摘要：控制性詳細(xì)規(guī)劃是依據(jù)總體規(guī)劃的要求，用以控制建設(shè)用地性質(zhì)、使用強度和空間環(huán)境的城鄉(xiāng)規(guī)劃種類。杭州控規(guī)編制草案采用全過程審查控制并實行公眾參與；包括中間方案預(yù)審、預(yù)審稿審查、送審稿審查和報批稿審查；以確保成果符合規(guī)劃部門的意圖并反映社會公眾的要求。本文通過對杭州市控制性規(guī)劃中公眾參與的研究及經(jīng)驗總結(jié)，以期為我國規(guī)劃行政部門推進(jìn)公眾參與提供有效的參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃 城鄉(xiāng)規(guī)劃法 控制性詳細(xì)規(guī)劃 公眾參與

黨的十八大報告中指出：加強社會建設(shè)，必須加快推進(jìn)社會體制改革?！耙獓@構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障的社會管理體制，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系?！盵1]公眾參與已經(jīng)成為社會管理體制的一個重要環(huán)節(jié)，并逐漸在社會中形成共識。公眾參與逐漸成為行政活動的關(guān)鍵詞，成為當(dāng)下行政法研究的重點。

1 控制性詳細(xì)規(guī)劃的概念及特點

控制性詳細(xì)規(guī)劃具有深化城市總體規(guī)劃，引導(dǎo)修建性詳細(xì)規(guī)劃的作用，能有效銜接城市規(guī)劃編制與規(guī)劃管理。實施控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制包含了城市中諸多發(fā)展內(nèi)容：如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口空間分布、環(huán)境保護(hù)等各方面的內(nèi)容，也包含了綜合社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的能力，因此，從編制的內(nèi)容方面來講，具有綜合性。同時，控制性詳細(xì)規(guī)劃自身具有法律效力，運用規(guī)劃管理語言表述規(guī)劃的原則和目標(biāo)，因此它是規(guī)劃管理的科學(xué)依據(jù)和城市建設(shè)的有效指導(dǎo)，是銜接規(guī)劃編制與規(guī)劃行政管理的載體?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃的主要內(nèi)容為，詳細(xì)規(guī)定建設(shè)用地的各項控制指標(biāo)和其它規(guī)劃管理要求，強化規(guī)劃的控制功能，并指導(dǎo)修建性詳細(xì)規(guī)劃的編制。

2 控制性詳細(xì)規(guī)劃公眾參與法律條款梳理

2.1 控制性詳細(xì)規(guī)劃編制階段的公眾參與

2.1.1 草擬階段 凡是建設(shè)項目必須依據(jù)相應(yīng)的規(guī)劃書進(jìn)行。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第19條的規(guī)定，控制性詳細(xì)規(guī)劃由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)編制，而規(guī)劃行政主體決定編制城鄉(xiāng)規(guī)劃，可以自行或者委托具有資質(zhì)的規(guī)劃單位來實施。在這個階段，編制主體一般經(jīng)過三個步驟：一是調(diào)查整理資料，二是城市發(fā)展目標(biāo)的確立，三是規(guī)劃方案的草擬和選擇。但是在這個過程中，規(guī)劃編制者沒有法定的聽取公眾意見的義務(wù)，整個過程是在行政內(nèi)部運作完成的。也就是說，在這個階段，公眾不具有參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的程序保障。

2.1.2 意見征詢 城鄉(xiāng)規(guī)劃草案制定完畢后，組織編制機關(guān)必須將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案進(jìn)行公示，同時征詢公眾意見，涉及公眾參與的規(guī)定集中體現(xiàn)在這部分。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第26條的規(guī)定，主要對聽證會等方式進(jìn)行了立法確認(rèn)并作為意見征求的主要方式。由此，城鄉(xiāng)規(guī)劃控制性詳細(xì)規(guī)劃等草案的公告成為規(guī)劃組織編制機關(guān)必須履行的義務(wù)并且有嚴(yán)格的時間要求。公眾可以在規(guī)劃草案公示期間向組織編制機關(guān)提出自己的意見。同時，第26條第2款又進(jìn)一步規(guī)定“報送審批的材料中附具意見采納情況及理由”更是對此階段的公眾參與程序作了明確的保障性規(guī)定，使得公眾參與權(quán)實質(zhì)意義上得以行使而非形式意義上之設(shè)置。

2.2 控制性詳細(xì)規(guī)劃確定階段的公眾參與

該部分的公眾參與法律保障幾乎為零，因為從《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中幾乎找不到法律依據(jù)。規(guī)劃確定階段由規(guī)劃行政部門組織、城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)人員具體編制的城鄉(xiāng)規(guī)劃方案，只有經(jīng)過有權(quán)主體的確定才具有法律上的規(guī)范效力。規(guī)劃確定也就是規(guī)劃的審批，始于組織編制機關(guān)向?qū)徟鷻C關(guān)報送規(guī)劃草案，終止于審批機關(guān)批準(zhǔn)規(guī)劃并予公布。依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第27條規(guī)定，在城市總體規(guī)劃審批過程中，專家的參與成為必經(jīng)程序，可是這條不適用于詳細(xì)規(guī)劃的運作。而且除了專家，普通的公眾是無權(quán)參加總體規(guī)劃的確定審批過程的。

2.3 控制性詳細(xì)規(guī)劃實施階段的公眾參與

2.3.1 規(guī)劃的公布 城鄉(xiāng)規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后具有法律效力，而規(guī)劃的生效則不以公布為前提?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第8條則規(guī)定了公布的程序，公布程序本不應(yīng)該屬于公眾參與程序，因為規(guī)劃已經(jīng)完成了，公布的行為不可能使得規(guī)劃結(jié)果發(fā)生變化，但是應(yīng)該看到城鄉(xiāng)規(guī)劃的公開公布會對規(guī)劃編制主體、審批主體的行為產(chǎn)生影響，同時也會在一定程度上約束規(guī)劃的任意性和隨意性。于是規(guī)劃的公布為公眾監(jiān)督規(guī)劃提供了渠道，所以我們說公布行為對后續(xù)的規(guī)劃行為會產(chǎn)生積極的影響。立法者在立法的過程中也將城鄉(xiāng)規(guī)劃的公布視為擴(kuò)大公眾參與的舉措。[2]

2.3.2 規(guī)劃評估 規(guī)劃的評估是反饋城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要組成部分，在這個階段控制性詳細(xì)規(guī)劃的公眾參與并未通過法條予以確認(rèn)，所以在控制性詳細(xì)規(guī)劃的評估階段實際上是沒有公眾參與的。[3]

2.3.3 控制性詳細(xì)規(guī)劃修改階段的公眾參與 城鄉(xiāng)規(guī)劃一經(jīng)審查批準(zhǔn)并確認(rèn)，就具有了法律效力，非經(jīng)法定程序是不能隨意修改的。但是伴隨著城市發(fā)展的快速和多樣性，城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改有時會成為必要。

①修改啟動階段 按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，在編制城鄉(xiāng)規(guī)劃修改方案之前應(yīng)當(dāng)獲得原批準(zhǔn)機關(guān)的同意，同時對控制性詳細(xì)規(guī)劃修改工作的啟動有特殊的程序要求。根據(jù)該法第48條之規(guī)定[4]，要修改控制性詳細(xì)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)履行“征求規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人的意見”的程序義務(wù)。值得注意的是，盡管此條只是規(guī)定對于控制性詳細(xì)規(guī)劃的修改具有征求規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人意見的義務(wù)，其他層次的規(guī)劃修改時沒有類似程序性義務(wù)的。但是由于“控制性詳細(xì)規(guī)劃的修改設(shè)計總體規(guī)劃強制性內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)先修改總體規(guī)劃”的規(guī)定，公眾參與可以通過控制性詳細(xì)規(guī)劃的修改間接啟動總體規(guī)劃的修改。同時，此處明確征詢意見的對象僅限于規(guī)劃地段內(nèi)的利害關(guān)系人，而不是普遍意義上的一般公眾。

②修改方案編制階段 控制性詳細(xì)規(guī)劃對于“修改的必要性”必須征求規(guī)劃地段內(nèi)的利害關(guān)系人意見，但是究竟要如何修改則未規(guī)定意見征詢程序?？梢哉f，這部分依然成為立法上的遺憾，也是控制性詳細(xì)規(guī)劃中公眾參與法律支持的缺失。這使得我們在實際開展城鄉(xiāng)規(guī)劃的過程中需要以政府的自主作為行為來推廣公眾參與，而沒有實際法律的監(jiān)督，這樣的參與也往往流于形式。

3 杭州市控制性詳細(xì)規(guī)劃中的公眾參與

3.1 杭州市控制性詳細(xì)規(guī)劃公眾參與法律依據(jù)及梳理 經(jīng)調(diào)研整理，根據(jù)2010年3月25日出臺的《杭州市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理規(guī)定》第16條的規(guī)定：“杭州控規(guī)編制草案采用全過程審查控制并實行公眾參與；包括中間方案預(yù)審、預(yù)審稿審查、送審稿審查和報批稿審查；以確保成果符合規(guī)劃部門的意圖并反映社會公眾的要求?！倍以诖嘶A(chǔ)上，還對草案的公示進(jìn)行了規(guī)定，公開展示的時間不少于30天。展示時間、地點及公眾體檢意見的期限、方式應(yīng)在當(dāng)?shù)刂饕侣劽襟w或者政府信息網(wǎng)站上公布，同時在規(guī)劃地塊的主要街道或者其他公共場所設(shè)置公識欄公示。18條進(jìn)一步規(guī)定，如公眾對控規(guī)草案提出重大異議的，由組織編制機關(guān)以召開座談會、論證會、聽證會等方式組織社區(qū)代表、異議人、專家、部門等進(jìn)行充分論證。組織機關(guān)匯總公眾意見后，反饋編制單位對控規(guī)草案進(jìn)行修改和完善。

3.2 杭州市控制性詳細(xì)規(guī)劃公眾參與框架體系 杭州市在控制性詳細(xì)規(guī)劃中的公眾參與方面做了不少努力，下面就其控規(guī)中的公眾參與整理分析。根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》、《浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》等有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)定，結(jié)合杭州市控規(guī)修編的實際工作需要，杭州市規(guī)劃局專門制作了公眾參與操作框架，該框架共分為控規(guī)評估階段、控規(guī)編制階段和控規(guī)成果完成階段等三個部分。各部分內(nèi)容框架如下：

3.2.1 控規(guī)評估階段的公眾參與 該階段的公眾參與對象主要由六部分人員組成，分別是：各相關(guān)部門（人大、政協(xié)、區(qū)政府、街道、社區(qū)等），單元內(nèi)各主要企事業(yè)單位，各專業(yè)部門（市政部門、綠化部門、教育部門、環(huán)保部門、人防辦、交警局、消防局等），專家，原控規(guī)編制單位，公眾人士（含社區(qū)居民）。

這個階段的公眾參與方式主要有五種，分別是：第一，通過問卷調(diào)查、會議座談的形式與相關(guān)部門進(jìn)行溝通（問卷調(diào)查可以通過街道或相關(guān)管委會負(fù)責(zé)發(fā)放）；第二，通過問卷及會議座談的形式了解企事業(yè)單位對上一輪控規(guī)落實情況的看法及單位自身發(fā)展?fàn)顩r；第三，下訪社區(qū)了解社區(qū)居民對上一輪控規(guī)落實情況的看法及對本單元發(fā)展的設(shè)想；第四，通過座談的方式聽取上一輪控規(guī)編制人員的編制經(jīng)驗；第五，通過互聯(lián)網(wǎng)征求公眾人士對單元控規(guī)編制的意見和建議。

3.2.2 控規(guī)編制階段的公眾參與 在開展公眾參與前，規(guī)劃行政部門一般還需要對前期準(zhǔn)備階段工作進(jìn)行總結(jié)后開始。該部分的公眾參與的種類數(shù)較前一階段減少了一類人員，即除去“原控規(guī)編制單位”而由其余五類人員組成。因為進(jìn)入編制階段，就其行政職能職權(quán)之限制，原控規(guī)編制單位的參與會出現(xiàn)行政力的交錯故而排除。

而就公眾參與的方式而言同前者還是略有區(qū)別的。該部分的公眾參與的方式主要有四種類型：第一，大型公眾討論會；第二，專題討論（市政、交通、環(huán)保等）；第三，調(diào)查問卷；第四，互聯(lián)網(wǎng)?？梢哉f，通過互聯(lián)網(wǎng)參與控規(guī)的編制，已在規(guī)劃編制單位達(dá)成一種共識，這種參與方式較以往的參與覆蓋面可得以提升。也可以較好地將公眾參與理念在民眾中傳播。此外，同前一階段不同的是，杭州市規(guī)劃部門還專門在這個階段結(jié)束前增設(shè)了撰寫《控規(guī)編制階段公眾參與報告》的階段，這個階段主要對三方面資料進(jìn)行整理和匯總分析：第一，大型公眾討論會意見整理；第二，專題會意見整理；第三，調(diào)查問卷意見整理。這樣做一方面使得公眾參與的內(nèi)容被較完整地得以保存，另一方面也為規(guī)劃行政部門就規(guī)劃的合理性論證提供必要的依據(jù)和支撐。

3.2.3 控規(guī)成果完成階段的公眾參與 這個階段的公眾參與實際上在參與原理上不能認(rèn)同為真正意義的公眾參與，但是誠然如前文所述，同我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在撰寫法條中所倡導(dǎo)的公示告知，同樣起到公眾知曉的作用，而我們的立法機關(guān)認(rèn)為這也是屬于公眾參與的一種表現(xiàn)形式，這樣的認(rèn)識筆者認(rèn)為是可取也是值得借鑒的。在這個階段開始參與前，需要對前一階段的公眾意見進(jìn)行總結(jié)，撰寫《控規(guī)編制階段公眾意見總結(jié)》。公眾參與的對象也和前面兩個階段有較大不同，主要由三類人員組成，分別是專家、媒體、公眾人士。媒體的導(dǎo)入是杭州市打造有為政府的積極行政表現(xiàn)方式，規(guī)劃行政部門旨在通過媒體的參與，使得公眾參與規(guī)劃的透明度得以提升。而公眾參與方式則主要表現(xiàn)為兩個方面：第一，控規(guī)修編成果報送審批前，控規(guī)草案在規(guī)劃展覽館、街道、社區(qū)及規(guī)劃網(wǎng)站同時對公眾進(jìn)行公告，征求專家及公眾的意見，公告時間不少于三十日；第二，公告期間接受新聞媒體訪問。

為了更好地理解杭州市控制性詳細(xì)規(guī)劃中的公眾參與形式，筆者用圖表的形式，對以上內(nèi)容進(jìn)行歸納整理（圖1）：

實踐中為了有效指導(dǎo)和規(guī)范新一輪控制性詳細(xì)規(guī)劃修編工作，根據(jù)杭州市規(guī)劃局2011年3月1日控規(guī)修編專題會議精神，杭州市規(guī)劃局編制中心制定《杭州市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)程（試行）》，并結(jié)合工作實際，分階段逐步更新完善。同年5月20日就《杭州市控制性詳細(xì)規(guī)劃公眾參與調(diào)查問卷》內(nèi)容予以統(tǒng)一并發(fā)布，指導(dǎo)控規(guī)中的公眾參與。筆者將其整理如下，該套問卷主要包括居民篇、企業(yè)單位篇、相關(guān)部門篇三類，實際上是對公眾作了必要的區(qū)分，而這也是在推進(jìn)公眾參與環(huán)節(jié)中有意義的嘗試。

4 對杭州市控制性詳細(xì)規(guī)劃中公眾參與的思考與建議

控規(guī)編制及審批的公眾參與目前正在并且已經(jīng)成為規(guī)劃行政部門的職責(zé)和義務(wù)。杭州市規(guī)劃行政部門長期以來，多重視對規(guī)劃既有成果的公開、宣傳，單方面向社會及公眾表達(dá)示規(guī)劃意圖。就目前的流行做法來看，主要依賴的是規(guī)劃展覽。但是要看到，規(guī)劃公示往往趨于專業(yè)化，這會使得一般公眾在理解規(guī)劃意圖上存在偏差，且理解能力也有限。這樣的公眾參與往往會流于形式，從而變成一種參觀而不是參與。

4.1 公眾參與機制的完善

4.1.1 法律機制的完善 杭州市在控制性詳細(xì)規(guī)劃公眾參與的立法及相關(guān)政策出臺方面相較于國內(nèi)較為領(lǐng)先的上海、廣州而言還是有一定差距的。比如根據(jù)《上海市制定控制性詳細(xì)規(guī)劃聽取公眾意見的規(guī)定（試行）》和在此基礎(chǔ)上制定的《浦東新區(qū)制定社區(qū)詳細(xì)規(guī)劃聽取公眾意見辦法》，在推進(jìn)公眾參與方面發(fā)揮了很大的作用。增加了“聽取公眾意見的范圍”、“公眾代表的產(chǎn)生”、“規(guī)劃公開”和“規(guī)劃效力”四個條款，從而減少規(guī)劃行政部門的自由裁量權(quán)，加大公眾參與的廣度、力度深度。

4.1.2 執(zhí)行機制的完善 規(guī)劃部門應(yīng)該成立自上而下的執(zhí)行機制，以完善自下而上的公眾參與，從而形成一個較為嚴(yán)密的執(zhí)行體系（圖2）。

4.1.3 評估機制的完善 筆者認(rèn)為，這方面的完善主要體現(xiàn)在兩個方面。目前上海市的做法是：“組織編制部門應(yīng)當(dāng)將規(guī)劃制定過程中聽取公眾意見的過程和情況，整理形成專題材料，納入規(guī)劃編制報告，作為該控制性詳細(xì)規(guī)劃的附件，隨規(guī)劃成果一同上報”；“規(guī)劃審批部門在審批控制性詳細(xì)規(guī)劃時，應(yīng)當(dāng)對組織編制部門聽取公眾意見的情況進(jìn)行審查。對制定控制性詳細(xì)規(guī)劃的過程中未按本規(guī)定聽取公眾意見的，規(guī)劃審批部門不予受理”。公眾參與的評估最好是在規(guī)劃上報前由組織編制的部門來負(fù)責(zé)，在形成專題基礎(chǔ)上對參與效果進(jìn)行評估。建議可將結(jié)果分為優(yōu)、良、差三個等次。以便及時提煉經(jīng)驗和教訓(xùn)，避免重蹈覆轍。

4.2 公眾參與自覺性的培養(yǎng) 首先，是關(guān)于公眾參與意識的培養(yǎng)。前文已經(jīng)對我國公眾的參與度、參與熱情不高進(jìn)行了分析，得出對公民的參與意識應(yīng)當(dāng)有針對性地進(jìn)行培養(yǎng)。因為只有公眾愿意積極主動加入到城市建設(shè)過程中來，才能對城鄉(xiāng)規(guī)劃的合理制定起作用。當(dāng)然，這種宣傳和教育并不能完全以城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與的單一形式進(jìn)行，而應(yīng)當(dāng)將公民意識以一種公眾樂于接受的方式滲透到公眾中去。只有當(dāng)一種共同維護(hù)共同的利益價值觀得以確立，才能使得公眾參與是不帶偏見且理性的參與。而一旦得以推行和貫徹，將為政府部門減少負(fù)擔(dān)，減少宣傳的負(fù)擔(dān)和成本。

從社會的各個階層組成情況的角度對公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃所涉及的公眾層面應(yīng)當(dāng)做廣義理解，也就是社會的所有階層。但是，根據(jù)陸學(xué)藝等學(xué)者對城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與階級層面的調(diào)查研究來看，真正對政府行政決策產(chǎn)生較大影響力的階層主要集中在中上流社會。[5]而按照人口比例劃分的話，這部分的人群只占到了社會人口總數(shù)的9.3%。陸學(xué)藝進(jìn)一步指出，如果將那些在規(guī)劃過程中參與度較小的農(nóng)業(yè)勞動階層予以排除的話，那么真正能夠?qū)φ臎Q策產(chǎn)生影響的人數(shù)僅為17%。而國外的參與經(jīng)驗表明，社會階層的級別的遞增與公眾參與熱情是呈正比的。而且以公眾參與的范圍來看，他們更多只關(guān)注與自己利益密切相關(guān)的規(guī)劃內(nèi)容，所以就參與的內(nèi)容來看是非常狹隘的。因而越小范圍內(nèi)的規(guī)劃層面推進(jìn)公眾參與力度，其效果是非常明顯的。筆者撰文的目的也是在于推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃中的公眾參與應(yīng)當(dāng)從小范圍的規(guī)劃開始逐步引入規(guī)范的參與機制。而對于一些重大的戰(zhàn)略規(guī)劃和公眾范圍是相對模糊的可以歸入抽象行政行為的城鄉(xiāng)規(guī)劃行為則應(yīng)當(dāng)對公眾參與程序作出與以上利益密切度較大的規(guī)劃的公眾參與程序不同的法律程序設(shè)置，或者可以考慮不采用公眾參與形式。

4.3 發(fā)揮非政府機構(gòu)的作用 在城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中引入非政府機構(gòu)，主張公民參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃的過程中來，就不能全部依靠政府的力量來解決所有的問題，而應(yīng)該鼓勵民眾自發(fā)組成各種非政府且多層次的規(guī)劃委員會。就目前英國等國家公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的歷史發(fā)展進(jìn)程而言，獨立于行政管理體制之外的、受到法律保護(hù)并被政府所認(rèn)可的、且由公民自發(fā)組織的團(tuán)體的存在是有其合理性的。我們在構(gòu)建這種非政府組織的時候，可以根據(jù)不同城市的政治、文化背景，通過借鑒考察其他國家的經(jīng)驗，在不改變并不對該地區(qū)的整體行政體系構(gòu)成影響和干擾，不因為此而增加行政機構(gòu)的前提下，來考慮構(gòu)建一個聯(lián)動的非政府管理體系。[6]這樣做一方面可以給公眾參與提供一個相對穩(wěn)定的機制體制，另一方面也可以給公眾參與具有一定的自由度，切實提高參與的層次和效能。僅以上海市為例，筆者經(jīng)參與有關(guān)材料整理出下圖以示上海市在構(gòu)建非政府公眾參與組織上的一些探索和經(jīng)驗。（圖3）

5 結(jié)語

我們應(yīng)當(dāng)理性看待城鄉(xiāng)規(guī)劃中的公眾參與問題，分別從“自上而下”和“自下而上”兩個角度分別對城鄉(xiāng)規(guī)劃中的公眾參與權(quán)問題進(jìn)行考量。筆者認(rèn)為，在宏觀層面應(yīng)當(dāng)盡可能減少“自下而上”的全民參與式公眾參與，而應(yīng)當(dāng)采用政府作為指導(dǎo)的代議制民主以高效地對整體規(guī)劃作出總體部署，而實施的規(guī)劃設(shè)計空間利益調(diào)整和重新分配的時候，利益相關(guān)者一定會自覺反應(yīng)。這個時候自下而上的參與方式作為補充方式就顯得尤為必要。但同時，也要確保通過教育、疏通、鼓勵等方式讓公民理性且有效地開展這種參與。作者所撰寫的這篇論文主要是建立在公眾參與理論基礎(chǔ)之上，結(jié)合我國實際情況，對公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的內(nèi)容、范圍等多方位的界定。以期呼吁政府建立相應(yīng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與回應(yīng)機制，加強對城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與的立法與研究，有效挖掘政府和公民們的潛能，實現(xiàn)向上、向下雙向的有效溝通與結(jié)合，使得城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與更健全、成熟。

參考文獻(xiàn)：

[1]胡錦濤在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會而奮斗》，人民出版社，2012年版，第8頁.

[2]汪光燾：《關(guān)于<中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法>（草案）的說明》（2007年4月24日），載《全國人民代表大會常委會公報》，2007年第7期.

[3]《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第46條規(guī)定：“省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的組織編制機關(guān)，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門和專家定期對規(guī)劃實施情況進(jìn)行評估，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求公眾意見。組織編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)向本級人民代表大會常務(wù)委員會、鎮(zhèn)人民代表大會和原審批機關(guān)提出評估報告并附具征求意見的情況?！?/p>

[4]《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第48條規(guī)定：“修改控制性詳細(xì)規(guī)劃的，組織編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)對修改的必要性進(jìn)行論證，征求規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人的意見，并向原審批機關(guān)提出專題報告，經(jīng)原審批機關(guān)同意后，方可編制修改方案。修改后的控制性詳細(xì)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)依照本法第十九條、第二十條規(guī)定的審批程序報批。控制性詳細(xì)規(guī)劃修改涉及城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)先修改總體規(guī)劃。修改鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)依照本法第二十二條規(guī)定的審批程序報批.

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[6]潘國和.現(xiàn)代化城市管理[M].中央廣播電視大學(xué)出版社1997年版，第46-47頁、69頁.

課題來源：杭州市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃常規(guī)性立項課題“城鄉(xiāng)規(guī)劃中的公眾參與權(quán)研究——以杭州市為例”成果（編號：B13FX03）。

作者簡介：高園圓(1984-)，女，浙江杭州人，講師。