徐一睿

核心提示：中國(guó)經(jīng)濟(jì)差距“總體在改善、局部在擴(kuò)大”的特征明顯。城鎮(zhèn)化與土地財(cái)政是拉大省內(nèi)經(jīng)濟(jì)差距的重要原因之一。

中國(guó)的地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差距問題一直以來(lái)備受世人矚目。

進(jìn)入21世紀(jì)以后，中國(guó)以實(shí)現(xiàn)“和諧社會(huì)”為目標(biāo)，通過積極推動(dòng)包括“西部大開發(fā)”、“中部崛起”、“東北振興”等宏觀地區(qū)政策，來(lái)尋求縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差異實(shí)現(xiàn)地區(qū)間均衡發(fā)展。

從一系列的針對(duì)省域數(shù)據(jù)分析的先行研究中可以觀察到，從2007年開始，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率已經(jīng)出現(xiàn)從以往的“東高西低”向“西高東低”轉(zhuǎn)變，這似乎意味著地區(qū)間差距可能以中西部趕超東部的形式逐漸趨向縮小，但中國(guó)的整體經(jīng)濟(jì)差異仍在擴(kuò)大。

進(jìn)一步對(duì)于經(jīng)濟(jì)差異的內(nèi)部形成原因加以分析后可以看出，近年來(lái)幾個(gè)大區(qū)域之間，即東部、中部、西部、東北部這四大區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)差距開始不斷縮小，拉大中國(guó)整體區(qū)域差異的因素則來(lái)源于各個(gè)區(qū)域內(nèi)部。

如果更進(jìn)一步針對(duì)每個(gè)省內(nèi)的經(jīng)濟(jì)差距加以考察可以很明顯看到，許多省份內(nèi)部的縣域差距在近10年來(lái)擴(kuò)大傾向明顯，其中多個(gè)西部省份的省內(nèi)縣域差距的拉大尤為顯著。

經(jīng)濟(jì)差距“總體在改善、局部在擴(kuò)大”的特征明顯，為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的情況？

可以從1994年的分稅制改革中找到原因。1994年的分稅制改革解決了中央的財(cái)政窘境，增強(qiáng)了中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付能力，但也導(dǎo)致一系列問題。其一，主要解決了省級(jí)財(cái)政與中央財(cái)政的關(guān)系，而未能很好地解決省與省級(jí)以下各級(jí)財(cái)政的關(guān)系問題。其二，財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分不匹配，地方事權(quán)較重而財(cái)權(quán)較小，中央反之。

由于財(cái)源的向上集中，中央可以更好地運(yùn)用財(cái)政轉(zhuǎn)移資金來(lái)推動(dòng)地區(qū)間的宏觀調(diào)控，但與此同時(shí)，由于分稅制改革主要面向的是省級(jí)財(cái)政與中央財(cái)政關(guān)系，而未能很好地解決省與省級(jí)以下各級(jí)財(cái)政關(guān)系，地方事權(quán)過重，而沒有得到相匹配的預(yù)算內(nèi)財(cái)權(quán)。地方由于無(wú)法獲取來(lái)自正規(guī)渠道的預(yù)算內(nèi)資金，只能依賴于預(yù)算外或制度外來(lái)獲取相應(yīng)資金。

土地出讓金，成為地方政府（市縣）資金的主要來(lái)源。近年來(lái)隨著不斷高漲的城市化熱潮，地方政府對(duì)于財(cái)政資金的需求不斷高漲，土地財(cái)政也隨之成為地方政府獲取城市建設(shè)資金的必然選項(xiàng)。城鎮(zhèn)化與土地財(cái)政同時(shí)也是拉大省內(nèi)經(jīng)濟(jì)差距的重要原因之一。城鎮(zhèn)化進(jìn)展快，城市基礎(chǔ)建設(shè)好的地方土地價(jià)格也將隨之相應(yīng)上漲，而政府則能從中獲取更多的土地收益。

相反城鎮(zhèn)化進(jìn)展慢，城市基礎(chǔ)建設(shè)搞得不好的地方土地價(jià)格的上漲也慢，而政府則無(wú)法從買賣土地中獲取更多的收益。

在近十幾年內(nèi)雖然很多地方政府通過成功的運(yùn)用土地資源，推動(dòng)了當(dāng)?shù)氐某鞘谢l(fā)展也增加了當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收益，但并不是所有的地方都適用于通過土地運(yùn)作來(lái)獲取資金這一模式的。

自從1994年分稅制改革以后，中國(guó)已經(jīng)建立了一套由預(yù)算內(nèi)的集權(quán)和預(yù)算外的分權(quán)相結(jié)合的混合制度。雖然預(yù)算內(nèi)的集權(quán)為此后中央擴(kuò)大財(cái)政轉(zhuǎn)移力度縮小大區(qū)域間財(cái)力和經(jīng)濟(jì)差距起到了功效，但預(yù)算外的分權(quán)同時(shí)成為了省內(nèi)差異擴(kuò)大的原因。（支點(diǎn)雜志2014年9月刊）endprint