以制裁。把治理組織和組織成員分開對待，成為可能的強(qiáng)制措施的基本邏輯。

三、合法性與威望：非政府治理主體的迫切任務(wù)

以政府間合作網(wǎng)絡(luò)為主導(dǎo)的國際合作是目前最具可行性的全球治理模式，但同時也是發(fā)展前景最為有限的一種模式。國家間所期望的治理前景從目前看全無超越“國際合作”的渴望。因此，全球治理應(yīng)該警惕某一治理模式的壟斷。多種治理模式的多元存在與相互競爭對于該進(jìn)程的健康發(fā)展意義重大，而任何治理模式對全球治理的壟斷都是對全球治理價值理念的背叛。那么，如果解決政府間合作網(wǎng)絡(luò)的快速發(fā)展和其他治理主體相對削弱之間的矛盾？在國內(nèi)法制的基礎(chǔ)上建構(gòu)政府與非政府治理主體的法制化關(guān)系框架可以被視為一種功能性的解決辦法，強(qiáng)化非政府治理主體在全球治理中的威望則是根本性的議題。endprint

為了重建傾斜的平衡，按照任務(wù)迫切性的程度，非政府治理主體需要在以下三個方面加強(qiáng)自己的地位。

首先，非政府治理主體需要在民族國家體制內(nèi)尋找足夠的支持者，獲得他們的政治忠誠，并將這種政治忠誠轉(zhuǎn)化為政治層面的影響力。在一個全球化深入發(fā)展的時代，全球治理的重要性和價值已經(jīng)可以引起足夠多人群的關(guān)注，并進(jìn)而形成較為固定的支持者群體。但是大多數(shù)支持者們更趨向于從技術(shù)性的角度去理解自己的職責(zé)，而不太愿意將其訴求訴諸于政治渠道。換句話說，那些對全球治理支持并踐行的人群（尤其是非西方國家內(nèi)的全球治理支持者）并不總是意識到他們的行為需要形成政治壓力才能得到解決，他們更愿意把自己理解為政府的合作者或新領(lǐng)域的拓展者（盡管他們不愿意承認(rèn)自己可能成為政府職能的延伸），希望通過與政府某一部門對話或請求幫助來解決問題。從長遠(yuǎn)看，非政府治理組織在支持者數(shù)量進(jìn)一步擴(kuò)大的基礎(chǔ)上，應(yīng)該有意識地把自己的訴求納入實質(zhì)性的政治程序當(dāng)中，尋找到穩(wěn)定的渠道與政府部門進(jìn)行合作和溝通，將自己的需要嵌入國內(nèi)政治利益博弈當(dāng)中，尋求在國家實施方針中的發(fā)言權(quán)和影響力。

其次，獲得政治影響力可以增加政府治理主體相對主權(quán)國家的獨立地位，但是這種獨立地位需要國內(nèi)法框架內(nèi)的確認(rèn)。非政府治理主體依靠日益膨脹的規(guī)模和成熟的功能，在某些功能領(lǐng)域的權(quán)威已經(jīng)帶有不容忽視的政治性，他們和政府間治理網(wǎng)絡(luò)相互交叉，全球治理因此表現(xiàn)為各種新的權(quán)威領(lǐng)域的復(fù)雜結(jié)合[8]。但是一個被刻意模糊化的問題在于，這些權(quán)威和國家主權(quán)的關(guān)系是缺乏明確分界的。在主權(quán)國家重視不夠或者力不能及的地方，新治理權(quán)威部分替代了政府的作用，但是這種雙方權(quán)利的分界是建立在默契當(dāng)中，而非法律確認(rèn)的制度。這就給主權(quán)國家破壞默契、限制非國家治理主體的行為提供了足夠的便利。顯然，僅僅獲得合法注冊無法保證非政府治理主體完成自身使命，非政府治理主體需要在其組織形式、功能邊界、募資渠道等多個方面獲得明確的法律身份，這是保證非政府治理主體生存和基本安全的必要措施。但僅僅依靠法律保障還不足以使其充分發(fā)揮作用，非政府治理主體最終需要的是參與一國立法和行政過程的合法框架。在一個相對固定和公開的平臺處理彼此關(guān)系會給政府與非政府治理組織之間劃定明確的邊界。

最后，非政府治理主體需要重拾全球戰(zhàn)略的理想與信念，建立一個基于共同夢想的新型政治組織。無論如何，全球經(jīng)濟(jì)衰退都顯示了某些治理主體缺乏道德感的行為所帶來的危害，而這種危害又與非政府治理組織的松散、監(jiān)督的匱乏和價值取向混亂等固有缺陷相關(guān)。全球治理是在認(rèn)識到國家體制局限性的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，又因為自身的組織和價值局限被政府間合作所批判。如果不進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)與信念的重塑，非政府治理主體無法與各國政府維持必要的平衡。為了適應(yīng)必須與政府合作的現(xiàn)狀，很多非政府治理組織都對自己的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整。但是非政府治理主體必須意識到，如果不能體現(xiàn)出特殊的價值、具有獨特靈活的體制，那么他們不可能與資源占優(yōu)勢的各國政府爭奪民眾的支持和政策的影響力。非政府治理主體所依托的是復(fù)雜多變、前景不明確的全球化進(jìn)程，其自身無法提供一個長期和可保障的政策議程，這在很大程度是由環(huán)境造成的。因此，如何沒有高度的犧牲精神、責(zé)任感和有吸引力的遠(yuǎn)景暢想，非政府治理主體是難以發(fā)展的。但是，包括跨國公司、國際機(jī)制和各種非政府組織在內(nèi)的其他治理主體，為了實現(xiàn)與國家的和諧共存做出了過度的妥協(xié)和效仿，最終使其精神層面的獨立性和組織層面的獨特性受到損害。在具備了現(xiàn)實政治影響力和國內(nèi)法接受的合法地位后，未來的非政府治理主體應(yīng)該著力實現(xiàn)其募資渠道的多元化，降低各組織對政府的依賴性。同時，這些組織應(yīng)該保持與其他國際關(guān)系主體的均衡關(guān)系，利用當(dāng)前國際合作體制的功能缺失尋找自身的價值所在和職責(zé)所在。

非政府治理主體的生存對處于低潮期的全球治理而言意義重大。作為一種與主權(quán)國家原則、立場均有不同的治理主體，他們對這個世界的看法、對解決辦法的認(rèn)知都體現(xiàn)出一種寶貴的不同。也正是他們的特殊性，給了國際體系一個不一樣的前景可能。全球治理主體的多元化是全球化存在與全球治理出現(xiàn)的前提，這也是我們所期待的。

注釋：

①斯蒂芬·克拉斯納 （StephenKrasner）將國際制度（國際機(jī)制）”定義為：“國際關(guān)系特定問題領(lǐng)域里行為體愿望匯聚而成的一整套明示或默示的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序”，參見羅伯特·基歐漢.霸權(quán)之后——世界政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中的合作與紛爭[M].蘇長和，信強(qiáng)，何耀，譯.上海：上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2001：110-115.

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（責(zé)任編輯：王奇）endprint