摘 要：在我國(guó)城市化快速推進(jìn)的背景下，城市地下空間規(guī)劃日益常見(jiàn)并發(fā)揮著重要作用，其內(nèi)容應(yīng)該彰顯“適度、和諧和可持續(xù)”的生態(tài)理念?？疾煳覈?guó)現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法，有關(guān)生態(tài)保障的內(nèi)容既取得了較大成效，也存在一定缺失。基于城市地下空間規(guī)劃中生態(tài)系統(tǒng)及其保障的特殊性，可以從保障生態(tài)信息公開(kāi)的有效性并強(qiáng)化公眾參與的深度、建構(gòu)集中行使地下空間規(guī)劃?rùn)?quán)制度、完善生態(tài)責(zé)任體系等方面嘗試進(jìn)行立法改進(jìn)，盡可能厘清城市地下空間開(kāi)發(fā)中行政規(guī)劃?rùn)?quán)力的“生態(tài)界限”。

關(guān)鍵詞：城市地下空間規(guī)劃；生態(tài)導(dǎo)向；可持續(xù)發(fā)展；立法保障

中圖分類號(hào)：D922.304 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2014）09-0103-04

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“生態(tài)文明制度保障視角下的城市地下空間規(guī)劃法治研究”（13YJA820008）。

作者簡(jiǎn)介：郭慶珠（1974-），男，山東菏澤人，天津師范大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要從事行政法學(xué)和規(guī)劃法治研究。

一、現(xiàn)實(shí)背景與問(wèn)題的提出

城市化（也稱為城鎮(zhèn)化）的快速推進(jìn)是目前我國(guó)最重要的時(shí)代特色之一，與城市化相伴的是人口急劇向城市集中，公共設(shè)施、土地資源、生態(tài)環(huán)境等都面臨巨大的壓力，尤其在大城市，上述問(wèn)題已經(jīng)變得非常急迫和突出，很多城市中心區(qū)的地表土地利用已經(jīng)到達(dá)了極限，在此情況下，城市地下空間的建設(shè)開(kāi)發(fā)成為必然?！翱v觀當(dāng)今世界，很多發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家已把對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)利用作為解決城市資源與環(huán)境危機(jī)的重要措施、實(shí)施城市土地資源集約化使用與城市可持續(xù)發(fā)展的重要途徑?！盵1]我國(guó)某些大城市的地下空間開(kāi)發(fā)利用程度已經(jīng)非常高，其在城市發(fā)展中的重要性已經(jīng)為人們所廣泛認(rèn)知。與此同時(shí)，某些大城市的地下空間已經(jīng)成為稀缺資源。[2]

如何才能最優(yōu)化利用有限的地下空間資源？進(jìn)行科學(xué)、合理的規(guī)劃無(wú)疑是最好的選擇。因?yàn)橐?guī)劃通過(guò)考量現(xiàn)實(shí)，在對(duì)未來(lái)目標(biāo)進(jìn)行合理設(shè)定的基礎(chǔ)上盡可能選擇科學(xué)的手段保證相關(guān)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，它充分體現(xiàn)了人類理性的需求，可以防止在盲目和無(wú)序狀態(tài)下可能帶來(lái)的資源浪費(fèi)?！皬膶?shí)證的視角考察，在二戰(zhàn)后，世界各國(guó)莫不重視規(guī)劃的引導(dǎo)、協(xié)商功能，有力地促進(jìn)了社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步。……這在解決有關(guān)城市的住宅開(kāi)發(fā)、建筑規(guī)劃、環(huán)境整治等問(wèn)題方面，表現(xiàn)得尤為明顯?！盵3]伴隨著城市地下空間的大規(guī)模開(kāi)發(fā)，城市地下空間規(guī)劃也成為現(xiàn)代城市規(guī)劃的基本內(nèi)容之一?；诔鞘械叵驴臻g規(guī)劃的重要性，其已成為法律調(diào)整的重要對(duì)象。在全國(guó)范圍內(nèi)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》都規(guī)定了城市地下空間規(guī)劃的內(nèi)容，但總體來(lái)看，上述法律對(duì)其規(guī)定得比較簡(jiǎn)略。為了適應(yīng)發(fā)展的需要，有些地方針對(duì)城市地下空間規(guī)劃開(kāi)發(fā)制定了專門的地方性法規(guī)，如天津市在2008年發(fā)布了《天津市地下空間規(guī)劃管理?xiàng)l例》；上海市在2013年發(fā)布了《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例》等。

生態(tài)問(wèn)題是城市地下空間規(guī)劃建設(shè)時(shí)必須予以考量的重要因素，相對(duì)于地表的開(kāi)發(fā)利用而言，這個(gè)問(wèn)題更應(yīng)予以充分的重視，因?yàn)橐话銇?lái)講地下的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)是比較脆弱的，一旦破壞，很難予以重建和回復(fù)，從一定意義上講具有不可逆性?！暗叵驴臻g本身是一個(gè)環(huán)境實(shí)體、一種自然資源。它可以被人類活動(dòng)所改變或破壞。從這個(gè)方面來(lái)說(shuō)，相比于地表設(shè)施，地下設(shè)施更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)：地下環(huán)境很難恢復(fù)到修建地下設(shè)施之前的狀態(tài)?！盵4]因而通過(guò)科學(xué)的地下空間規(guī)劃盡可能地避免或減小對(duì)地下生態(tài)系統(tǒng)的改變或破壞是十分必要的。上述涉及到城市地下空間規(guī)劃的立法中，也都對(duì)相關(guān)生態(tài)問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)范，但是總體來(lái)看，有關(guān)規(guī)范內(nèi)容還存在一定的不足，有進(jìn)一步改進(jìn)的必要。本文擬結(jié)合我國(guó)實(shí)踐對(duì)有關(guān)的法制問(wèn)題進(jìn)行探討。

二、生態(tài)城市建設(shè)與城市地下空間規(guī)劃中的生態(tài)訴求

城市化是各個(gè)國(guó)家走向現(xiàn)代文明的必經(jīng)之路，這已經(jīng)被歷史和各國(guó)的實(shí)踐所證實(shí)，但是人類在享受城市文明和便利的同時(shí)，不得不面對(duì)、甚至是忍受著快速到來(lái)的“城市問(wèn)題”，這在20世紀(jì)中期的工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家體現(xiàn)得非常明顯，有人對(duì)此做了總結(jié)，認(rèn)為：“城市問(wèn)題主要包括以下幾個(gè)方面：城市人口增長(zhǎng)過(guò)快，超過(guò)城市承載力；城市環(huán)境惡化，污染嚴(yán)重；城市水資源短缺；城市生物多樣性減少；交通擁擠，不利于人們的出行；城市蔓延加劇，人們的通勤時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，在城市的居住舒適度迅速下降?！盵5]為了有效緩解“城市問(wèn)題”，在20世紀(jì)60年代，生態(tài)城市理論和生態(tài)城市建設(shè)逐漸進(jìn)入了人們的視野，在推進(jìn)城市化的進(jìn)程中，我國(guó)一直非常重視生態(tài)城市建設(shè)的實(shí)踐，并把其視為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。根據(jù)前文所述，城市地下空間開(kāi)發(fā)利用已經(jīng)和地表城市開(kāi)發(fā)一樣成為城市建設(shè)的基本組成，顯然其也要符合生態(tài)城市建設(shè)的理念要求，并且基于地下的特點(diǎn)，還應(yīng)該在生態(tài)保障問(wèn)題上采取更高的標(biāo)準(zhǔn)，那么城市地下空間規(guī)劃中應(yīng)該體現(xiàn)怎樣的生態(tài)訴求呢？筆者認(rèn)為，城市地下空間規(guī)劃在設(shè)定未來(lái)的地下開(kāi)發(fā)建設(shè)目標(biāo)和藍(lán)圖時(shí)，生態(tài)導(dǎo)向應(yīng)該是其最為核心的考量因素之一，具體而言應(yīng)該彰顯“適度、和諧和可持續(xù)”的生態(tài)理念。

首先，規(guī)劃內(nèi)容要充分考慮城市地下空間的生態(tài)承載力，滿足“適度”的要求。所謂生態(tài)承載力是指某區(qū)域空間在特定時(shí)期，在不損害區(qū)域空間生態(tài)系統(tǒng)的功能完整及其生產(chǎn)力的情況下，即在其生態(tài)容量?jī)?nèi)，該區(qū)域空間復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)對(duì)人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的可持續(xù)的最大支持能力。生態(tài)承載力主要包括三個(gè)層面，即環(huán)境支持力、資源支持力和人類支持力。[6]具體來(lái)講，就是指特定區(qū)域空間內(nèi)生態(tài)環(huán)境對(duì)污染廢棄物的同化、承受能力，即納污能力；所能提供的資源消耗能力；所能支持的人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力?！斑m度”的生態(tài)理念要求城市地下空間規(guī)劃在設(shè)定未來(lái)的開(kāi)發(fā)規(guī)模、范圍和強(qiáng)度時(shí)應(yīng)該不超越地下空間的生態(tài)承載力，即要適度保持地下環(huán)境的自我修復(fù)能力，避免地下空氣、水等環(huán)境污染的出現(xiàn)；要避免對(duì)地下空氣、水等資源的過(guò)度消耗或破壞以防止可能帶來(lái)的生態(tài)危機(jī)；要防止為了人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要而過(guò)度開(kāi)發(fā)地下空間，比如不能為了商業(yè)化需求而進(jìn)行過(guò)大強(qiáng)度的地下開(kāi)發(fā)等。由于受到光照、通風(fēng)等因素的影響或限制，相對(duì)于地表，地下空間的環(huán)境修復(fù)和資源再生能力是比較弱的，因此開(kāi)發(fā)時(shí)更應(yīng)慎重。同時(shí)還應(yīng)該看到，有些地下生態(tài)系統(tǒng)的破壞甚至?xí)?duì)地上環(huán)境帶來(lái)災(zāi)難性的影響，如地下水資源的污染或破壞往往會(huì)對(duì)地上植被、水循環(huán)等帶來(lái)諸多不利的后果。endprint

其次，規(guī)劃內(nèi)容要符合城市地下空間開(kāi)發(fā)的客觀規(guī)律要求，注重人類發(fā)展和地下生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)，滿足“和諧”的要求。基于人類本性和活動(dòng)的需要，在建設(shè)開(kāi)發(fā)過(guò)程中往往會(huì)追求設(shè)施的舒適、方便，但是這種追求一定要合理，要與城市地下空間開(kāi)發(fā)的客觀規(guī)律和生態(tài)需求相協(xié)調(diào)，不能因?yàn)橐粫r(shí)或個(gè)別的需求而影響未來(lái)地下空間開(kāi)發(fā)的潛能，比如采光、通風(fēng)的設(shè)計(jì)既要能滿足人們的需求，又要盡可能避免過(guò)多的占用地下空間資源或?qū)Νh(huán)境造成過(guò)大的壓力。“人類與其生存環(huán)境之間的交互性適應(yīng)即為我們現(xiàn)在所追求的‘和諧?！盵7]城市地下生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的良好運(yùn)行是人類在地下空間設(shè)施中活動(dòng)的基礎(chǔ)，否則，無(wú)論城市地下設(shè)施建設(shè)的如何完善都會(huì)失去其存在的社會(huì)意義，二者的和諧共存是十分必要的。為實(shí)現(xiàn)這種“和諧”要求，在進(jìn)行城市地下空間開(kāi)發(fā)時(shí)既要注重對(duì)人類活動(dòng)所需設(shè)施的開(kāi)發(fā)，又要注重對(duì)地下生態(tài)環(huán)境保護(hù)設(shè)施的開(kāi)發(fā)，在二者相對(duì)平衡的基礎(chǔ)上來(lái)促進(jìn)人和地下生態(tài)系統(tǒng)的和諧相處。同時(shí)，地下設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)要和相鄰、相近設(shè)施相互協(xié)調(diào)、和諧共存，通過(guò)互聯(lián)互通和共享采光、通風(fēng)等方式提高資源利用率，減少對(duì)環(huán)境的破壞。

第三，規(guī)劃內(nèi)容要在前述“適度”的基礎(chǔ)上，重視系統(tǒng)性和公平性，保證城市地下空間生態(tài)系統(tǒng)有“可持續(xù)”發(fā)展的能力。“系統(tǒng)性和公平性”要求城市地下開(kāi)發(fā)要充分照顧系統(tǒng)整體和未來(lái)公平的需求，保證資源、環(huán)境等在不同社會(huì)利益群體以及現(xiàn)代人和后代人之間進(jìn)行均衡的動(dòng)態(tài)傳遞。在生態(tài)承載力容量范圍內(nèi)的“適度”開(kāi)發(fā)是滿足“可持續(xù)”要求的基礎(chǔ)，但“適度”開(kāi)發(fā)未必一定就能保證“可持續(xù)”價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)還必須從長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光出發(fā)，滿足地下開(kāi)發(fā)系統(tǒng)性和公平性的要求，才可能有助于“可持續(xù)”開(kāi)發(fā)的進(jìn)行。因?yàn)榈叵麻_(kāi)發(fā)具有隱蔽性和難以恢復(fù)性的特點(diǎn)，一旦開(kāi)發(fā)就很難恢復(fù)原樣，現(xiàn)有的開(kāi)發(fā)若只滿足“適度”要求而未考慮系統(tǒng)整體性和未來(lái)公平性要求，那么，相鄰空間的開(kāi)發(fā)會(huì)面臨障礙，未來(lái)人們也可能很難在此基礎(chǔ)上作進(jìn)一步的開(kāi)發(fā)利用，如一個(gè)地下單體建筑雖然滿足了“適度”要求，但是若沒(méi)有預(yù)留必要的通風(fēng)、采光等互聯(lián)互通通道，那么，要想在其基礎(chǔ)上進(jìn)行深層開(kāi)發(fā)或發(fā)展其成為地下綜合體可能就比較困難，后代人們進(jìn)一步開(kāi)發(fā)的權(quán)利顯然也會(huì)被剝奪掉，換句話說(shuō)會(huì)造成對(duì)相鄰空間權(quán)益人利益——此為相關(guān)社會(huì)公平問(wèn)題之一——和代際公平的損害?！翱沙掷m(xù)發(fā)展要求城市及人類的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不能超越資源和環(huán)境的承載能力，當(dāng)代人在發(fā)展與消費(fèi)時(shí)應(yīng)努力做到使后代人有同樣的發(fā)展機(jī)會(huì)，同一代人中一部分人的發(fā)展不應(yīng)當(dāng)損害另一部分人的利益。”[8]“可持續(xù)”的生態(tài)理念更為直接地體現(xiàn)了對(duì)社會(huì)、對(duì)未來(lái)負(fù)責(zé)的精神，對(duì)城市地下空間的循環(huán)利用和均衡發(fā)展有直接的保障和促進(jìn)作用。

三、成效與缺失：我國(guó)城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容之考察

上文提及了幾部目前我國(guó)比較成熟的規(guī)制城市地下空間規(guī)劃開(kāi)發(fā)的立法，下面就以上述立法作為樣本考察實(shí)定法中有關(guān)生態(tài)內(nèi)容的規(guī)定：

（一）現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容的成效

一是基本確立了“生態(tài)保障優(yōu)先”的價(jià)值理念。一般來(lái)講，一部立法會(huì)體現(xiàn)不同的價(jià)值需求，這就會(huì)涉及到價(jià)值取向選擇的問(wèn)題，在不同價(jià)值取向的指引之下，立法內(nèi)容自然也會(huì)相應(yīng)的有所側(cè)重。城市地下空間規(guī)劃立法主要會(huì)涉及到生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、安全價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和公平價(jià)值等，從實(shí)定法進(jìn)行考察，上述諸多價(jià)值中，生態(tài)價(jià)值往往被放在優(yōu)先考量的位置，從總體上講，“生態(tài)保障優(yōu)先”已經(jīng)成為現(xiàn)有相關(guān)立法中最基本的價(jià)值認(rèn)同和價(jià)值取向選擇。前述各部立法在總則中對(duì)生態(tài)保障都有相對(duì)比較明確的規(guī)定。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第4條第1款規(guī)定：“制定和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護(hù)耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國(guó)防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和公共衛(wèi)生、公共安全的需要?！备鶕?jù)該法第33條的規(guī)定，城市地下空間的開(kāi)發(fā)和利用要符合城市規(guī)劃，履行規(guī)劃審批手續(xù)，顯然上述有關(guān)生態(tài)保障的內(nèi)容對(duì)于城市地下空間規(guī)劃建設(shè)起著當(dāng)然的指導(dǎo)作用。《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》《天津市地下空間規(guī)劃管理?xiàng)l例》和《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例》等立法總則中也有類似的規(guī)定。上述立法都明確強(qiáng)調(diào)了“資源合理利用”、“環(huán)境保護(hù)”和“有序、協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)利用”的重要性，契合了上文所述“適度、和諧和可持續(xù)”的生態(tài)理念，表明我國(guó)城市地下空間規(guī)劃實(shí)定法已經(jīng)基本確立了“生態(tài)保障”價(jià)值在相關(guān)立法價(jià)值體系中的核心地位，是我國(guó)城市化進(jìn)程中更為重視生態(tài)文明建設(shè)的重要體現(xiàn)。

二是立法中的生態(tài)規(guī)范貫穿于城市地下空間規(guī)劃建設(shè)的全過(guò)程。法律總則中有關(guān)生態(tài)保障的價(jià)值訴求對(duì)于城市地下空間規(guī)劃建設(shè)的全過(guò)程都有約束、指導(dǎo)作用，但是總則中的規(guī)定往往具有很強(qiáng)的原則性和抽象性，那么在規(guī)劃建設(shè)的具體過(guò)程中有沒(méi)有相應(yīng)的生態(tài)規(guī)范？城市地下空間規(guī)劃建設(shè)分為不同的階段，從整體上來(lái)講包括規(guī)劃編制和實(shí)施階段，在這其中又可細(xì)分為規(guī)劃評(píng)估、勘察、設(shè)計(jì)和施工等，有的規(guī)劃還有可能會(huì)涉及到修改的問(wèn)題，即規(guī)劃編制完成后在實(shí)施的過(guò)程中可根據(jù)情勢(shì)的變化對(duì)規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整、修訂。考察現(xiàn)有的城市地下空間規(guī)劃立法，有的基本上在規(guī)劃建設(shè)全程都規(guī)定了生態(tài)保障的規(guī)范內(nèi)容，如《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》第7條在涉及規(guī)劃編制時(shí)規(guī)定：“城市地下空間的規(guī)劃編制應(yīng)注意保護(hù)和改善城市的生態(tài)環(huán)境，科學(xué)預(yù)測(cè)城市發(fā)展的需要……”第16條在涉及規(guī)劃實(shí)施時(shí)規(guī)定：“地下工程設(shè)計(jì)應(yīng)滿足地下空間對(duì)環(huán)境、安全和設(shè)施運(yùn)行、維護(hù)等方面的使用要求，使用功能與出入口設(shè)計(jì)應(yīng)與地面建設(shè)相協(xié)調(diào)?！毕鄬?duì)而言，《天津市地下空間規(guī)劃管理?xiàng)l例》在此方面體現(xiàn)的更為明顯，規(guī)定的也更為具體，涉及到的規(guī)劃階段也更為全面，如該法的第11條、第17條、第24條、第32條和第33條等都規(guī)定了生態(tài)保障的內(nèi)容，具體對(duì)城市地下空間規(guī)劃編制以及規(guī)劃實(shí)施中的項(xiàng)目選擇、項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案、勘察、施工等不同階段進(jìn)行了規(guī)制。endprint

（二）現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容的缺失

一是現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法對(duì)于生態(tài)正義的維護(hù)還有待加強(qiáng)，相關(guān)生態(tài)理念的制度支撐有待進(jìn)一步強(qiáng)化。隨著人們對(duì)于生態(tài)環(huán)境重要性認(rèn)知的深入，生態(tài)正義成為近年來(lái)人們非常重視的社會(huì)問(wèn)題之一?！吧鷳B(tài)正義所關(guān)注的核心問(wèn)題就是如何公平地在主體之間分配生態(tài)權(quán)益或分?jǐn)偵鷳B(tài)責(zé)任?！盵9]具體到城市地下空間規(guī)劃建設(shè)中的生態(tài)正義，主要是指：對(duì)地下空間資源的利用要體現(xiàn)公平性的要求，要保障與地下空間資源相關(guān)的各利益主體有充分的機(jī)會(huì)參與生態(tài)權(quán)益的規(guī)劃配置；對(duì)地下空間資源環(huán)境造成損害的，規(guī)劃建設(shè)的利益主體要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，并要對(duì)因此而受損害的相關(guān)各方進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。從實(shí)質(zhì)意義上來(lái)講，前述城市地下規(guī)劃開(kāi)發(fā)中“適度、和諧和可持續(xù)”的生態(tài)訴求是與生態(tài)正義的內(nèi)涵相契合的，因?yàn)闈M足了上述要求，則說(shuō)明規(guī)劃開(kāi)發(fā)并沒(méi)有為了眼前自身的利益而過(guò)度、任意和不顧后果地進(jìn)行開(kāi)發(fā)，而是考慮了同時(shí)代和后代利益主體的權(quán)益保障，這就是人們常說(shuō)的代內(nèi)公平和代際公平。

雖然我國(guó)現(xiàn)有的城市地下空間規(guī)劃立法基本確立了“生態(tài)保障優(yōu)先”的價(jià)值理念，是對(duì)生態(tài)正義的正面回應(yīng)，但總體來(lái)看，以下方面仍有待改進(jìn)：首先，“適度、和諧和可持續(xù)”的理念在立法中的落實(shí)還不夠具體、全面，很多立法尚未把三者作為一個(gè)有機(jī)整體而往往出現(xiàn)規(guī)定碎片化的情況，實(shí)踐中很容易導(dǎo)致片面理解生態(tài)正義的傾向，難以兼顧代內(nèi)公平和代際公平的共同需求。其次，現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中不公平的情況仍然比較多見(jiàn)，對(duì)于地下空間規(guī)劃利益主體缺乏必要的規(guī)制手段，生態(tài)保障中公平、正義的維護(hù)還有待通過(guò)立法強(qiáng)化，尤其應(yīng)該加強(qiáng)相關(guān)保障制度的建構(gòu)，因?yàn)槿魞H僅在實(shí)定法中做原則性規(guī)定，而缺乏制度支撐，很可能在實(shí)踐中流于虛置。因而，總體上講如何在立法的層面強(qiáng)化城市地下空間規(guī)劃中與生態(tài)正義維護(hù)、生態(tài)理念轉(zhuǎn)化相關(guān)的制度建設(shè)仍是一個(gè)長(zhǎng)期的任務(wù)。

二是現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法對(duì)于地下開(kāi)發(fā)中生態(tài)保障系統(tǒng)性的關(guān)注不夠，未能有針對(duì)性地建構(gòu)有關(guān)法律制度。城市地下開(kāi)發(fā)中的生態(tài)保障相對(duì)于地表開(kāi)發(fā)是有一定特殊性的，最為典型的就是前者具有系統(tǒng)性非常強(qiáng)的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)為空間資源一旦被開(kāi)發(fā)或環(huán)境被改變就很難回復(fù)，即使是局部空間資源開(kāi)發(fā)或環(huán)境改變也很可能會(huì)對(duì)整體的生態(tài)系統(tǒng)造成難以挽回的影響，因此任何項(xiàng)目的城市地下空間規(guī)劃建設(shè)都要擯棄孤立、個(gè)體開(kāi)發(fā)的觀念，如有可能，要盡量進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，盡可能減少目前不同規(guī)劃建設(shè)之間以及目前的規(guī)劃建設(shè)和未來(lái)進(jìn)一步開(kāi)發(fā)之間可能產(chǎn)生的沖突，比如要充分考慮分層開(kāi)發(fā)的問(wèn)題，當(dāng)進(jìn)行某一層次的開(kāi)發(fā)時(shí)，要為其他層次的開(kāi)發(fā)預(yù)留出生態(tài)余地。但是，從實(shí)踐來(lái)看，目前城市地下空間規(guī)劃建設(shè)在滿足生態(tài)保障系統(tǒng)性要求方面仍有很大的改進(jìn)余地，這很大程度上是因?yàn)榈叵驴臻g開(kāi)發(fā)會(huì)涉及到眾多行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，如國(guó)土資源部門、城市建設(shè)部門、民防管理部門以及房屋管理部門等，導(dǎo)致很多情況下政出多門的狀況。有的立法也試圖解決這一問(wèn)題，如《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例》第5條第1款就規(guī)定“市和區(qū)、縣規(guī)劃國(guó)土資源行政管理部門承擔(dān)地下空間開(kāi)發(fā)的綜合協(xié)調(diào)職責(zé)”，但由一個(gè)職能部門對(duì)其他和其地位平行的職能部門進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)畢竟缺乏相應(yīng)的權(quán)威性，實(shí)踐中的效果也注定不會(huì)理想。立法如何從制度上回應(yīng)城市地下空間規(guī)劃中生態(tài)保障系統(tǒng)性的需求有待進(jìn)一步思考和完善。

三是現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法對(duì)于生態(tài)保障中法律責(zé)任的規(guī)定還不夠具體和有針對(duì)性，有待進(jìn)一步完善?，F(xiàn)有的城市地下空間規(guī)劃立法一般都有“法律責(zé)任”部分，但考察現(xiàn)有的規(guī)定，很少有責(zé)任是針對(duì)生態(tài)保障來(lái)進(jìn)行設(shè)計(jì)的，換句話說(shuō)，目前的城市地下空間規(guī)劃立法中因生態(tài)保障問(wèn)題而對(duì)規(guī)劃主體進(jìn)行責(zé)任追究的內(nèi)容并不多見(jiàn)，出于對(duì)生態(tài)價(jià)值的維護(hù)，立法在這方面顯然有進(jìn)一步改進(jìn)的必要。

四、我國(guó)城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容的改進(jìn)

在上文相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，筆者結(jié)合生態(tài)城市建設(shè)的實(shí)踐對(duì)我國(guó)城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容的改進(jìn)略作探討：

首先，要結(jié)合城市地下空間規(guī)劃建設(shè)的特點(diǎn)，改進(jìn)規(guī)劃編制生態(tài)信息公開(kāi)以及公眾參與制度，擴(kuò)大信息公開(kāi)的范圍并保障信息公開(kāi)的有效性，強(qiáng)化公眾參與的廣度與深度，以利于生態(tài)正義的實(shí)現(xiàn)和生態(tài)保障理念的落實(shí)。知情權(quán)是公民的基本權(quán)利之一，而政府信息公開(kāi)是公民知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要保障，也是公眾有效參與和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的一個(gè)必要條件。行政機(jī)關(guān)在制定城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)，必然涉及到公開(kāi)的問(wèn)題，我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中其主要體現(xiàn)為“規(guī)劃草案”的公開(kāi)，如該法第26條第1款規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或者其他方式征求專家和公眾的意見(jiàn)。公告的時(shí)間不得少于三十日?！痹摋l規(guī)定顯然對(duì)于城市地下空間規(guī)劃的制定有約束作用，但是除此之外在其他有關(guān)城市地下空間規(guī)劃的專門立法中鮮有類似的內(nèi)容和具體的實(shí)施措施，實(shí)有改進(jìn)的必要。筆者認(rèn)為，對(duì)于城市地下空間規(guī)劃及其涉及到的生態(tài)保障而言，僅僅公開(kāi)規(guī)劃草案是不夠的，無(wú)助于信息公開(kāi)有效性的實(shí)現(xiàn)。因?yàn)槌鞘械叵驴臻g規(guī)劃——尤其是其中的生態(tài)內(nèi)容具有極強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，若僅僅公開(kāi)草案的話，由于信息量過(guò)于單薄，再加上公眾本身并非專業(yè)人員，對(duì)于地下知識(shí)的認(rèn)知能力有限，很可能會(huì)對(duì)公眾的理解造成困難。而且地下空間開(kāi)發(fā)具有隱蔽性的特點(diǎn)，公眾難以有感性的認(rèn)知，綜合以上兩點(diǎn)，僅僅公開(kāi)規(guī)劃草案往往很難達(dá)到讓公眾知曉并理解信息之目的，有效性不彰，進(jìn)而會(huì)影響公眾參與的效果，因此在公開(kāi)草案之前或同時(shí)還應(yīng)該公開(kāi)地下空間規(guī)劃編制所依據(jù)的基礎(chǔ)資料（相關(guān)資料涉及到國(guó)家秘密、商業(yè)秘密等的除外），這些資料在規(guī)劃草案編制前一般由編制機(jī)關(guān)通過(guò)調(diào)查取得。我國(guó)目前的城市地下空間規(guī)劃立法，包括《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，基本上都沒(méi)有公開(kāi)基礎(chǔ)資料的內(nèi)容，筆者認(rèn)為基于前述地下空間開(kāi)發(fā)及其生態(tài)保障的特殊性，應(yīng)該在立法中建構(gòu)地下空間規(guī)劃編制中的基礎(chǔ)資料公開(kāi)制度，而且應(yīng)該由規(guī)劃編制機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)，而不需要利害關(guān)系人的申請(qǐng)，需要公開(kāi)的基礎(chǔ)資料主要有與城市地下開(kāi)發(fā)相關(guān)的：（1）勘察和測(cè)量資料；（2）氣象資料；（3）城市地下空間利用狀況；（4）城市交通資料；（5）城市市政公用設(shè)施資料；（6）城市環(huán)境資料等。[10]除了上述資料之外，根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》做出的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)也應(yīng)該公開(kāi)，供公眾查閱、監(jiān)督。另外，為了保證信息公開(kāi)的有效性，如有可能的話，城市地下空間規(guī)劃編制機(jī)關(guān)應(yīng)該對(duì)上述資料進(jìn)行公開(kāi)說(shuō)明，以避免公眾因有關(guān)地下專業(yè)知識(shí)的欠缺而造成誤解。endprint

城市地下空間規(guī)劃并非是純技術(shù)性的結(jié)果，同時(shí)也是社會(huì)建構(gòu)的產(chǎn)物，因此公眾的參與是必要的，公眾參與既有助于監(jiān)督規(guī)劃?rùn)?quán)力的運(yùn)行，也有助于規(guī)劃利益的平衡，使規(guī)劃內(nèi)容更具社會(huì)性和科學(xué)性?；诘叵麻_(kāi)發(fā)中生態(tài)系統(tǒng)一旦受到破壞很難回復(fù)的特性，更應(yīng)該集思廣益，充分發(fā)揮公眾參與的作用，因而強(qiáng)化公眾參與的廣度與深度是是非常必要的，尤其是規(guī)劃制定前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)更應(yīng)該如此。根據(jù)我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第11條的規(guī)定，只有對(duì)“可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃”，才“應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報(bào)送審批前，舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)草案的意見(jiàn)?！惫P者認(rèn)為，由于地下生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱，出于保護(hù)的需要，應(yīng)該將所有城市地下空間規(guī)劃都認(rèn)定為“可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃”，以便在公眾參與下更好地監(jiān)督和檢驗(yàn)針對(duì)該地下空間規(guī)劃所作出的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)。

其次，借鑒德國(guó)的“規(guī)劃確定程序”，建構(gòu)某一機(jī)關(guān)集中行使城市地下空間規(guī)劃?rùn)?quán)制度，以有助于生態(tài)系統(tǒng)性的維護(hù)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的進(jìn)行。德國(guó)的“規(guī)劃確定程序”是指當(dāng)規(guī)劃涉及到多個(gè)行政機(jī)關(guān)職權(quán)時(shí)，可由一個(gè)行政機(jī)關(guān)編制規(guī)劃草案，對(duì)于涉及到其他行政機(jī)關(guān)事項(xiàng)的，可通過(guò)聽(tīng)證或其他方式聽(tīng)取有關(guān)行政機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，在聽(tīng)取意見(jiàn)后形成的規(guī)劃草案報(bào)請(qǐng)規(guī)劃確定機(jī)關(guān)裁決，裁決后得以確定的規(guī)劃在實(shí)施的過(guò)程中再涉及到前述其他行政機(jī)關(guān)職權(quán)而需要它們核準(zhǔn)或同意的，可得免除。通過(guò)上述制度，實(shí)際上把多個(gè)行政機(jī)關(guān)的事權(quán)集中到了規(guī)劃確定機(jī)關(guān)手里，產(chǎn)生了集中事權(quán)的效果，避免政出多門。[11]筆者認(rèn)為這一制度有重要的借鑒意義，可以通過(guò)立法建構(gòu)集中行使城市地下空間規(guī)劃?rùn)?quán)制度，即立法確定由一個(gè)行政機(jī)關(guān)編制地下空間規(guī)劃草案，涉及到其他行政機(jī)關(guān)職權(quán)的，可征求其意見(jiàn)，在報(bào)請(qǐng)規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，規(guī)劃實(shí)施——包括實(shí)施中的許可、確認(rèn)、處罰等以及規(guī)劃修訂等相關(guān)職權(quán)都集中并轉(zhuǎn)移給該審批機(jī)關(guān)，其他相關(guān)機(jī)關(guān)都不得再分散行使規(guī)劃涉及到的相關(guān)職權(quán)。這樣可以避免城市地下空間規(guī)劃建設(shè)中各行政機(jī)關(guān)各自為政所導(dǎo)致的矛盾、沖突，對(duì)于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和生態(tài)保障系統(tǒng)性顯然是有利的。若有了上述制度建構(gòu)，上文所述《天津市地下空間規(guī)劃管理?xiàng)l例》第11條的規(guī)定——編制地下空間規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)符合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境關(guān)系的要求——顯然就有了制度化的保障。

第三，完善城市地下空間規(guī)劃立法中規(guī)劃主體的責(zé)任體系，同時(shí)，可以立法建構(gòu)相關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償制度。針對(duì)現(xiàn)有立法中鮮有因生態(tài)原因而追究規(guī)劃主體責(zé)任的問(wèn)題，從操作性和可行性的維度出發(fā)，可以從生態(tài)承載力的視角切入完善相關(guān)規(guī)定，比如因生態(tài)承載力評(píng)價(jià)錯(cuò)誤導(dǎo)致城市地下空間規(guī)劃建設(shè)造成或可能造成生態(tài)系統(tǒng)損害的，應(yīng)該責(zé)令規(guī)劃編制以及審批機(jī)關(guān)及時(shí)采取補(bǔ)救措施，并可對(duì)相關(guān)的責(zé)任人員予以行政處分等。當(dāng)然，上述內(nèi)容只是目前比較易于切入的部分之一，相關(guān)責(zé)任體系的整體完善是一個(gè)比較復(fù)雜的問(wèn)題，仍需要在研究的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深入探討。同時(shí)，可以建構(gòu)城市地下空間規(guī)劃建設(shè)中的生態(tài)補(bǔ)償制度。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，運(yùn)用政府和市場(chǎng)手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度。[12]根據(jù)上述定義中有關(guān)利益關(guān)系的分析，目前，可以嘗試通過(guò)國(guó)家的稅費(fèi)政策、財(cái)政補(bǔ)貼、政策傾斜、技術(shù)支持、向地下開(kāi)發(fā)受益方征收資源費(fèi)和生態(tài)系統(tǒng)保障基金等方式對(duì)城市地下空間規(guī)劃建設(shè)區(qū)域內(nèi)的利害關(guān)系人進(jìn)行補(bǔ)償。

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