侯倩++王金濤

摘要：隨著環(huán)境問題的日益突出，國家環(huán)保支出增長迅速。環(huán)保專項(xiàng)資金的使用績效成為社會公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，環(huán)保專項(xiàng)資金績效審計(jì)作為一種審計(jì)監(jiān)督形式，在環(huán)保專項(xiàng)資金使用績效評價(jià)方面被寄予厚望。文章試圖通過大量相關(guān)文獻(xiàn)的整理，為環(huán)保專項(xiàng)資金績效審計(jì)評價(jià)的研究提供有力借鑒和進(jìn)一步思考。

關(guān)鍵詞：環(huán)保專項(xiàng)資金；績效；審計(jì)評價(jià)；文獻(xiàn)綜述

中圖分類號：F239文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1006-8937（2014）20-0134-02

1國外研究現(xiàn)狀

國外專門針對環(huán)保專項(xiàng)資金績效審計(jì)的研究不多，環(huán)保專項(xiàng)資金績效審計(jì)的相關(guān)研究多包含在環(huán)境績效審計(jì)、政府公共工程項(xiàng)目績效審計(jì)之中。

1.1政府環(huán)境績效審計(jì)評價(jià)的視角

房巧玲等（2013）根據(jù)資金使用主體和去向的不同，將環(huán)境保護(hù)支出分為環(huán)保部門財(cái)政支出和環(huán)保項(xiàng)目財(cái)政支出兩大類，認(rèn)為包括環(huán)保部門在內(nèi)的各政府部門財(cái)政支出績效評價(jià)框架在很大程度上具有一致性，即應(yīng)著重從財(cái)經(jīng)紀(jì)律、分配效率、成本效益等三個(gè)方面對績效進(jìn)行評價(jià)（Word Bank，1998；Schiavo-

Campo&Tommasi，1999；Allen &Tommasi，2001；OECD，2001）。杜林子（2005）的研究表明，澳大利亞的公共支出績效考評指標(biāo)是依據(jù)之前制定的部門績效設(shè)計(jì)的，包括部門事業(yè)發(fā)展目標(biāo)績效指標(biāo)和部門產(chǎn)出績效指標(biāo)。另外，根據(jù)環(huán)境績效評估標(biāo)準(zhǔn)ISO14031，環(huán)境績效評價(jià)指標(biāo)可以分為組織內(nèi)部的環(huán)境績效指標(biāo)（EPIs）和組織周邊的環(huán)境狀態(tài)指標(biāo)（ECIs）。組織內(nèi)部的環(huán)境績效評估指標(biāo)又可再細(xì)分為管理績效指標(biāo)（MPIs）及操作績效指標(biāo)（OPIs）。

1.2政府環(huán)境績效評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)

1993年，美國頒布了《政府績效與結(jié)果法案》（GPRA），從法律的層面規(guī)定了政府績效審計(jì)的基本要求。GPRA規(guī)定所有的政府部門都必須制定相應(yīng)的評估標(biāo)準(zhǔn)對其決策、工作進(jìn)行評價(jià)，為政府的公共支出項(xiàng)目績效評估提供了依據(jù)。2001年，最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織（INTOSAI）在《從環(huán)境視角進(jìn)行審計(jì)活動的指南》中將環(huán)境績效審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)分為權(quán)威性標(biāo)準(zhǔn)和非權(quán)威性標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)威性標(biāo)準(zhǔn)的來源為法律或政府政策規(guī)定的、或被審計(jì)單位必須遵守的績效指標(biāo)，或?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)、效率、效果等目標(biāo)的措施，公認(rèn)機(jī)構(gòu)頒布的普通遵循的準(zhǔn)則和職業(yè)實(shí)務(wù)規(guī)范；非權(quán)威性的標(biāo)準(zhǔn)來源為類似單位采用的績效指標(biāo)或措施、學(xué)術(shù)研究資料、外部專家和最高審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)置的相關(guān)指標(biāo)。

1.3政府環(huán)境績效評價(jià)的方法

最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織（INTOSAI）第15屆大會的代表們認(rèn)為，環(huán)境方面的專業(yè)技術(shù)必須在政府環(huán)境績效審計(jì)中得到有效運(yùn)用，這些技術(shù)的獲取途徑包括邀請專家開展培訓(xùn)、招收新的專家進(jìn)入最高審計(jì)機(jī)關(guān)或利用別國最高審計(jì)機(jī)關(guān)職員的專業(yè)知識進(jìn)行聯(lián)合審計(jì)等，代表們一致認(rèn)為完善環(huán)境審計(jì)技術(shù)的重要途徑之一就是最高審計(jì)機(jī)關(guān)之間相互交換有關(guān)技術(shù)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境審計(jì)技術(shù)培訓(xùn)等方面的資料。此外，代表們認(rèn)為環(huán)境技術(shù)委員會應(yīng)當(dāng)考慮向最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際織織成員推薦幾種可行的審計(jì)方法（楊麗，2010）。Office Of Inspector General（1997）指出，項(xiàng)目分級評估工具（PART）已經(jīng)成為美國環(huán)保局（EPA）對環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目進(jìn)行績效評估的最重要工具之一。PART提倡將定性問題定量化分析，通過設(shè)計(jì)問卷的形式對項(xiàng)目的績效和管理進(jìn)行評價(jià)，傳統(tǒng)的PART包括項(xiàng)目目標(biāo)、戰(zhàn)略性規(guī)劃、項(xiàng)目管理和項(xiàng)目效果四個(gè)部分。另外，Millar A（2001）指出，邏輯框架法（LFA）作為項(xiàng)目的評估工具已經(jīng)有幾十年的歷史，這種由美國國際發(fā)展署在1970年提出的項(xiàng)目開發(fā)工具，直到現(xiàn)在都被廣泛的運(yùn)用在項(xiàng)目考核評估中。Environmental Pr-

otection Agency（2008）在一份結(jié)果公告中提到，Office Of Insp-

ector General在2003年對EPA的績效考評中，應(yīng)用了平衡計(jì)分卡法（BS）。依照BS法的框架，對環(huán)境類公共支出項(xiàng)目的績效評估從績效目標(biāo)影響因素、為完成重大任務(wù)而增加的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)、內(nèi)部管理和運(yùn)作等4個(gè)方面進(jìn)行。楊玉楠等（2011）研究指出，費(fèi)用效益分析法是目前美國應(yīng)用最為廣泛的環(huán)境類項(xiàng)目評估手段。

2國內(nèi)研究現(xiàn)狀

2.1環(huán)保專項(xiàng)資金績效審計(jì)評價(jià)視角

何芹（2009）針對目前環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金績效審計(jì)評價(jià)中的主流兩大類指標(biāo)，即經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和環(huán)境指標(biāo)提出質(zhì)疑，認(rèn)為兩者的獨(dú)立運(yùn)用都存在一定的缺陷，并建議采用生態(tài)效率的概念來衡量真實(shí)的績效。袁廣達(dá)（2007）建議以貨幣方式作為計(jì)量單位，從生態(tài)環(huán)境變化影響的視角，考察資源耗費(fèi)、環(huán)保成本等方面評價(jià)績效。并且參考《循環(huán)經(jīng)濟(jì)城市評價(jià)指標(biāo)體系》，從環(huán)境保護(hù)資金投入使用效益、環(huán)境保護(hù)能力建設(shè)、環(huán)境保護(hù)管理的監(jiān)督以及社會效益綜合評價(jià)等維度評價(jià)環(huán)境保護(hù)的效益。黃溶冰等（2012）從真實(shí)性、合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和回應(yīng)性6個(gè)維度來定義績效，并且對每個(gè)維度的特征進(jìn)行了分析。賈卉（2013）建議可以運(yùn)用共性指標(biāo)與個(gè)性指標(biāo)，從項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理和項(xiàng)目績效三個(gè)方面對環(huán)境保護(hù)財(cái)政資金績效進(jìn)行評價(jià)。

2.2環(huán)保專項(xiàng)資金績效審計(jì)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

劉曄、竇國棟（2007）以山西省污染防治資金為例，強(qiáng)調(diào)制定了農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保資金與項(xiàng)目的效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的重要性，建議將標(biāo)準(zhǔn)劃分為定性標(biāo)準(zhǔn)和定量標(biāo)準(zhǔn)。其中，定性標(biāo)準(zhǔn)主要包括人大批準(zhǔn)的部門預(yù)算、健全的法規(guī)和管理制度、是否有利于發(fā)展的根本標(biāo)準(zhǔn)以及審計(jì)人員的經(jīng)驗(yàn)判斷等；定量標(biāo)準(zhǔn)主要包括計(jì)劃概算指標(biāo)、部門或行業(yè)績效指標(biāo)以及其他相關(guān)指標(biāo)等。何芹（2009）指出，評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是判斷和衡量環(huán)境審計(jì)對象真實(shí)合法、環(huán)保公平以及經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的尺度，它主要包括與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)、國家頒布的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、績效指標(biāo)的具體標(biāo)準(zhǔn)等。劉長翠等（2007）通過調(diào)查問卷的形式對環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金績效評價(jià)的情況進(jìn)行了調(diào)查分析，問卷結(jié)果顯示，69.39%的被調(diào)查者參照其他行業(yè)經(jīng)濟(jì)效益評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，18.37%的被調(diào)查者將監(jiān)管人員的主觀判斷作為績效評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。

2.3環(huán)保專項(xiàng)資金績效審計(jì)評價(jià)方法

劉曄、竇國棟（2007）以農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保效益審計(jì)為例，認(rèn)為效益審計(jì)分析評價(jià)的內(nèi)容復(fù)雜多樣，應(yīng)該采用一套有效的技術(shù)方法全面、深入的進(jìn)行審計(jì)評價(jià)，例如價(jià)值分析法、因素分析法和對比分析法。程亮等（2012）在其構(gòu)建的中央環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金項(xiàng)目評估模型中建議，對項(xiàng)目效果層次的評估可選用系統(tǒng)分析、專家評議、文獻(xiàn)調(diào)查法、橫向?qū)Ρ确ā①M(fèi)用效果法等；對項(xiàng)目影響層次的評估可以選用規(guī)制對比法、有無對比法、先后對比法、橫向?qū)Ρ确ㄒ约跋到y(tǒng)分析和專家評議等方法。楊玉楠等（2010）認(rèn)為績效的評估適宜采用對比分析的方法，評價(jià)中央環(huán)保專項(xiàng)資金項(xiàng)目的實(shí)施是否滿足保障環(huán)境保護(hù)規(guī)劃可持續(xù)運(yùn)行的需求。袁廣達(dá)（2007）認(rèn)為環(huán)境效益評價(jià)中，可以運(yùn)用“因素量化法”把一些與環(huán)保資金相關(guān)的非計(jì)量因素進(jìn)行量化，并且按照其影響和重要程度進(jìn)行排列，進(jìn)而運(yùn)用“對比分析法”與有關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，以便得到定性與定量相結(jié)合的綜合評價(jià)結(jié)論。王爽（2012）建議環(huán)保財(cái)政資金績效審計(jì)評價(jià)可以選用沃爾評分法、模糊數(shù)學(xué)分法、綜合指數(shù)法、因素分析法以及方案比較法等，并且舉例說明了沃爾評分法和因素分析法的具體應(yīng)用。

2.4環(huán)保專項(xiàng)資金績效審計(jì)評價(jià)模型

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房巧玲等（2000）運(yùn)用系統(tǒng)論的觀點(diǎn)構(gòu)建環(huán)保項(xiàng)目財(cái)政支出評價(jià)模型。模型涵蓋了作為一個(gè)系統(tǒng)的財(cái)政資金運(yùn)作的全過程，績效的評價(jià)作為行之有效的系統(tǒng)反饋回路，由三級指標(biāo)構(gòu)成，一級指標(biāo)分別為關(guān)注環(huán)境保護(hù)支出系統(tǒng)運(yùn)作轉(zhuǎn)換過程的指標(biāo)——合規(guī)性、環(huán)境保護(hù)支出系統(tǒng)輸出的指標(biāo)——環(huán)保的效果和資金的使用效率。萬寅婧（2012）以江蘇省節(jié)能減排（重點(diǎn)污染排放治理）專項(xiàng)引導(dǎo)資金為例，基于邏輯框架法構(gòu)建了包括從投入、管理、產(chǎn)出和效益三個(gè)方面在內(nèi)的環(huán)保專項(xiàng)資金績效評價(jià)模型，并且對應(yīng)模型的三個(gè)方面構(gòu)建了有三個(gè)級別構(gòu)成的評價(jià)指標(biāo)體系。程亮等（2013）運(yùn)用邏輯框架法從投入、產(chǎn)出、效果和影響四個(gè)方面構(gòu)建了包括評估內(nèi)容、評估指標(biāo)、評估信息來源、評估方法在內(nèi)的中央環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金項(xiàng)目評估模型。孫童等（2007）分析評價(jià)了河北省省級環(huán)保專項(xiàng)資金績效評價(jià)辦法，該辦法堅(jiān)持從質(zhì)和量兩個(gè)方面對環(huán)保專項(xiàng)資金的項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容和功能情況、資金保障情況、經(jīng)濟(jì)社會效益情況以及實(shí)施管理情況建立分層次的評價(jià)指標(biāo)體系，取得了一定的效果。張芳麗（2007）認(rèn)為環(huán)保專項(xiàng)資金使用效益不僅包括經(jīng)濟(jì)效益，還要考慮社會效益和環(huán)境效益，在此基礎(chǔ)上，從經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益三個(gè)方面設(shè)計(jì)了相對系統(tǒng)的、涉及資金使用過程的績效審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系。袁廣達(dá)（2007）借鑒《循環(huán)經(jīng)濟(jì)城市評價(jià)指標(biāo)體系》，從環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目資金投入的使用效益、環(huán)境保護(hù)的能力建設(shè)、環(huán)境保護(hù)管理的監(jiān)督以及社會效益綜合評議等四個(gè)方面構(gòu)建評價(jià)指標(biāo)體系。李強(qiáng)（2012）將模糊綜合評判法運(yùn)用到環(huán)保專項(xiàng)資金績效審計(jì)評價(jià)中，首先使用德爾菲法、文獻(xiàn)調(diào)研法以及層次分析法構(gòu)建一套由一級指標(biāo)、二級指標(biāo)和主要觀測點(diǎn)組成的綜合評價(jià)指標(biāo)體系，并運(yùn)用層次分析法確定各級指標(biāo)的權(quán)重，基于此構(gòu)建基于模糊綜合評判法的綜合評價(jià)體系。

3結(jié)語

國內(nèi)外學(xué)者對環(huán)保專項(xiàng)資金績效審計(jì)評價(jià)的相關(guān)問題進(jìn)行了有益探索，其中不少的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，例如廣泛采用借鑒其他學(xué)科經(jīng)驗(yàn)、提倡使用種類豐富的評價(jià)方法、初步建立起評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和模型，取得了一定的研究成果。然而，就目前的審計(jì)實(shí)務(wù)要求來看，理論研究仍顯不足：第一，評價(jià)視角不明確，大多的研究并沒有給出明確的研究視角。鑒于環(huán)境問題的復(fù)雜性，如果沒有找到合適的視角對環(huán)境改善的效益進(jìn)行評價(jià)，難免會產(chǎn)生表面化、不全面的評價(jià)。第二，評價(jià)模型不全面，幾乎所有的研究者都重視經(jīng)濟(jì)效益，設(shè)計(jì)了很多財(cái)務(wù)指標(biāo)，雖然涉及了社會效益和環(huán)境效益，但在評價(jià)時(shí)卻沒有得到很好的衡量。第三，評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，特別是在國內(nèi)，評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)隨意化特征明顯，沒有形成統(tǒng)一的體系。

參考文獻(xiàn)：

[1] 王曉麗.環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金績效審計(jì)研究述評與展望[J].會計(jì)師,2013,(11).

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