杜人淮

無論是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，還是使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用無疑是其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。更好發(fā)揮政府作用，需要著力轉(zhuǎn)變政府角色，正確履行政府職能。

一、擺正市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府角色

市場經(jīng)濟(jì)是平等競爭經(jīng)濟(jì)，也是法治經(jīng)濟(jì)和信用經(jīng)濟(jì)。市場經(jīng)濟(jì)的特定屬性決定了政府不能同時兼當(dāng)“市場游戲”的規(guī)則制定者、裁判員和運(yùn)動員。為了使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府，只能是職能得當(dāng)?shù)恼C(jī)構(gòu)精干的政府、服務(wù)高效的政府和法治約束的政府。

1.職能得當(dāng)?shù)恼?/p>

發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，實現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行，既不能簡單否定政府，也不能過度迷戀政府。也就是說，我們既不能簡單地認(rèn)為管事最少的政府是最好的政府，更不能把什么都要管的政府看作是最好的政府。一個好的和有效的政府，必然是職能定位得當(dāng)?shù)恼?，既不“越位”和“缺位”，也不“錯位”。市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能范圍，應(yīng)主要來自維護(hù)市場秩序和解決市場失靈的需要，主要是戰(zhàn)略規(guī)劃制定、市場監(jiān)管和公共服務(wù)等。

就我國而言，職能得當(dāng)政府的構(gòu)建，需要著力處理好以下幾個方面關(guān)系：一是處理好政府與市場關(guān)系，使該由政府履行的職能歸政府，該由市場承擔(dān)的職能歸市場，政府的職能主要是搞好宏觀調(diào)控，培育和創(chuàng)造良好市場發(fā)展環(huán)境，提供和維護(hù)公平競爭市場秩序，保護(hù)市場主體合法權(quán)益和為市場主體提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)等。當(dāng)前，重點是要打破市場相互分割格局，建立全國統(tǒng)一開放市場體系，防范和消除政府超越自身職能過多或隨意干預(yù)市場行為，確實為使市場在資源配置中起決定性作用掃清體制性和制度性障礙。二是處理好政府與企業(yè)關(guān)系，確立國有、民營、外資等不同企業(yè)的平等市場競爭主體地位，消除政府對不同企業(yè)的各種偏愛性或歧視性政策制度，確實為不同類型企業(yè)提供公平服務(wù)。當(dāng)前，特別是要處理好政府與國企關(guān)系，通過深化國有資產(chǎn)管理體制改革，著力解決政企分開和所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離問題，把政府代行國企的某些職能還給企業(yè)，把國企承擔(dān)的某些職能收歸政府，確實使企業(yè)能夠自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。三是處理好政府與社會關(guān)系，推動政府向社會放權(quán)，更好發(fā)揮社會力量在管理社會事務(wù)中的作用，按照“政社分開、社會自立”要求規(guī)范和完善中介機(jī)構(gòu)等社會組織，堅決把政府不該管、管不了也管不好的某些事務(wù)交給社會，構(gòu)建起政府與社會的良性互動體系。四是處理好中央與地方關(guān)系，依法規(guī)范中央政府與地方政府的管理職責(zé)和權(quán)限，按照事權(quán)財權(quán)相匹配要求合理確立中央與地方事權(quán)與財權(quán)關(guān)系，凡屬于中央政府職能范圍的事務(wù)均由中央政府統(tǒng)一管理，屬于地方政府職能范圍的事務(wù)則交由地方政府自主管理，使中央和地方的作用及其積極性都得到充分發(fā)揮。五是處理好政府部門與政府部門關(guān)系，切實解決政府機(jī)構(gòu)層次過多、職能交叉、人浮于事、權(quán)責(zé)脫節(jié)等問題，有效提高政府部門的回應(yīng)能力。

2.機(jī)構(gòu)精干的政府

政府職能的發(fā)揮需要借助一定的機(jī)構(gòu)，而政府機(jī)構(gòu)是否精干，則直接影響和制約著政府的效率和能力。加快轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)一步積極簡政放權(quán)，建立精干的政府機(jī)構(gòu)，提高政府的辦事效率和能力，就成為我國市場經(jīng)濟(jì)條件下深化行政管理體制改革的重要內(nèi)容。作為行政管理體制和經(jīng)濟(jì)管理體制載體的政府機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行使政府職能的需要加以設(shè)置，做到每個機(jī)構(gòu)和部門都要有自己特定的和明確的職責(zé)，且各自任務(wù)飽和、運(yùn)轉(zhuǎn)高效。否則，必然導(dǎo)致職能重疊、職責(zé)不明、機(jī)構(gòu)臃腫和人浮于事等消極現(xiàn)象的產(chǎn)生。

建立精干高效的政府機(jī)構(gòu)，需要從以下幾個方面著力：一是加強(qiáng)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，改變目前存在的領(lǐng)導(dǎo)多頭、管理分散的狀況，凡是由某個政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的事情，其他機(jī)構(gòu)就不能介入其中。二是按照重疊的機(jī)構(gòu)撤銷、業(yè)務(wù)相近的機(jī)構(gòu)合并原則，對現(xiàn)有的政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行精簡整合，撤并某些職能重疊或任務(wù)不足的機(jī)構(gòu)，凡是一個機(jī)構(gòu)能夠辦理的事項，就不設(shè)置多個機(jī)構(gòu)辦理。三是按照扁平的要求建立組織結(jié)構(gòu)，減少指揮鏈條和信息傳遞的環(huán)節(jié)，凡是一級機(jī)構(gòu)可以辦理的事情，就不要設(shè)置多級機(jī)構(gòu)來辦理。四是按照因事用人，而不是因人設(shè)事的原則，確定和配備機(jī)構(gòu)員額，凡是一個人能夠辦理的事情，就不配備多個人辦理。五是改革現(xiàn)行行政審批和行政許可制度，最大限度地減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，凡是不涉及國家安全和社會穩(wěn)定大局，市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動，一律取消審批、許可和核準(zhǔn)。

政府職能最終都要由人來行使，人員素質(zhì)的高低直接影響和制約著精干高效政府的建立。為此，就需要選賢任能，配備和建設(shè)好領(lǐng)導(dǎo)班子；充分引入競爭機(jī)制，提高政府人員素質(zhì)，不斷激發(fā)政府人員的工作動力和活力；切實加強(qiáng)干部的培養(yǎng)和鍛煉工作，不斷提高整個干部隊伍的整體素養(yǎng)。

3.服務(wù)高效的政府

現(xiàn)代政府正由經(jīng)濟(jì)介入型政府向提供服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，凡是通過市場機(jī)制能夠解決的問題，應(yīng)當(dāng)由市場機(jī)制去解決；通過市場機(jī)制難以解決，但可通過規(guī)范、公正的中介機(jī)構(gòu)能夠解決的問題，應(yīng)當(dāng)通過中介機(jī)構(gòu)自律去解決；即使是市場機(jī)制、中介機(jī)構(gòu)自律解決不了，需要政府加以管理的事項，也要首先考慮通過加強(qiáng)事中事后監(jiān)督去解決。長期以來，我國采取的是過分偏重政府主導(dǎo)的發(fā)展模式，政府通常采用強(qiáng)制性行政手段對經(jīng)濟(jì)社會活動進(jìn)行干預(yù)和調(diào)節(jié)，其公共服務(wù)職能未能得到充分彰顯，以至于造成政府實際功能散失的客觀效果。

改革政府管理體制，建立服務(wù)高效的政府，是當(dāng)前我國轉(zhuǎn)變政府職能的重要內(nèi)容。為此：一是要牢固確立政府是社會公共服務(wù)責(zé)無旁貸的供給者理念，政府應(yīng)把工作效率、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和市場主體的滿意度作為政績效果的評價指標(biāo)，積極為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，主動提供高效廉潔的服務(wù)。二是要改革行政管理方式和審批方式，簡化辦事程序，提高政府的辦事服務(wù)效率。凡涉及兩個以上政府部門或機(jī)構(gòu)的審批事項，要積極推行聯(lián)合審批制度或定期會簽制度，實行多項合一，一次收文，聯(lián)合審查，一次審批的辦法，如項目審批、準(zhǔn)入資格審查和許可證的頒發(fā)等；對審批事項較多的部門，廣泛推行“窗口式辦文”制度，實行“一口對外”、“一窗辦理”，提高現(xiàn)場辦結(jié)率；積極推行專家審查咨詢制度，提高政府決策和服務(wù)的科學(xué)性。另外，政府還需建立和完善信息交流和服務(wù)平臺，努力解決由于信息不暢、信息不對稱或信息不完全給社會公眾所帶來的各種不便問題。

4.法制約束的政府

建立法治約束政府，就是以法律形式明確政府職能，依法行政和依法規(guī)范政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會等方面關(guān)系，將政府的職能、權(quán)限和行政方式等嚴(yán)格置于法律規(guī)定的框架之下，并嚴(yán)格接受法律的約束和監(jiān)督。法治的實質(zhì)是防止政府權(quán)力被“濫用”和出現(xiàn)政府“越位”、“缺位”、“錯位”現(xiàn)象，確實提高政府的服務(wù)效能。職能得當(dāng)政府、機(jī)構(gòu)精干政府和服務(wù)高效政府的角色能否得以確立，很大程度上有賴于法治約束政府的構(gòu)建。構(gòu)建法治約束的政府，就政府權(quán)力而言，主要是限權(quán)，凡未經(jīng)法律授予的權(quán)力不得行使；就公眾權(quán)利而言，主要是維權(quán)，凡法律沒有明令禁止的事項都可以行使。

構(gòu)建法制約束政府，重點是要強(qiáng)化以下幾個方面：一是建章立制，為政府管理經(jīng)濟(jì)社會活動提供嚴(yán)格和科學(xué)的規(guī)則，依法維護(hù)社會公平正義，依法保護(hù)各類市場和社會主體的正當(dāng)權(quán)益，讓不同市場和社會主體的創(chuàng)造力源泉充分涌動。建立法治政府的關(guān)鍵是完善法律制度建設(shè)，需從我國現(xiàn)階段實際情況出發(fā)，加快制定和形成不同層次、系統(tǒng)配套的法律法規(guī)體系，通過法律嚴(yán)格規(guī)范政府的職能、事權(quán)和財權(quán)，確保有關(guān)法規(guī)得到公平和嚴(yán)格的執(zhí)行。二是依法對政府權(quán)力加以限定，政府必須依法對經(jīng)濟(jì)社會活動進(jìn)行管理和調(diào)控，最大限度地減少政府的自由裁量權(quán)和隨意性，保證政府權(quán)力得到公正行使，從而不斷提高政府的服務(wù)效能。三是政府需按照依法行政要求，深入研究市場經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的實現(xiàn)方式和途徑，努力改變重審批輕監(jiān)管、重權(quán)力輕責(zé)任、重利益輕服務(wù)的陳舊管理理念和方式，不斷提高政府的施政能力和水平。建設(shè)法治政府總體目標(biāo)的實現(xiàn)，還必須加快轉(zhuǎn)變政府職能，改革一切與市場經(jīng)濟(jì)體制需求不相適應(yīng)的管理體制、機(jī)制和方式。

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二、矯正經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中的政府職能

市場經(jīng)濟(jì)條件下政府作用的發(fā)揮，不僅取決于政府角色的合理定位，而且很大程度上取決于政府職能的科學(xué)定位和有效發(fā)揮?，F(xiàn)實中，不僅我國政府與市場、政府與社會、政府與企業(yè)等方面關(guān)系和作用邊界模糊，而且界定不夠合理和規(guī)范，存在比較明顯的政府職能“越位”、“缺位”和“錯位”等現(xiàn)象。矯正政府在經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中的職能定位，是全面正確履行政府職能的基礎(chǔ)，是更好發(fā)揮政府作用的核心。

1.政府職能的“退位”

“退位”是為了矯正政府職能的“越位”問題。所謂政府職能的“越位”，是指政府超越自身應(yīng)該行使的職能范圍，插手了一些不該由政府管或管不了、管不好的事項，從而出現(xiàn)的政府失靈問題。目前我國政府職能的“越位”主要表現(xiàn)為：一是替代或履行了許多本該由市場承擔(dān)的資源配置等方面職能，影響和制約了市場有效配置資源的決定性作用的發(fā)揮；二是替代或履行了許多本該由中介組織等社會機(jī)構(gòu)承擔(dān)的社會管理事務(wù)，影響和制約了社會組織有效解決社會問題作用的發(fā)揮；三是替代或履行許多本該由企業(yè)等市場主體所承擔(dān)的投資、經(jīng)營等微觀經(jīng)營管理職能，影響和制約了企業(yè)經(jīng)營的效益和效率。

政府通過“退位”解決“越位”問題，就是要讓政府從不該管、管不了和管不好的領(lǐng)域或事項中退出來，重點是進(jìn)一步改革和完善我國現(xiàn)行的行政審批和行政許可制度。社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總趨勢，必然要求政府的審批和許可朝著自由化方向漸進(jìn)發(fā)展，這就需要按照“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔(dān)風(fēng)險”原則，逐步取消除事關(guān)國家安全和社會穩(wěn)定等公共活動以外的投資項目行政審批，以及帶有行政許可性質(zhì)的備案，切實落實企業(yè)投資經(jīng)營自主權(quán)。

由于我國目前還處于社會主義初級階段，市場經(jīng)濟(jì)體制不夠完善，國有經(jīng)濟(jì)在我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中仍占有相當(dāng)大的比重，加上基于國家安全和社會穩(wěn)定等因素的考慮，未來較長一個時期我國政府仍將繼續(xù)保留一定的行政審批和許可職能，對投資項目等方面的行政審批和許可不可能完全取消。但保留的行政審批和許可，需按照國際慣例和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求朝著以下思路深化改革：一是放寬對市場配置資源的限制，凡是市場機(jī)制可以有效調(diào)節(jié)的事項，都不應(yīng)設(shè)立行政審批和行政許可，最大限度地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；二是減少行政審批和行政許可范圍和項目，減少審批環(huán)節(jié)、優(yōu)化審批方式，縮短審批時間，賦予企業(yè)等市場主體更大的投資經(jīng)營自主權(quán)；三是把社會可以替代的事項和社會組織能夠承擔(dān)的職能交給社會，最大限度地減輕政府負(fù)擔(dān)，使政府能夠集中主要力量去管好社會組織能力所不及的領(lǐng)域或事項。

2.政府職能的“補(bǔ)位”

“補(bǔ)位”是為了矯正政府職能的“缺位”問題，防止出現(xiàn)政府應(yīng)該管的領(lǐng)域或事項出現(xiàn)“真空”。所謂政府職能的“缺位”，是指在市場機(jī)制和社會力量等所不能正常發(fā)揮作用，或者存在市場失靈的領(lǐng)域和事項，政府沒有實施有效的管理。

目前，我國政府職能的“缺位”主要表現(xiàn)為：一是市場監(jiān)管和社會管理相對薄弱，缺乏完善的監(jiān)管體系，致使制假售假、商業(yè)欺詐等市場信用缺失問題突出，食品安全、醫(yī)藥安全等民生問題頻發(fā)和久拖不決，甚至越演越烈，同時使金融安全、財政安全、環(huán)境安全等隱患也日漸顯現(xiàn)；二是公共服務(wù)滯后，缺乏完善的公共服務(wù)體系，公共服務(wù)供給能力不足，公共服務(wù)質(zhì)量和效率低下，致使社會矛盾日益顯現(xiàn)和突出，社會成本和交易成本居高不下，經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定和高效發(fā)展受到制約。三是行政審批缺乏有效的事中事后監(jiān)管，致使某些領(lǐng)域的盲目投資、重復(fù)建設(shè)、惡性競爭等現(xiàn)象時有發(fā)生，給國家和企業(yè)造成巨大利益損失。政府職能的“缺位”必然導(dǎo)致該由政府管的事情政府沒有去管，或者政府該管的事管不到位和管不好，使政府作用難以得到有效發(fā)揮。

為了更好發(fā)揮政府作用，政府應(yīng)進(jìn)行必要的“補(bǔ)位”，重點抓好以下幾個方面：一是按照依法行政原則，建立和完善相關(guān)的法律法規(guī)體系，依法加強(qiáng)對市場秩序和信用的監(jiān)管，提高政府管理效率和社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率；二是按照“誰審批、誰負(fù)責(zé)”和“寬進(jìn)嚴(yán)出”原則，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管職能，推動政府由注重事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管，對目前只負(fù)責(zé)行政審批但不負(fù)責(zé)事中事后監(jiān)管的職能部門，可將其審批職能轉(zhuǎn)歸負(fù)有相應(yīng)監(jiān)管職能的部門；三是加強(qiáng)公共服務(wù)職能，解決公共服務(wù)供給不足問題，及時滿足市場和社會主體對相關(guān)基礎(chǔ)性信息等公共需求，為市場和社會主體的科學(xué)決策與活動提供及時和有價值的信息，同時需要提供必要的政策咨詢和指導(dǎo)，以有效解決市場失靈問題，使市場機(jī)制的有效作用得到更充分發(fā)揮。

需要強(qiáng)調(diào)的是，政府的“補(bǔ)位”必須納入法制軌道，確實做到依法行政，防范政府以所謂公眾利益等名義隨意擴(kuò)大自己的權(quán)力和濫用權(quán)力現(xiàn)象的發(fā)生。

3.政府職能的“正位”

“正位”是為了矯正政府職能的“錯位”問題。這里的政府職能“錯位”，是特指有關(guān)政府職能管理部門所履行的職能，或者由于沒有做出科學(xué)合理和明確的界定，使各自的職能模糊不清，或者未能擺正有關(guān)政府職能管理部門的職能權(quán)限，從而導(dǎo)致不同管理職能之間發(fā)生混淆。

現(xiàn)實中我國政府職能“錯位”問題，集中表現(xiàn)在兩個方面：一是政府作為社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理者和國有資產(chǎn)所有者（出資人）職能出現(xiàn)交叉和混淆，沒有把兩者有效地分開，從而導(dǎo)致“政企不分”和“政資不分”問題，不僅影響國企的市場競爭主體作用有效發(fā)揮，而且導(dǎo)致國企高管不同程度出現(xiàn)大肆尋租、斂財?shù)雀瘮栴}，致使國企壟斷低效和資產(chǎn)流失等問題積重難返。二是政府不同職能管理部門，由于職能界定不清晰、不科學(xué)、不規(guī)范而導(dǎo)致職能混淆，使有的部門錯誤地承擔(dān)了該由其他部門承擔(dān)的職能，或者沒有有效擔(dān)負(fù)起本該承擔(dān)的職能，從而出現(xiàn)了管理上的混亂，并在實際管理中導(dǎo)致相互推諉和扯皮問題。

政府職能的“正位”需要突出以下兩個方面：一是按照“政企分開”和“政資分開”原則，剝離政府宏觀管理中的國有資產(chǎn)出資人角色，改變目前政府既是經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)管理者，又是國有資產(chǎn)出資人的雙重角色錯位現(xiàn)象。國有資產(chǎn)的管理應(yīng)由國有資產(chǎn)管理委員會集中統(tǒng)一監(jiān)管，剝離其他職能管理部門所涉足的同國有資產(chǎn)有關(guān)的職能，國有資產(chǎn)管理委員會的職責(zé)應(yīng)主要是監(jiān)督國有資產(chǎn)的保值和增值，防止國有資產(chǎn)的非法流失，至于國有資產(chǎn)的經(jīng)營則可交由企業(yè)負(fù)責(zé)，同時剝離國企高管的政府行政待遇，確立企業(yè)高管的真正經(jīng)理角色并通過市場來選擇，企業(yè)高管的聘用、待遇和去留等完全同企業(yè)經(jīng)營業(yè)績掛鉤。二是按照“職能得當(dāng)、精干高效”要求，對不同政府部門所承擔(dān)的管理職能進(jìn)行科學(xué)、規(guī)范和清晰的界定，使不同的職能部門都能做到“各司其職，各負(fù)其責(zé)”，從而有效克服政府職能因“錯位”而發(fā)生的相互推諉、扯皮和問責(zé)難等問題。

（作者系解放軍南京政治學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研室教授，博士生導(dǎo)師）

責(zé)任編輯：浩宇

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二、矯正經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中的政府職能

市場經(jīng)濟(jì)條件下政府作用的發(fā)揮，不僅取決于政府角色的合理定位，而且很大程度上取決于政府職能的科學(xué)定位和有效發(fā)揮。現(xiàn)實中，不僅我國政府與市場、政府與社會、政府與企業(yè)等方面關(guān)系和作用邊界模糊，而且界定不夠合理和規(guī)范，存在比較明顯的政府職能“越位”、“缺位”和“錯位”等現(xiàn)象。矯正政府在經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中的職能定位，是全面正確履行政府職能的基礎(chǔ)，是更好發(fā)揮政府作用的核心。

1.政府職能的“退位”

“退位”是為了矯正政府職能的“越位”問題。所謂政府職能的“越位”，是指政府超越自身應(yīng)該行使的職能范圍，插手了一些不該由政府管或管不了、管不好的事項，從而出現(xiàn)的政府失靈問題。目前我國政府職能的“越位”主要表現(xiàn)為：一是替代或履行了許多本該由市場承擔(dān)的資源配置等方面職能，影響和制約了市場有效配置資源的決定性作用的發(fā)揮；二是替代或履行了許多本該由中介組織等社會機(jī)構(gòu)承擔(dān)的社會管理事務(wù)，影響和制約了社會組織有效解決社會問題作用的發(fā)揮；三是替代或履行許多本該由企業(yè)等市場主體所承擔(dān)的投資、經(jīng)營等微觀經(jīng)營管理職能，影響和制約了企業(yè)經(jīng)營的效益和效率。

政府通過“退位”解決“越位”問題，就是要讓政府從不該管、管不了和管不好的領(lǐng)域或事項中退出來，重點是進(jìn)一步改革和完善我國現(xiàn)行的行政審批和行政許可制度。社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總趨勢，必然要求政府的審批和許可朝著自由化方向漸進(jìn)發(fā)展，這就需要按照“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔(dān)風(fēng)險”原則，逐步取消除事關(guān)國家安全和社會穩(wěn)定等公共活動以外的投資項目行政審批，以及帶有行政許可性質(zhì)的備案，切實落實企業(yè)投資經(jīng)營自主權(quán)。

由于我國目前還處于社會主義初級階段，市場經(jīng)濟(jì)體制不夠完善，國有經(jīng)濟(jì)在我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中仍占有相當(dāng)大的比重，加上基于國家安全和社會穩(wěn)定等因素的考慮，未來較長一個時期我國政府仍將繼續(xù)保留一定的行政審批和許可職能，對投資項目等方面的行政審批和許可不可能完全取消。但保留的行政審批和許可，需按照國際慣例和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求朝著以下思路深化改革：一是放寬對市場配置資源的限制，凡是市場機(jī)制可以有效調(diào)節(jié)的事項，都不應(yīng)設(shè)立行政審批和行政許可，最大限度地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；二是減少行政審批和行政許可范圍和項目，減少審批環(huán)節(jié)、優(yōu)化審批方式，縮短審批時間，賦予企業(yè)等市場主體更大的投資經(jīng)營自主權(quán)；三是把社會可以替代的事項和社會組織能夠承擔(dān)的職能交給社會，最大限度地減輕政府負(fù)擔(dān)，使政府能夠集中主要力量去管好社會組織能力所不及的領(lǐng)域或事項。

2.政府職能的“補(bǔ)位”

“補(bǔ)位”是為了矯正政府職能的“缺位”問題，防止出現(xiàn)政府應(yīng)該管的領(lǐng)域或事項出現(xiàn)“真空”。所謂政府職能的“缺位”，是指在市場機(jī)制和社會力量等所不能正常發(fā)揮作用，或者存在市場失靈的領(lǐng)域和事項，政府沒有實施有效的管理。

目前，我國政府職能的“缺位”主要表現(xiàn)為：一是市場監(jiān)管和社會管理相對薄弱，缺乏完善的監(jiān)管體系，致使制假售假、商業(yè)欺詐等市場信用缺失問題突出，食品安全、醫(yī)藥安全等民生問題頻發(fā)和久拖不決，甚至越演越烈，同時使金融安全、財政安全、環(huán)境安全等隱患也日漸顯現(xiàn)；二是公共服務(wù)滯后，缺乏完善的公共服務(wù)體系，公共服務(wù)供給能力不足，公共服務(wù)質(zhì)量和效率低下，致使社會矛盾日益顯現(xiàn)和突出，社會成本和交易成本居高不下，經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定和高效發(fā)展受到制約。三是行政審批缺乏有效的事中事后監(jiān)管，致使某些領(lǐng)域的盲目投資、重復(fù)建設(shè)、惡性競爭等現(xiàn)象時有發(fā)生，給國家和企業(yè)造成巨大利益損失。政府職能的“缺位”必然導(dǎo)致該由政府管的事情政府沒有去管，或者政府該管的事管不到位和管不好，使政府作用難以得到有效發(fā)揮。

為了更好發(fā)揮政府作用，政府應(yīng)進(jìn)行必要的“補(bǔ)位”，重點抓好以下幾個方面：一是按照依法行政原則，建立和完善相關(guān)的法律法規(guī)體系，依法加強(qiáng)對市場秩序和信用的監(jiān)管，提高政府管理效率和社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率；二是按照“誰審批、誰負(fù)責(zé)”和“寬進(jìn)嚴(yán)出”原則，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管職能，推動政府由注重事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管，對目前只負(fù)責(zé)行政審批但不負(fù)責(zé)事中事后監(jiān)管的職能部門，可將其審批職能轉(zhuǎn)歸負(fù)有相應(yīng)監(jiān)管職能的部門；三是加強(qiáng)公共服務(wù)職能，解決公共服務(wù)供給不足問題，及時滿足市場和社會主體對相關(guān)基礎(chǔ)性信息等公共需求，為市場和社會主體的科學(xué)決策與活動提供及時和有價值的信息，同時需要提供必要的政策咨詢和指導(dǎo)，以有效解決市場失靈問題，使市場機(jī)制的有效作用得到更充分發(fā)揮。

需要強(qiáng)調(diào)的是，政府的“補(bǔ)位”必須納入法制軌道，確實做到依法行政，防范政府以所謂公眾利益等名義隨意擴(kuò)大自己的權(quán)力和濫用權(quán)力現(xiàn)象的發(fā)生。

3.政府職能的“正位”

“正位”是為了矯正政府職能的“錯位”問題。這里的政府職能“錯位”，是特指有關(guān)政府職能管理部門所履行的職能，或者由于沒有做出科學(xué)合理和明確的界定，使各自的職能模糊不清，或者未能擺正有關(guān)政府職能管理部門的職能權(quán)限，從而導(dǎo)致不同管理職能之間發(fā)生混淆。

現(xiàn)實中我國政府職能“錯位”問題，集中表現(xiàn)在兩個方面：一是政府作為社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理者和國有資產(chǎn)所有者（出資人）職能出現(xiàn)交叉和混淆，沒有把兩者有效地分開，從而導(dǎo)致“政企不分”和“政資不分”問題，不僅影響國企的市場競爭主體作用有效發(fā)揮，而且導(dǎo)致國企高管不同程度出現(xiàn)大肆尋租、斂財?shù)雀瘮栴}，致使國企壟斷低效和資產(chǎn)流失等問題積重難返。二是政府不同職能管理部門，由于職能界定不清晰、不科學(xué)、不規(guī)范而導(dǎo)致職能混淆，使有的部門錯誤地承擔(dān)了該由其他部門承擔(dān)的職能，或者沒有有效擔(dān)負(fù)起本該承擔(dān)的職能，從而出現(xiàn)了管理上的混亂，并在實際管理中導(dǎo)致相互推諉和扯皮問題。

政府職能的“正位”需要突出以下兩個方面：一是按照“政企分開”和“政資分開”原則，剝離政府宏觀管理中的國有資產(chǎn)出資人角色，改變目前政府既是經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)管理者，又是國有資產(chǎn)出資人的雙重角色錯位現(xiàn)象。國有資產(chǎn)的管理應(yīng)由國有資產(chǎn)管理委員會集中統(tǒng)一監(jiān)管，剝離其他職能管理部門所涉足的同國有資產(chǎn)有關(guān)的職能，國有資產(chǎn)管理委員會的職責(zé)應(yīng)主要是監(jiān)督國有資產(chǎn)的保值和增值，防止國有資產(chǎn)的非法流失，至于國有資產(chǎn)的經(jīng)營則可交由企業(yè)負(fù)責(zé)，同時剝離國企高管的政府行政待遇，確立企業(yè)高管的真正經(jīng)理角色并通過市場來選擇，企業(yè)高管的聘用、待遇和去留等完全同企業(yè)經(jīng)營業(yè)績掛鉤。二是按照“職能得當(dāng)、精干高效”要求，對不同政府部門所承擔(dān)的管理職能進(jìn)行科學(xué)、規(guī)范和清晰的界定，使不同的職能部門都能做到“各司其職，各負(fù)其責(zé)”，從而有效克服政府職能因“錯位”而發(fā)生的相互推諉、扯皮和問責(zé)難等問題。

（作者系解放軍南京政治學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研室教授，博士生導(dǎo)師）

責(zé)任編輯：浩宇

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二、矯正經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中的政府職能

市場經(jīng)濟(jì)條件下政府作用的發(fā)揮，不僅取決于政府角色的合理定位，而且很大程度上取決于政府職能的科學(xué)定位和有效發(fā)揮?，F(xiàn)實中，不僅我國政府與市場、政府與社會、政府與企業(yè)等方面關(guān)系和作用邊界模糊，而且界定不夠合理和規(guī)范，存在比較明顯的政府職能“越位”、“缺位”和“錯位”等現(xiàn)象。矯正政府在經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中的職能定位，是全面正確履行政府職能的基礎(chǔ)，是更好發(fā)揮政府作用的核心。

1.政府職能的“退位”

“退位”是為了矯正政府職能的“越位”問題。所謂政府職能的“越位”，是指政府超越自身應(yīng)該行使的職能范圍，插手了一些不該由政府管或管不了、管不好的事項，從而出現(xiàn)的政府失靈問題。目前我國政府職能的“越位”主要表現(xiàn)為：一是替代或履行了許多本該由市場承擔(dān)的資源配置等方面職能，影響和制約了市場有效配置資源的決定性作用的發(fā)揮；二是替代或履行了許多本該由中介組織等社會機(jī)構(gòu)承擔(dān)的社會管理事務(wù)，影響和制約了社會組織有效解決社會問題作用的發(fā)揮；三是替代或履行許多本該由企業(yè)等市場主體所承擔(dān)的投資、經(jīng)營等微觀經(jīng)營管理職能，影響和制約了企業(yè)經(jīng)營的效益和效率。

政府通過“退位”解決“越位”問題，就是要讓政府從不該管、管不了和管不好的領(lǐng)域或事項中退出來，重點是進(jìn)一步改革和完善我國現(xiàn)行的行政審批和行政許可制度。社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總趨勢，必然要求政府的審批和許可朝著自由化方向漸進(jìn)發(fā)展，這就需要按照“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔(dān)風(fēng)險”原則，逐步取消除事關(guān)國家安全和社會穩(wěn)定等公共活動以外的投資項目行政審批，以及帶有行政許可性質(zhì)的備案，切實落實企業(yè)投資經(jīng)營自主權(quán)。

由于我國目前還處于社會主義初級階段，市場經(jīng)濟(jì)體制不夠完善，國有經(jīng)濟(jì)在我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中仍占有相當(dāng)大的比重，加上基于國家安全和社會穩(wěn)定等因素的考慮，未來較長一個時期我國政府仍將繼續(xù)保留一定的行政審批和許可職能，對投資項目等方面的行政審批和許可不可能完全取消。但保留的行政審批和許可，需按照國際慣例和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求朝著以下思路深化改革：一是放寬對市場配置資源的限制，凡是市場機(jī)制可以有效調(diào)節(jié)的事項，都不應(yīng)設(shè)立行政審批和行政許可，最大限度地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；二是減少行政審批和行政許可范圍和項目，減少審批環(huán)節(jié)、優(yōu)化審批方式，縮短審批時間，賦予企業(yè)等市場主體更大的投資經(jīng)營自主權(quán)；三是把社會可以替代的事項和社會組織能夠承擔(dān)的職能交給社會，最大限度地減輕政府負(fù)擔(dān)，使政府能夠集中主要力量去管好社會組織能力所不及的領(lǐng)域或事項。

2.政府職能的“補(bǔ)位”

“補(bǔ)位”是為了矯正政府職能的“缺位”問題，防止出現(xiàn)政府應(yīng)該管的領(lǐng)域或事項出現(xiàn)“真空”。所謂政府職能的“缺位”，是指在市場機(jī)制和社會力量等所不能正常發(fā)揮作用，或者存在市場失靈的領(lǐng)域和事項，政府沒有實施有效的管理。

目前，我國政府職能的“缺位”主要表現(xiàn)為：一是市場監(jiān)管和社會管理相對薄弱，缺乏完善的監(jiān)管體系，致使制假售假、商業(yè)欺詐等市場信用缺失問題突出，食品安全、醫(yī)藥安全等民生問題頻發(fā)和久拖不決，甚至越演越烈，同時使金融安全、財政安全、環(huán)境安全等隱患也日漸顯現(xiàn)；二是公共服務(wù)滯后，缺乏完善的公共服務(wù)體系，公共服務(wù)供給能力不足，公共服務(wù)質(zhì)量和效率低下，致使社會矛盾日益顯現(xiàn)和突出，社會成本和交易成本居高不下，經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定和高效發(fā)展受到制約。三是行政審批缺乏有效的事中事后監(jiān)管，致使某些領(lǐng)域的盲目投資、重復(fù)建設(shè)、惡性競爭等現(xiàn)象時有發(fā)生，給國家和企業(yè)造成巨大利益損失。政府職能的“缺位”必然導(dǎo)致該由政府管的事情政府沒有去管，或者政府該管的事管不到位和管不好，使政府作用難以得到有效發(fā)揮。

為了更好發(fā)揮政府作用，政府應(yīng)進(jìn)行必要的“補(bǔ)位”，重點抓好以下幾個方面：一是按照依法行政原則，建立和完善相關(guān)的法律法規(guī)體系，依法加強(qiáng)對市場秩序和信用的監(jiān)管，提高政府管理效率和社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率；二是按照“誰審批、誰負(fù)責(zé)”和“寬進(jìn)嚴(yán)出”原則，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管職能，推動政府由注重事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管，對目前只負(fù)責(zé)行政審批但不負(fù)責(zé)事中事后監(jiān)管的職能部門，可將其審批職能轉(zhuǎn)歸負(fù)有相應(yīng)監(jiān)管職能的部門；三是加強(qiáng)公共服務(wù)職能，解決公共服務(wù)供給不足問題，及時滿足市場和社會主體對相關(guān)基礎(chǔ)性信息等公共需求，為市場和社會主體的科學(xué)決策與活動提供及時和有價值的信息，同時需要提供必要的政策咨詢和指導(dǎo)，以有效解決市場失靈問題，使市場機(jī)制的有效作用得到更充分發(fā)揮。

需要強(qiáng)調(diào)的是，政府的“補(bǔ)位”必須納入法制軌道，確實做到依法行政，防范政府以所謂公眾利益等名義隨意擴(kuò)大自己的權(quán)力和濫用權(quán)力現(xiàn)象的發(fā)生。

3.政府職能的“正位”

“正位”是為了矯正政府職能的“錯位”問題。這里的政府職能“錯位”，是特指有關(guān)政府職能管理部門所履行的職能，或者由于沒有做出科學(xué)合理和明確的界定，使各自的職能模糊不清，或者未能擺正有關(guān)政府職能管理部門的職能權(quán)限，從而導(dǎo)致不同管理職能之間發(fā)生混淆。

現(xiàn)實中我國政府職能“錯位”問題，集中表現(xiàn)在兩個方面：一是政府作為社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理者和國有資產(chǎn)所有者（出資人）職能出現(xiàn)交叉和混淆，沒有把兩者有效地分開，從而導(dǎo)致“政企不分”和“政資不分”問題，不僅影響國企的市場競爭主體作用有效發(fā)揮，而且導(dǎo)致國企高管不同程度出現(xiàn)大肆尋租、斂財?shù)雀瘮栴}，致使國企壟斷低效和資產(chǎn)流失等問題積重難返。二是政府不同職能管理部門，由于職能界定不清晰、不科學(xué)、不規(guī)范而導(dǎo)致職能混淆，使有的部門錯誤地承擔(dān)了該由其他部門承擔(dān)的職能，或者沒有有效擔(dān)負(fù)起本該承擔(dān)的職能，從而出現(xiàn)了管理上的混亂，并在實際管理中導(dǎo)致相互推諉和扯皮問題。

政府職能的“正位”需要突出以下兩個方面：一是按照“政企分開”和“政資分開”原則，剝離政府宏觀管理中的國有資產(chǎn)出資人角色，改變目前政府既是經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)管理者，又是國有資產(chǎn)出資人的雙重角色錯位現(xiàn)象。國有資產(chǎn)的管理應(yīng)由國有資產(chǎn)管理委員會集中統(tǒng)一監(jiān)管，剝離其他職能管理部門所涉足的同國有資產(chǎn)有關(guān)的職能，國有資產(chǎn)管理委員會的職責(zé)應(yīng)主要是監(jiān)督國有資產(chǎn)的保值和增值，防止國有資產(chǎn)的非法流失，至于國有資產(chǎn)的經(jīng)營則可交由企業(yè)負(fù)責(zé)，同時剝離國企高管的政府行政待遇，確立企業(yè)高管的真正經(jīng)理角色并通過市場來選擇，企業(yè)高管的聘用、待遇和去留等完全同企業(yè)經(jīng)營業(yè)績掛鉤。二是按照“職能得當(dāng)、精干高效”要求，對不同政府部門所承擔(dān)的管理職能進(jìn)行科學(xué)、規(guī)范和清晰的界定，使不同的職能部門都能做到“各司其職，各負(fù)其責(zé)”，從而有效克服政府職能因“錯位”而發(fā)生的相互推諉、扯皮和問責(zé)難等問題。

（作者系解放軍南京政治學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研室教授，博士生導(dǎo)師）

責(zé)任編輯：浩宇

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