摘要：通過(guò)行為規(guī)范的形式優(yōu)化公務(wù)員治理結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)公務(wù)員服務(wù)屬性，是當(dāng)前行政法治環(huán)境下改善公務(wù)員執(zhí)法狀況的重要環(huán)節(jié)，也是內(nèi)部行政法的關(guān)鍵問(wèn)題之一。在公務(wù)員行為規(guī)范體系中，投訴規(guī)范是指由相對(duì)人對(duì)公務(wù)員的違法或不當(dāng)行為進(jìn)行投訴，并由公務(wù)員所在機(jī)關(guān)進(jìn)行處理的一種責(zé)任機(jī)制。投訴規(guī)范開(kāi)啟了由相對(duì)人發(fā)起追究公務(wù)員責(zé)任的民主路徑，在公務(wù)員文明執(zhí)法的樹(shù)立、行政風(fēng)氣的改善以及違規(guī)責(zé)任的追究等方面具有重要意義。而在現(xiàn)行立法與實(shí)踐狀況的基礎(chǔ)上，對(duì)投訴途徑、程序和實(shí)效性等事項(xiàng)進(jìn)行綜合分析并提出相關(guān)建議，則能對(duì)其條款設(shè)置的進(jìn)一步完善提供參考。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員；投訴規(guī)范；投訴途徑；投訴程序；投訴實(shí)效

中圖分類(lèi)號(hào)：DF31文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2014.04.07

2014年3月5日，李克強(qiáng)總理在十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議上所做的政府工作報(bào)告中指出，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)“加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)，全面提高公務(wù)員素質(zhì)”，要求公務(wù)員“以人民利益至上，廉潔奉公，勤勉盡責(zé)，真正當(dāng)好人民公仆”?？梢?jiàn)，優(yōu)化公務(wù)員治理結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)公務(wù)員服務(wù)屬性，是當(dāng)前行政體制改革的重要環(huán)節(jié)。而設(shè)立、完善并切實(shí)執(zhí)行以公務(wù)員行為規(guī)范體系為代表的、距離公務(wù)員更近、規(guī)定更為細(xì)致的內(nèi)部規(guī)章制度，是推動(dòng)公務(wù)員管理法治化進(jìn)程的必要步驟。一般而言，公務(wù)員行為規(guī)范是指由行政主體制定并實(shí)施的、僅對(duì)該行政主體所屬公務(wù)員及其下級(jí)機(jī)關(guān)所屬公務(wù)員發(fā)生效力，通過(guò)道德性約束和規(guī)定性約束規(guī)范公務(wù)員職務(wù)行為和非職務(wù)行為的規(guī)范性文件。公務(wù)員行為規(guī)范體系主要由倫理規(guī)范、業(yè)務(wù)規(guī)范、獎(jiǎng)懲規(guī)范、考核規(guī)范和投訴規(guī)范五部分構(gòu)成，其中投訴規(guī)范是指當(dāng)公務(wù)員在執(zhí)法過(guò)程中實(shí)施了違法或不當(dāng)行為，由相對(duì)人進(jìn)行投訴并由公務(wù)員所在機(jī)關(guān)進(jìn)行處理的一種責(zé)任機(jī)制。由于投訴規(guī)范在公務(wù)員責(zé)任追究的過(guò)程中居于重要地位，并且開(kāi)啟了面向相對(duì)人的民主監(jiān)督機(jī)制，因此，本文將在考察投訴規(guī)范立法與實(shí)踐狀況的基礎(chǔ)上，對(duì)其投訴途徑、程序和實(shí)效性等事項(xiàng)進(jìn)行綜合分析并提出相關(guān)建議。

一、投訴規(guī)范設(shè)置的成因與現(xiàn)狀（一）設(shè)置投訴規(guī)范的實(shí)踐合理性

一般而言，公務(wù)員責(zé)任的觸發(fā)機(jī)制可以分為內(nèi)部和外部?jī)煞N：內(nèi)部觸發(fā)機(jī)制是指由公務(wù)員所在機(jī)關(guān)的同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、上級(jí)機(jī)關(guān)或人事部門(mén)等主動(dòng)追究公務(wù)員的違法違紀(jì)責(zé)任；外部觸發(fā)機(jī)制則是指由行政機(jī)關(guān)外部的相對(duì)人通過(guò)向公務(wù)員所在機(jī)關(guān)進(jìn)行投訴、舉報(bào)等方式來(lái)開(kāi)啟責(zé)任追究程序。盡管從結(jié)果上說(shuō)，公務(wù)員最終是否承擔(dān)責(zé)任、承擔(dān)何種責(zé)任都是由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部所決定，但二者的區(qū)別在于“由誰(shuí)發(fā)起”：外部觸發(fā)機(jī)制是由相對(duì)人發(fā)起，內(nèi)部觸發(fā)機(jī)制則是由所在機(jī)關(guān)發(fā)起；由外部發(fā)起追責(zé)程序意味著相對(duì)人認(rèn)為公務(wù)員侵犯了其合法權(quán)益，而由內(nèi)部發(fā)起追責(zé)程序在很多時(shí)候則意味著公務(wù)員違反了內(nèi)部規(guī)范而非實(shí)施了侵權(quán)行為。此處還需注意的是，行政復(fù)議和行政訴訟也是由相對(duì)人發(fā)起的，但由于（1）行政訴訟的被告和行政復(fù)議的被申請(qǐng)人都是行政機(jī)關(guān)而非公務(wù)員個(gè)人，（2）受理行政訴訟和行政復(fù)議的分別是人民法院和復(fù)議機(jī)關(guān)，而非公務(wù)員所在機(jī)關(guān)，因此我們將之歸入“行政機(jī)關(guān)責(zé)任”內(nèi)，而不當(dāng)做“公務(wù)員責(zé)任”中的“外部觸發(fā)機(jī)制”。

我們認(rèn)為，外部觸發(fā)機(jī)制乃至于投訴規(guī)范的設(shè)置有著充分的實(shí)踐合理性，這是因?yàn)椋海?）除所在機(jī)關(guān)外，受公務(wù)員行為的優(yōu)良與否所直接影響到的就是行政活動(dòng)中的相對(duì)人。不管公務(wù)員違反禮儀規(guī)范、社會(huì)公德，還是在服務(wù)中態(tài)度惡劣、蓄意刁難，都會(huì)對(duì)相對(duì)人造成不良影響，并降低政府在其心中的形象。（2）由相對(duì)人行使投訴權(quán)，從而決定公務(wù)員所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，其實(shí)是將公務(wù)員行為的監(jiān)督權(quán)交由相對(duì)人行使，這就使得“公務(wù)員→相對(duì)人”這種由公務(wù)員單方?jīng)Q定相對(duì)人利益的狀況，轉(zhuǎn)化為“公務(wù)員←→相對(duì)人”這種公務(wù)員和相對(duì)人都能決定對(duì)方利益的圖式，從而能夠有效減少公務(wù)員依據(jù)行政權(quán)對(duì)相對(duì)人恣意而為的現(xiàn)象——相對(duì)人的投訴權(quán)是其對(duì)抗公務(wù)員行政權(quán)的有效工具。（3）賦予相對(duì)人投訴權(quán)也是行政民主的一種體現(xiàn)，這等于是把相對(duì)人的意見(jiàn)納入到行政效果的評(píng)價(jià)中，把相對(duì)人意見(jiàn)當(dāng)做是否追究公務(wù)員責(zé)任的主要因素之一，即在內(nèi)部行政中納入了外部相對(duì)人的參與。

西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)劉福元：公務(wù)員投訴規(guī)范的設(shè)立與完善——相對(duì)人發(fā)起追究公務(wù)員責(zé)任的路徑探析（二）現(xiàn)行投訴規(guī)范的立法狀況

托馬斯教授指出，“公共管理機(jī)構(gòu)是否處理、解決這些投訴？公共管理機(jī)構(gòu)的回應(yīng)是否迅速，態(tài)度是否禮貌、和善？……型塑了公民對(duì)政府的整體看法。”[1]而對(duì)于投訴的處理、解決和回應(yīng)都要求設(shè)立與之對(duì)應(yīng)的法律規(guī)范。我國(guó)目前的投訴規(guī)范共有兩種立法形式：一是在行為規(guī)范中進(jìn)行規(guī)定，二是制定單行的投訴規(guī)范進(jìn)行規(guī)定，而這兩種立法形式所起到的實(shí)際作用是基本相同的，或者說(shuō)，不論是通過(guò)行為規(guī)范還是單行規(guī)范來(lái)規(guī)定投訴事項(xiàng)都是可行的。對(duì)于前者而言，居于“總則”地位的“行為規(guī)范”，至今仍未全面覆蓋到公務(wù)員責(zé)任追究的外部觸發(fā)機(jī)制，或者說(shuō)，對(duì)于相對(duì)人投訴的規(guī)定尚不夠完整。我們考察了已經(jīng)生效實(shí)施的25部公務(wù)員行為規(guī)范這25部行為規(guī)范分別是：《國(guó)家公務(wù)員行為規(guī)范》[2002]、《山東省國(guó)家公務(wù)員行為規(guī)范》[1998]、《北京市國(guó)家公務(wù)員行為規(guī)范》[2003]、《廣州市國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員公共服務(wù)行為規(guī)范試行規(guī)定》[2003]、《南京市國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員公共服務(wù)行為規(guī)范試行規(guī)定》[2003]、《哈爾濱市國(guó)家公務(wù)員行為規(guī)范》[1998]、《青島市國(guó)家公務(wù)員行為規(guī)范（試行）》[1996]、《蘇州市公務(wù)員行為準(zhǔn)則和道德規(guī)范》[2007]、《杭州市公務(wù)員公共服務(wù)行為規(guī)范試行規(guī)定》[2008]、《榆樹(shù)市公務(wù)員行政行為規(guī)范》[2009]、《寶雞市國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員公共服務(wù)行為規(guī)范暫行規(guī)定》[2003]、《鶴山市國(guó)家公務(wù)員公共服務(wù)行為規(guī)范試行辦法》[2004]、《黃山市國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員公共服務(wù)行為規(guī)范暫行規(guī)定》[2005]、《焦作市公務(wù)員道德行為規(guī)范》[2007]、《萊蕪市國(guó)家公務(wù)員行為規(guī)范（試行）》[2009]、《廊坊市國(guó)家公務(wù)員行為規(guī)范》[2003]、《仁懷市公務(wù)員行為規(guī)范》[2007]、《濮陽(yáng)市公務(wù)員從政行為規(guī)范》[2008]、《丹江口市國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員公共服務(wù)行為規(guī)范暫行規(guī)定》[2004]、《平頂山市公務(wù)員行為規(guī)范》[2008]、《金州區(qū)各級(jí)行政機(jī)關(guān)公務(wù)員行為規(guī)范（試行）》[1996]、《廣州市番禺區(qū)石樓鎮(zhèn)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員工作人員公共服務(wù)行為規(guī)范試行規(guī)定》[2007]、《交通部公務(wù)員行為規(guī)范》[2006]、《景德鎮(zhèn)市衛(wèi)生局機(jī)關(guān)公務(wù)員行為規(guī)范》[2009]、《潛江市市直機(jī)關(guān)國(guó)家公務(wù)員公共服務(wù)行為規(guī)范（試行）》[2004]。，其中共有9部規(guī)定了投訴事項(xiàng)，占文件總數(shù)的36%：

機(jī)構(gòu)市長(zhǎng)熱線(xiàn)、區(qū)長(zhǎng)熱線(xiàn)和市基層評(píng)議機(jī)關(guān)辦公室等第十一條 受理投訴的機(jī)關(guān)或者部門(mén)必須在接到當(dāng)事人投訴后5個(gè)工作日內(nèi)調(diào)查核實(shí)，并將處理結(jié)果書(shū)面告知投訴人和有關(guān)公務(wù)員或者政府工作部門(mén)。第九條 （二）1.受到有效投訴或被檢查發(fā)現(xiàn)一次的，本人本年度考核不能評(píng)為優(yōu)秀；2.受到有效投訴或被檢查發(fā)現(xiàn)二次的，本人本年度考核不能評(píng)為稱(chēng)職；3.受到有效投訴或被檢查發(fā)現(xiàn)三次的，本人本年度考核評(píng)為不稱(chēng)職，予以輪崗或降職；4.輪崗或降職后又受到有效投訴或者被檢查發(fā)現(xiàn)三次以上的，予以辭退。南京市國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員公共服務(wù)行為規(guī)范試行規(guī)定[2003]監(jiān)察機(jī)構(gòu)、市效能投訴中心第九條 受理投訴的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在接到投訴后5個(gè)工作日內(nèi)調(diào)查核實(shí)，并將處理結(jié)果書(shū)面告知投訴人，必要時(shí)應(yīng)向市效能投訴中心匯報(bào)。復(fù)雜事件無(wú)法在5個(gè)工作日內(nèi)調(diào)查處理完畢的，應(yīng)向投訴人及上級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)告工作進(jìn)度，并在一個(gè)月內(nèi)調(diào)查處理完畢。第十六條 本規(guī)定所稱(chēng)“有效投訴”，是指投訴內(nèi)容客觀準(zhǔn)確，經(jīng)調(diào)查核實(shí)的確存有第六條所列行為，以及有其他違反政紀(jì)的行為的投訴。第十二條 （一）受到有效投訴或被檢查發(fā)現(xiàn)一次的，本人年度考核不能評(píng)為優(yōu)秀；（二）受到有效投訴或被檢查發(fā)現(xiàn)兩次的，本人年度考核不能評(píng)為稱(chēng)職以上等次；（三）受到有效投訴或被檢查發(fā)現(xiàn)三次的，本人年度考核評(píng)為不稱(chēng)職，予以換崗或降職；（四）換崗或降職后又受到有效投訴或者被檢查發(fā)現(xiàn)三次以上的，予以辭退。杭州市公務(wù)員公共服務(wù)行為規(guī)范試行規(guī)定[2008]公務(wù)員所在機(jī)關(guān)、效能監(jiān)察投訴中心第十一條 對(duì)于服務(wù)對(duì)象提出的投訴，受理機(jī)關(guān)應(yīng)在十個(gè)工作日內(nèi)調(diào)查核實(shí)，并將調(diào)查處理情況告知投訴人、被投訴人及其相關(guān)部門(mén)。復(fù)雜事件無(wú)法在十個(gè)工作日內(nèi)調(diào)查核實(shí)完畢的，應(yīng)告知投訴人并向其通報(bào)工作進(jìn)度，經(jīng)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)可以適當(dāng)延期，但延長(zhǎng)的期限不得超過(guò)二十個(gè)工作日。第十條 投訴應(yīng)符合下列要求：（一）明確的投訴對(duì)象；（二）投訴內(nèi)容客觀真實(shí)，屬于本規(guī)定的受理范圍，并提供相關(guān)證據(jù)資料；（三）提供投訴人的單位、姓名、職務(wù)、通訊地址、郵政編碼或其他聯(lián)系方式，如電話(huà)、傳真、電子郵箱等。第十二條 （一）年度內(nèi)經(jīng)督查發(fā)現(xiàn)或被有效投訴二次的，年度考核確定為基本稱(chēng)職等次；（二）年度內(nèi)經(jīng)督查發(fā)現(xiàn)或被有效投訴三次以上的，年度考核確定為不稱(chēng)職等次；（三）在公共服務(wù)中吃、拿、卡、要，態(tài)度惡劣，作風(fēng)蠻橫，在群眾中造成不良影響的，年度考核確定為不稱(chēng)職等次。潛江市市直機(jī)關(guān)國(guó)家公務(wù)員公共服務(wù)行為規(guī)范（試行）[2004]市人事局和公務(wù)員所在部門(mén)電話(huà)、信函、電子郵件、面談等形式第六條 （三）受理投訴的機(jī)關(guān)，對(duì)有關(guān)投訴能夠即時(shí)調(diào)查處理的，必須即時(shí)調(diào)查處理。不能即時(shí)處理的，必須在接到當(dāng)事人投訴后5個(gè)工作日內(nèi)調(diào)查核實(shí)，并將處理結(jié)果書(shū)面告知投訴人、有關(guān)公務(wù)員和部門(mén)。 第七條 （二）1.受到有效投訴或被檢查發(fā)現(xiàn)一次的，實(shí)行通報(bào)批評(píng)，本人當(dāng)年度績(jī)效考核不能評(píng)為優(yōu)秀；2.受到有效投訴或被檢查發(fā)現(xiàn)二次的，實(shí)行通報(bào)批評(píng)，下達(dá)《行政告誡通知書(shū)》，行政告誡期限為三個(gè)月，提前或按時(shí)解除告誡的，當(dāng)年度可評(píng)定為稱(chēng)職等次；3.受到有效投訴或被檢查發(fā)現(xiàn)三次的，本人當(dāng)年度績(jī)效考核評(píng)為不稱(chēng)職，實(shí)行通報(bào)批評(píng)，安排離崗學(xué)習(xí)一個(gè)月，離崗學(xué)習(xí)期間只發(fā)基本工資。廣州市番禺區(qū)石樓鎮(zhèn)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員工作人員公共服務(wù)行為規(guī)范試行規(guī)定[2007]監(jiān)察

機(jī)構(gòu)電話(huà)

投訴二、服務(wù)對(duì)象對(duì)公務(wù)員、工作人員提出投訴，由被投訴公務(wù)員、工作人員對(duì)其行為負(fù)舉證責(zé)任。投訴人自己提供合法證據(jù)的，應(yīng)以鼓勵(lì)和采用。公務(wù)員、工作人員有以下行為之一，可認(rèn)定為有效投訴：一、不按照法律、法規(guī)、規(guī)章和市政府的有關(guān)規(guī)定辦理行政審批事項(xiàng)。二、不按照所在政府工作部門(mén)公開(kāi)辦事事項(xiàng)的條件、程序、時(shí)限等為群眾提供服務(wù)。三、不按照規(guī)范的服務(wù)用語(yǔ)和服務(wù)禮儀接待來(lái)訪(fǎng)群眾，接聽(tīng)咨詢(xún)電話(huà)?！?四、受到有效投訴或被檢查發(fā)現(xiàn)一次的，本人本年度考核不能評(píng)為優(yōu)秀；受到有效投訴或被檢查發(fā)現(xiàn)二次的，本人本年度考核不能評(píng)為稱(chēng)職；受到有效投訴或被檢查發(fā)現(xiàn)三次的，本人本年度考核評(píng)為不稱(chēng)職，予以輪崗或降職；輪崗或降職后又受到有效投訴或者被檢查發(fā)現(xiàn)三次以上的，予以辭退。 寶雞市國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員公共服務(wù)行為規(guī)范暫行規(guī)定[2003]公務(wù)員所在機(jī)關(guān)、市投訴中心、市監(jiān)察局、市人事局第十一條 建立嚴(yán)格的投訴登記制度?！谑l 受理投訴的國(guó)家行政機(jī)關(guān)必須在接到當(dāng)事人投訴后5個(gè)工作日內(nèi)調(diào)查核實(shí)，并將處理結(jié)果書(shū)面告知投訴人和有關(guān)國(guó)家公務(wù)員。第九條 同時(shí)具備下列條件的，可以認(rèn)定為有效投訴：（一）投訴人反映的事實(shí)客觀存在；（二）被投訴的國(guó)家公務(wù)員的行為影響了本行政機(jī)關(guān)形象或損害了投訴人的合法權(quán)益；（三）被投訴的國(guó)家公務(wù)員的行為違反了法律、法規(guī)、規(guī)章和有關(guān)政策規(guī)定；……第八條 （二）國(guó)家公務(wù)員被有效投訴或被檢查發(fā)現(xiàn)一次的，本人本年度考核不能確定為優(yōu)秀等次；被有效投訴或檢查發(fā)現(xiàn)二次的，本年度考核不能確定為稱(chēng)職等次；被有效投訴或被檢查發(fā)現(xiàn)三次以上的，本人本年度考核確定為不稱(chēng)職等次，調(diào)離本崗位。（三）國(guó)家公務(wù)員被有效投訴或被檢查發(fā)現(xiàn)的行為，情節(jié)嚴(yán)重或造成重大影響的，依法予以辭退或給予行政處分。鶴山市國(guó)家公務(wù)員公共服務(wù)行為規(guī)范試行辦法[2004]部門(mén)或市國(guó)家公務(wù)員行為規(guī)范監(jiān)督管理辦公室第十條 （一）被有效投訴一次的，責(zé)任人本年度考核不能評(píng)為優(yōu)秀；（二）被有效投訴二次的，責(zé)任人本年度考核不能評(píng)為稱(chēng)職；（三）被有效投訴三次的，責(zé)任人予以輪崗。丹江口市國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員公共服務(wù)行為規(guī)范暫行規(guī)定[2004]公務(wù)員所在機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)構(gòu)第十二條 受理投訴的部門(mén)、機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在接到投訴的7個(gè)工作日內(nèi)調(diào)查核實(shí)，對(duì)不屬于本行政機(jī)關(guān)處理的投訴，應(yīng)當(dāng)在7個(gè)工作日內(nèi)將其轉(zhuǎn)交給有關(guān)部門(mén)調(diào)查核實(shí)。對(duì)投訴的調(diào)查處理，一般應(yīng)在1個(gè)月內(nèi)完成，并將處理結(jié)果告知投訴人。

第十三條 服務(wù)對(duì)象和其他人員對(duì)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)或公務(wù)員提出投訴，由被投訴的各級(jí)行政機(jī)關(guān)或公務(wù)員對(duì)其行政行為負(fù)舉證責(zé)任。投訴人提供證據(jù)合法的，應(yīng)予采用。第十六條 （二）……公務(wù)員有以下行為之一的，……即可認(rèn)定為有效投訴：（1）在辦理行政審批事項(xiàng)時(shí)，對(duì)于符合條件的不予審批或沒(méi)有按規(guī)定時(shí)限予以審批；（2）不按照規(guī)定一次性告知群眾所需辦理事項(xiàng)的依據(jù)、時(shí)限、程序及所需材料和不予辦理理由；（3）不按規(guī)定程序、時(shí)限為群眾提供服務(wù)；（4）不按照規(guī)定程序執(zhí)行公務(wù)；（5）不按照規(guī)范的工作用語(yǔ)及工作禮儀執(zhí)行公務(wù)；（6）不按照規(guī)范的服務(wù)用語(yǔ)及服務(wù)禮儀接待來(lái)訪(fǎng)群眾；（7）不答復(fù)群眾反映的問(wèn)題。第二十五條 （一）受到有效投訴或被檢查發(fā)現(xiàn)一次的，本人當(dāng)年年度考核不能評(píng)為優(yōu)秀等次；（二）受到有效投訴或被檢查發(fā)現(xiàn)兩次的，本人當(dāng)年年度考核不能評(píng)為稱(chēng)職等次；（三）受到有效投訴或被檢查發(fā)現(xiàn)三次的，本人當(dāng)年年度考核評(píng)為不稱(chēng)職，予以換崗或降職；（四）換崗或降職后一年內(nèi)又受到有效投訴或被檢查發(fā)現(xiàn)三次以上的，予以辭退。黃山市國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員公共服務(wù)行為規(guī)范暫行規(guī)定[2005]市行政效能投訴受理中心電話(huà)投訴第九條 受理投訴的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在接到投訴后5個(gè)工作日內(nèi)調(diào)查核實(shí)，并將處理結(jié)果書(shū)面告知投訴人。復(fù)雜事件無(wú)法在 5 個(gè)工作日內(nèi)調(diào)查處理完畢的，應(yīng)向投訴人及上級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)告工作進(jìn)度，并在一個(gè)月內(nèi)調(diào)查處理完畢。第十五條 本規(guī)定所稱(chēng)“有效投訴”，是指投訴內(nèi)容客觀準(zhǔn)確，經(jīng)調(diào)查核實(shí)的確存有第四條所列行為，以及有其他違法違紀(jì)行為的投訴。第六條 （一）情節(jié)較輕、影響較小的，受到有效投訴或被檢查發(fā)現(xiàn)一次，予以誡勉談話(huà)，責(zé)令做出書(shū)面檢查，本人年度考核評(píng)為稱(chēng)職；受到有效投訴或被檢查發(fā)現(xiàn)兩次，給予通報(bào)批評(píng)，責(zé)令向管理相對(duì)人賠禮道歉，本人年度考核評(píng)為基本稱(chēng)職，不發(fā)年終獎(jiǎng)金；受到有效投訴或被檢查發(fā)現(xiàn)三次，本人年度考核評(píng)為不稱(chēng)職，降低一個(gè)職務(wù)層次任職；降職后又受到有效投訴或者被檢查發(fā)現(xiàn)的，予以辭退。（二）情節(jié)較重，影響較大的，受到有效投訴或被檢查發(fā)現(xiàn)一次，責(zé)令做出書(shū)面檢查，給予通報(bào)批評(píng)，調(diào)離工作崗位或待崗培訓(xùn)。待崗期為1-3個(gè)月，待崗期間只發(fā)基本工資，待崗期滿(mǎn)經(jīng)考核合格后，重新安排工作。本人年度考核評(píng)為不稱(chēng)職，降低一個(gè)職務(wù)層次任職。構(gòu)成違紀(jì)的，給予行政處分。受到有效投訴或被檢查發(fā)現(xiàn)兩次的，予以辭退。除上述之外，大部分地方的行為規(guī)范并未規(guī)定投訴程序，或者規(guī)定僅由行政機(jī)關(guān)的相關(guān)部門(mén)發(fā)起對(duì)公務(wù)員責(zé)任的追究，如《萊蕪市國(guó)家公務(wù)員行為規(guī)范（試行）》僅在第55條規(guī)定：“本行為規(guī)范由各級(jí)行政機(jī)關(guān)具體組織實(shí)施，各級(jí)人事、監(jiān)察部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行?！蔽覀冋J(rèn)為，雖然由所在機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)發(fā)起對(duì)公務(wù)員責(zé)任的追究確實(shí)更能體現(xiàn)行為規(guī)范的“內(nèi)部性”，但在此基礎(chǔ)上拓寬觸發(fā)渠道，賦予相對(duì)人投訴權(quán)是使行政活動(dòng)更加民主、行政監(jiān)督更為開(kāi)放的措施相比單純地由所在機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，賦予相對(duì)人投訴權(quán)更能增加行為規(guī)范的執(zhí)行效力，也能使公務(wù)員在投訴權(quán)的壓力下更好地服務(wù)于相對(duì)人、更多地滿(mǎn)足相對(duì)人的需求，從而達(dá)到服務(wù)公眾這一公務(wù)員行為規(guī)范的根本目的。

二、投訴公務(wù)員的途徑分析：網(wǎng)上投訴和實(shí)地投訴投訴途徑設(shè)置的合理與否決定了侵權(quán)行為發(fā)生后，相對(duì)人能否方便、快捷地將投訴意見(jiàn)轉(zhuǎn)達(dá)給受理機(jī)關(guān)?？梢哉f(shuō)，投訴途徑在公務(wù)員投訴機(jī)制中占據(jù)著時(shí)間上的首要性——處理過(guò)程和責(zé)任結(jié)果再細(xì)致，如果相對(duì)人的投訴得不到受理，這一機(jī)制的實(shí)際效力也會(huì)令人擔(dān)憂(yōu)。按照上表中各地方行為規(guī)范的規(guī)定，投訴途徑主要包括電話(huà)、信函、電子郵件、面談等形式；在具體實(shí)踐中，北京市設(shè)置了“電話(huà)投訴、來(lái)信、來(lái)訪(fǎng)、網(wǎng)上投訴和上級(jí)批辦5個(gè)受理投訴渠道；與市人大、市政協(xié)相關(guān)部門(mén)建立投訴卡轉(zhuǎn)交、約談等工作機(jī)制；主動(dòng)與信訪(fǎng)部門(mén)、非緊急救助熱線(xiàn)、政風(fēng)行風(fēng)熱線(xiàn)、城市管理廣播電臺(tái)等部門(mén)以及派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)聯(lián)系，建立了工作協(xié)作和信息交流機(jī)制”[2]；“佛山市行政投訴電子監(jiān)察系統(tǒng)統(tǒng)一了全市行政投訴受理窗口、處理平臺(tái)以及監(jiān)督系統(tǒng)，市民可以通過(guò)撥打12345行政服務(wù)投訴熱線(xiàn)，或者登錄市政府投訴中心的網(wǎng)站，以及通過(guò)來(lái)信來(lái)訪(fǎng)進(jìn)行投訴”[3]，等等。鑒于互聯(lián)網(wǎng)在現(xiàn)代社會(huì)生活中的影響日益深化，以及部分地方政府網(wǎng)上投訴平臺(tái)的搭建，本文將投訴途徑劃分為網(wǎng)上投訴和實(shí)地投訴兩種，前者是指相對(duì)人通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)媒介進(jìn)行的投訴，后者則是指相對(duì)人在互聯(lián)網(wǎng)之外，通過(guò)電話(huà)、信函、廣播、電視、來(lái)訪(fǎng)等傳統(tǒng)途徑進(jìn)行的投訴。

通過(guò)對(duì)上述投訴系統(tǒng)的考察，我們發(fā)現(xiàn)：

（1）相對(duì)人通過(guò)網(wǎng)上投訴系統(tǒng)進(jìn)行投訴時(shí)，專(zhuān)門(mén)投訴公務(wù)員個(gè)人的比例并不高。我們梳理了三個(gè)省會(huì)城市2012年9月10日的單日投訴案件，其中投訴公務(wù)員的比例如下表所示：表3：2012-09-10三市投訴案件列表武漢福州烏魯木齊1.光谷公交票價(jià)過(guò)高

2.社區(qū)干部低保亂用為[√]

3.遲到的化驗(yàn)

4.個(gè)別公交車(chē)司機(jī)確實(shí)有點(diǎn)問(wèn)題

5.亂扣費(fèi)

6.關(guān)于三角路石油宿舍違章建房的投訴

7.垃圾無(wú)處丟，文明創(chuàng)建從何談

8.毀綠事件怎么沒(méi)有人管

9.青山區(qū)119小區(qū)有居民進(jìn)行鋼構(gòu)切割作業(yè)

10.武昌區(qū)鼓架坡用電居民

11.天順園長(zhǎng)風(fēng)路整天人為擁堵，望解決

12.要求依法拆除并重新選址！

13.違法建設(shè)多次投訴都沒(méi)有拆除1.投訴倉(cāng)山區(qū)執(zhí)法局不做為，至今未能阻止違法搭建廟宇！

2.倉(cāng)山區(qū)金輝萊茵城附近經(jīng)常到晚上11點(diǎn)30開(kāi)始空氣惡臭

3.閩侯南通，瓜山鄉(xiāng)江星村建陵園，違法占村民用地，不按國(guó)家規(guī)定賠償

4.福清的士，坑你沒(méi)商量！價(jià)格司機(jī)定？

5.相關(guān)部門(mén)何時(shí)能夠確認(rèn)見(jiàn)義勇為！

6.違章?lián)尳?/p>

7.憑什么多收5角錢(qián)？[√]

8.河下小區(qū)烤鴨店擾民

9.長(zhǎng)樂(lè)一中周末只有一個(gè)下午放。

10.長(zhǎng)樂(lè)一中周末補(bǔ)課問(wèn)題

11.渣土車(chē)噪音

12.為何坐39路公交車(chē)需等那么久！請(qǐng)公交部門(mén)給予答復(fù)

13.原厝路路面坑洼，遇水即澇，什么時(shí)候整治？

14.鳳湖新城煙草老大的工地夜晚瘋狂施工

15.320路 閩A Y8905 9月10日 21：30經(jīng)過(guò)華僑中學(xué)不停車(chē)不開(kāi)門(mén)，讓乘客下一站再下，揚(yáng)言要投訴就投訴！1.請(qǐng)問(wèn)烏市教育局 新生入學(xué)能不能不要隨意刁難家長(zhǎng)

2.地下室物品被泡，誰(shuí)來(lái)解決我們的損失

3.十七戶(hù)片區(qū)電壓不穩(wěn)

4.關(guān)于天然城市花園房屋面積縮水、質(zhì)量差、不賠付違約金等事宜

5.家屬樓內(nèi)辦音樂(lè)班擾民

6.關(guān)于天然城市花園房屋面積縮水、質(zhì)量差、不賠付違約金等事宜

7.對(duì)“老白姓遇到傷害，怎么就那么難解決?。。。。。。?！”回復(fù)不真實(shí)

8.商場(chǎng)買(mǎi)東西不開(kāi)發(fā)票算不算偷稅漏稅

9.烏魯木齊市最暴力的停車(chē)場(chǎng)收費(fèi)員[√]

10.雅山信達(dá)“流氓”的開(kāi)發(fā)商的養(yǎng)了一群“賴(lài)皮”物業(yè)，沒(méi)人管的了？？

11.喬遷住戶(hù)常常半夜放鞭炮

12.修建田字路使小區(qū)路燈損壞影響治安交通問(wèn)題

13.呼吁關(guān)注民生

14.東站路與城北主干道的紅綠燈什么時(shí)候能好

15.沙區(qū)執(zhí)法局紅廟子中隊(duì)回避問(wèn)題，嚴(yán)重失職！瀆職！[√]

16.投訴江蘇東路國(guó)稅局家屬院工地夜間施工擾民！

17.讓人想起來(lái)就不舒服該日投訴案件13起，投訴公務(wù)員占7%。該日投訴案件773起，本表選取后15件，投訴公務(wù)員占6.7%。該日投訴案件17起，投訴公務(wù)員占11.8%?？梢钥闯?，在部分城市的投訴系統(tǒng)中，投訴公務(wù)員的案件數(shù)量幾乎可以忽略不計(jì)。實(shí)際上，很多投訴案件都不是由行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的違法或不當(dāng)行為引起的，如手機(jī)扣費(fèi)、垃圾收集、中學(xué)補(bǔ)課等都是普通的公共問(wèn)題，而表3中“17.讓人想起來(lái)就不舒服”這一案件的被投訴人其實(shí)是某企業(yè)的保安。盡管部分投訴系統(tǒng)在頁(yè)面上標(biāo)明了“投訴”的具體所指，如表2中成都市標(biāo)明“本投訴頁(yè)面只接

①其中，貴陽(yáng)（http：//www.gygov.gov.cn/col/col10946/index.html）、南昌（http：//www.nc.gov.cn/wsbsdt/jdts/）等市的投訴頁(yè)面只是將各個(gè)部門(mén)的網(wǎng)上咨詢(xún)地址或信箱放置在一起，而不是由該網(wǎng)集中統(tǒng)一受理；杭州市的“96666效能投訴信箱”（http：//www.hangzhou.gov.cn/main/96666/index1.shtml）只具有單向的在線(xiàn)寫(xiě)信功能；昆明市的投訴網(wǎng)頁(yè)（http：//bbs.clzg.cn/forum.php？mod=forumdisplay&fid=227&filter=typeid&typeid=258）實(shí)際上是“彩龍社區(qū)”的論壇，投訴內(nèi)容并非由行政機(jī)關(guān)處理，而是由網(wǎng)友自由留言、回復(fù)。這些情況我們均未計(jì)入網(wǎng)上投訴平臺(tái)的行列。表2及上述網(wǎng)站最后訪(fǎng)問(wèn)日期均為2014-05-24。收群眾對(duì)房管局系統(tǒng)工作人員違紀(jì)違規(guī)、拖延辦事及工作作風(fēng)方面的投訴”，南京市的投訴受理范圍包括“不依法和按規(guī)章制度辦事，執(zhí)法不公、辦事不公，不作為、亂作為，應(yīng)該幫助群眾解決問(wèn)題而不幫助解決，吃拿卡要，損害群眾合法權(quán)益”等，但事實(shí)上大部分相對(duì)人都難以分清“投訴”的準(zhǔn)確含義，而是將其簡(jiǎn)單地理解成對(duì)“政府的”某些事項(xiàng)或者“認(rèn)為應(yīng)該由政府管理的”某些事項(xiàng)不滿(mǎn)，將其表達(dá)出來(lái)就成了“投訴”。這就使得本為監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員違法或不當(dāng)行為而設(shè)計(jì)的投訴系統(tǒng)，實(shí)際上受理更多地被用于指向行政機(jī)關(guān)監(jiān)管對(duì)象的違法或不當(dāng)行為。

（2）在網(wǎng)上投訴系統(tǒng)的設(shè)置中，“投訴公務(wù)員”的獨(dú)立性往往有所欠缺。一方面，部分城市（如福州）的系統(tǒng)并未為“投訴”設(shè)立單獨(dú)的頁(yè)面，而是將其與“咨詢(xún)”、“舉報(bào)”、“建議”、“感謝”等合并在一起，待相對(duì)人填寫(xiě)完成后，再由管理人員分類(lèi)整理并轉(zhuǎn)交給有關(guān)部門(mén)。這類(lèi)設(shè)計(jì)的優(yōu)點(diǎn)在于：第一，可以節(jié)省系統(tǒng)資源；第二，如上文所述，很多相對(duì)人其實(shí)分不清“舉報(bào)”、“投訴”和“建議”之間的區(qū)別，將其合并在一起反而可能會(huì)為管理人員的整理和轉(zhuǎn)交提供便利。其缺點(diǎn)則在于，行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的違法或不當(dāng)行為有可能被“淹沒(méi)”在各種互不相關(guān)的“咨詢(xún)”或“感謝”中，而得不到主管機(jī)關(guān)的重視。另一方面，大多數(shù)城市即便為“投訴”設(shè)計(jì)了單獨(dú)的頁(yè)面，也沒(méi)有將“投訴公務(wù)員”獨(dú)立出來(lái)，而是與投訴行政機(jī)關(guān)或其監(jiān)管對(duì)象共用同一頁(yè)面。其原因可能是系統(tǒng)設(shè)計(jì)者認(rèn)為投訴公務(wù)員的案件較少，沒(méi)有必要為其單獨(dú)設(shè)計(jì)。這就使得，投訴公務(wù)員的案件其實(shí)是零星分散在整個(gè)投訴系統(tǒng)中的，我們認(rèn)為這不利于對(duì)此類(lèi)案件的整理、調(diào)查和責(zé)任追究。

（3）在表2“實(shí)名投訴”項(xiàng)目中，我們認(rèn)為匿名投訴的設(shè)計(jì)更能保護(hù)相對(duì)人隱私并降低投訴風(fēng)險(xiǎn)（相對(duì)人自愿實(shí)名的除外）。然而在這17個(gè)城市中較為明確地表示無(wú)需實(shí)名投訴者僅占29.4%，其余城市皆須在投訴的同時(shí)填寫(xiě)投訴人姓名，但填寫(xiě)姓名時(shí)又分兩種情況：一是需要在系統(tǒng)中注冊(cè)，注冊(cè)的同時(shí)需要填寫(xiě)身份證號(hào)（如上海市），而具備“姓名”和“身份證號(hào)”這兩個(gè)條件即可由行政機(jī)關(guān)確定投訴人的真實(shí)身份，此為真正意義上的“實(shí)名投訴”；二是在填寫(xiě)姓名時(shí)無(wú)需填寫(xiě)身份證號(hào)（如南京市），這時(shí)相對(duì)人未必要填寫(xiě)真實(shí)姓名，如“張女士”、“江寧人”這樣的“來(lái)信人”在案件信息中頻頻出現(xiàn)，此為部分意義上的“實(shí)名投訴”。我們認(rèn)為，在投訴中賦予相對(duì)人是否實(shí)名的選擇權(quán)顯然有助于其打消顧慮、放心投訴。

（4）在表2“投訴內(nèi)容及答復(fù)是否公開(kāi)”欄目中，有17.6%的城市一律不予公開(kāi)，即除投訴人之外的社會(huì)公眾無(wú)法在系統(tǒng)中查閱投訴的內(nèi)容和處理結(jié)果；而有11.8%的城市是部分公開(kāi)，即由管理者選擇部分投訴案件進(jìn)行刊登以便公眾查閱。我們認(rèn)為，網(wǎng)上投訴系統(tǒng)同樣具有公眾監(jiān)督平臺(tái)的作用，行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的違法或不當(dāng)行為理應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)。當(dāng)涉及到商業(yè)秘密和個(gè)人隱私時(shí)，我們認(rèn)為下述設(shè)計(jì)是比較合理的，即在投訴人填寫(xiě)投訴信息時(shí)，為其提供“是否公開(kāi)”的選擇項(xiàng)（如鄭州市），也就是將投訴信息的公開(kāi)權(quán)賦予相對(duì)人，這也體現(xiàn)了對(duì)相對(duì)人的尊重。

（5）在網(wǎng)上投訴平臺(tái)的利用率方面，我們發(fā)現(xiàn)各地方差別較大，不宜一概而論。在表3所考察的單日投訴案件（2012-09-10）中，武漢市和烏魯木齊市為13和17起，福州市則達(dá)到773起，相差近60倍；此外，該日合肥市接到網(wǎng)上投訴案件9起，西安市8起，哈爾濱市、長(zhǎng)春市、沈陽(yáng)市均為0起?？梢?jiàn)，就單日投訴情況來(lái)看，大多數(shù)城市維持在一個(gè)較低的水平（0-20起），而如福州市這樣投訴案件高發(fā)的情況比較少見(jiàn)。我們認(rèn)為，網(wǎng)上投訴渠道的利用率取決于如下幾個(gè)因素：第一，該地區(qū)社會(huì)公眾的維權(quán)意識(shí)、公共意識(shí)是否充分——整體而言，我國(guó)南方地區(qū)比北方地區(qū)公民的訴求意識(shí)更高。第二，該地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)硬件設(shè)施是否完備，相對(duì)人上網(wǎng)是否便利。第三，其他投訴途徑（如信件、電話(huà)、短信、面談等）是否健全——如果其他投訴途徑比網(wǎng)上投訴更為便利、有效，相對(duì)人就不會(huì)首先選擇網(wǎng)上投訴。第四，網(wǎng)上投訴系統(tǒng)的設(shè)計(jì)是否合理、管理是否完善。如果投訴頁(yè)面過(guò)于隱蔽、操作過(guò)于繁瑣，相對(duì)人就會(huì)望而卻步；如果網(wǎng)上投訴長(zhǎng)期無(wú)人管理、不予刊登、得不到回復(fù)或者不能解決問(wèn)題，相對(duì)人就會(huì)另尋其他投訴途徑。第五，相對(duì)人是否更愿意選擇信訪(fǎng)、行政復(fù)議和行政訴訟等其他途徑解決糾紛。根據(jù)筆者的調(diào)研數(shù)據(jù)，我國(guó)北方某市（JC市）2012年第2季度共收到行政復(fù)議案件455件（被申請(qǐng)人為市政府及其工作部門(mén)），而該季度網(wǎng)上投訴系統(tǒng)所受理的投訴案件則為94件，不足復(fù)議案件的1/4，可見(jiàn)該市市民更愿意將行政復(fù)議作為首要救濟(jì)途徑；而且，該市該季度投訴和復(fù)議案件的總和，仍然比不上作為南方城市的福州市單日受理投訴案件的數(shù)量。最后，雖然網(wǎng)上投訴案件的數(shù)量可能與當(dāng)?shù)氐男姓头ㄖ螤顩r有關(guān)，但我們并不認(rèn)為二者之間存在比例關(guān)系——一個(gè)地方投訴案件多一方面可能意味著公眾的滿(mǎn)意度不足，另一方面反而可能意味著該地方的行政風(fēng)氣更為開(kāi)明。

（6）對(duì)于網(wǎng)上投訴的受理情況，盡管各地方的具體方式有所差別，但整體狀況較好。比如，福州市的投訴系統(tǒng)頁(yè)面會(huì)顯示案件辦理進(jìn)度，如“已批轉(zhuǎn)”、“正在辦理”、“處理完畢”等，“處理完畢”的案件會(huì)直接在頁(yè)面中給出具體答復(fù)。而有些城市（如南京）是只在網(wǎng)上公開(kāi)已經(jīng)辦理完成的案件，并在頁(yè)面中給出答復(fù)；未辦理完畢或不予受理的案件不在頁(yè)面上顯示。我們認(rèn)為，公開(kāi)顯示案件內(nèi)容和辦理進(jìn)度的做法更具合理性，否則相對(duì)人不知道其投訴是否受理、是否辦理，便可能對(duì)投訴系統(tǒng)產(chǎn)生懷疑，發(fā)出“為何沒(méi)有答復(fù)”這樣的疑問(wèn)。

（二）實(shí)地投訴的現(xiàn)狀考察

與網(wǎng)上投訴相比，實(shí)地投訴（即線(xiàn)下投訴）更具多元性。我們主要就以下幾個(gè)方面進(jìn)行了考察：

（1）對(duì)于實(shí)地投訴的辦理或主管部門(mén)，根據(jù)表1的顯示，普遍是由監(jiān)察或人事部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)。但值得注意的是，很多地方都設(shè)立了專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)進(jìn)行處理，大多以“行政投訴中心”、“機(jī)關(guān)效能投訴中心”等方式命名。比如，第一，北京市2004年設(shè)立行政投訴中心，至2010年6月，全市共有行政投訴工作網(wǎng)絡(luò)點(diǎn)1157個(gè)，專(zhuān)職行政投訴工作人員87人，兼職工作人員1961人，形成了市行政投訴中心、區(qū)（縣）行政投訴中心、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）行政投訴工作網(wǎng)絡(luò)點(diǎn)三級(jí)網(wǎng)絡(luò)體系[2]。第二，部分行政投訴中心（如吉林市、山東?。┦窃O(shè)立在行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)內(nèi)部，而部分行政投訴中心（如大連市、營(yíng)口市、江西省）則是由市區(qū)政府直屬。第三，對(duì)于投訴的案件，很多行政投訴中心主要是負(fù)責(zé)受理，之后轉(zhuǎn)交有關(guān)機(jī)關(guān)辦理；但緊急或重大的案件則自行辦理或督辦。比如，《大連市行政投訴處理暫行辦法》第2條第2款規(guī)定：大連市人民政府行政投訴中心“組織對(duì)重大、有影響及突發(fā)行政違法違規(guī)事件的調(diào)查并提出處理意見(jiàn)；組織協(xié)調(diào)區(qū)市縣政府、市政府各部門(mén)及直屬機(jī)構(gòu)行政投訴工作，對(duì)其行政投訴工作進(jìn)行檢查、指導(dǎo)和監(jiān)督”。《江西省行政投訴中心管理暫行辦法》第17條規(guī)定：“行政投訴中心受理投訴后，及時(shí)確定辦理方式，辦理方式可采取自辦或轉(zhuǎn)辦。對(duì)直接受理對(duì)象或管轄范圍內(nèi)確有必要直接辦理的重要投訴件，可采取自辦方式直接進(jìn)行調(diào)查。其它的投訴件可采取轉(zhuǎn)辦的方式進(jìn)行辦理。”

（2）在實(shí)地投訴的多種方式中，多數(shù)投訴中心沒(méi)有進(jìn)行限制，而是由相對(duì)人自行選擇，如《北京市行政投訴工作辦法（試行）》第10條規(guī)定：“受理投訴的主要方式：來(lái)電、來(lái)訪(fǎng)、來(lái)信、網(wǎng)上投訴和領(lǐng)導(dǎo)批辦、上級(jí)交辦?！薄都质行姓芡对V處理辦法（試行）》第八條規(guī)定：“投訴人可以采取來(lái)人、來(lái)電、來(lái)信、傳真、網(wǎng)絡(luò)等形式進(jìn)行投訴，也可以書(shū)面委托他人代為投訴。”但也有投訴中心對(duì)個(gè)別投訴方式進(jìn)行了限制，如《大連市行政投訴處理暫行辦法》第4條規(guī)定：“投訴人可以通過(guò)電話(huà)、信函和電子郵件方式進(jìn)行投訴，投訴中心不接受群眾來(lái)訪(fǎng)?！倍鴣?lái)人、來(lái)訪(fǎng)等屬于真正意義上的“上門(mén)投訴”，接待這種投訴顯然需要投訴中心支付更多的人力與物力成本，并且其比較容易與“信訪(fǎng)”途徑相混同，這可能是部分投訴中心不接待上門(mén)投訴的原因。而對(duì)于各種投訴方式所占的比重，我們考察了合肥市2012年9月11-13日三天所答復(fù)的共80起投訴案件，其中通過(guò)市長(zhǎng)信箱投訴者共1件，占1.25%，通過(guò)電話(huà)投訴者共50件，占62.5%，其余皆為網(wǎng)上投訴?？梢?jiàn)，和網(wǎng)上投訴相比，實(shí)地投訴特別是電話(huà)投訴至少在某些地方仍然是投訴的主要渠道——雖然我們認(rèn)為網(wǎng)上投訴能夠在案件提交、分類(lèi)審查以及結(jié)果查詢(xún)方面為相對(duì)人提供更多的便利，但是相比之下，傳統(tǒng)的電話(huà)平臺(tái)顯然比互聯(lián)網(wǎng)更為普及，能夠更為容易和便利地為相對(duì)人所利用。但與此同時(shí)，電話(huà)投訴平臺(tái)需要設(shè)置專(zhuān)人在工作時(shí)間不間斷地接聽(tīng)電話(huà)，而網(wǎng)上投訴平臺(tái)則可以由管理人員“集中統(tǒng)一處理”，這就意味著電話(huà)投訴比網(wǎng)上投訴成本更高。當(dāng)然，在各地方普遍設(shè)立了行政投訴中心的情況下，由工作人員同時(shí)負(fù)責(zé)處理電話(huà)、網(wǎng)絡(luò)等各個(gè)渠道的投訴也是可以實(shí)現(xiàn)的。

（3）在投訴的受理上，大部分行政投訴中心都將投訴公務(wù)員個(gè)人的案件納入了受案范圍，但又沒(méi)有局限于此，而是同時(shí)受理投訴行政機(jī)關(guān)的案件。比如《吉林市行政效能投訴處理辦法（試行）》第五條規(guī)定：“市行政效能投訴中心履行以下職責(zé)：（一）受理投訴人對(duì)被投訴人有關(guān)行政效能問(wèn)題的投訴；（二）受理投訴人對(duì)被投訴人違反服務(wù)承諾行為的投訴；（三）調(diào)查處理被投訴人不履行或不正確履行職責(zé)的行為；……”《大連市行政投訴處理暫行辦法》第五條規(guī)定：“投訴中心受理投訴的范圍：（一）行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)，違反國(guó)家法律、法規(guī)、方針、政策和黨委、政府決定、命令，或者盲目決策，造成重大失誤的投訴。（二）行政機(jī)關(guān)不正確履行法定職責(zé)，不認(rèn)真落實(shí)內(nèi)部管理制度，工作職責(zé)不清，相互扯皮、推諉，辦事效率低下，以及政府工作人員利用職權(quán)不作為，亂作為，給行政管理相對(duì)人造成延誤或損失的投訴。”而《山東省行政投訴辦法》則更加細(xì)化，其在第7至13條分別規(guī)定了行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員在實(shí)施行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政檢查和行政復(fù)議過(guò)程中的可投訴情形（共33種），遍及幾乎所有的強(qiáng)制性行政行為類(lèi)型，這是本文考察范圍內(nèi)列舉投訴事項(xiàng)最為詳細(xì)的規(guī)范性文件。

三、投訴公務(wù)員的程序分析：受理、辦理和救濟(jì)在上文對(duì)于實(shí)地投訴的考察中，我們發(fā)現(xiàn)，凡是設(shè)立了行政投訴中心的地區(qū)，基本都制定了相應(yīng)的單行投訴規(guī)范，我們將對(duì)其中規(guī)定的投訴程序進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。表4：?jiǎn)涡型对V規(guī)范中的投訴規(guī)定規(guī)范性文件辦理方式辦理時(shí)限救濟(jì)途徑責(zé)任追究投訴限制北京市行政投訴工作辦法（試行）[2007]第十四條 （一）……對(duì)投訴件進(jìn)行調(diào)查，由兩人以上組成調(diào)查組。調(diào)查組應(yīng)制作調(diào)查筆錄，調(diào)取相關(guān)證據(jù)，形成調(diào)查報(bào)告，作出調(diào)查結(jié)論?！痰谑鍡l第十八條 ……對(duì)投訴失實(shí)的，應(yīng)在一定范圍內(nèi)澄清事實(shí)，消除對(duì)被投訴單位（個(gè)人）造成的不良影響；……吉林市行政效能投訴處理辦法（試行）[2009]√第十七條第二十條 被投訴人有本辦法第七條所列行為之一的，由被投訴人員職務(wù)任免機(jī)關(guān)或紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)視情節(jié)輕重，依照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行問(wèn)責(zé)或給予相應(yīng)紀(jì)律處分。

第二十一條 行政效能投訴處理結(jié)果，應(yīng)當(dāng)作為各級(jí)機(jī)關(guān)或單位效能評(píng)估和工作人員年度考核、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。大連市行政投訴處理暫行辦法[2007]√第九條第十條 投訴人對(duì)承辦單位處理結(jié)果不滿(mǎn)意的，可以向投訴中心反映。投訴中心應(yīng)對(duì)反映的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查。對(duì)原投訴處理機(jī)關(guān)處理得當(dāng)?shù)模嬷对V人；對(duì)確屬處理不當(dāng)?shù)?，?yīng)責(zé)成原投訴處理機(jī)關(guān)重新處理或形成處理意見(jiàn)報(bào)市政府。第十五條 投訴人應(yīng)如實(shí)反映情況，投訴內(nèi)容應(yīng)具體、明確，應(yīng)具實(shí)名及聯(lián)系方式。投訴人故意偽造證據(jù)誣陷他人造成嚴(yán)重后果的，投訴中心應(yīng)按照有關(guān)法規(guī)移交有關(guān)執(zhí)法部門(mén)進(jìn)行查處。營(yíng)口市行政效能投訴工作暫行辦法[2004]√第七條、第十六條第二十二條 （一）受到有效投訴1次，對(duì)被投訴人作出批評(píng)教育、向投訴人賠禮道歉、書(shū)面檢討、限期整改的處理。本人本年度考核不能評(píng)為優(yōu)秀。（二）受到有效投訴2次，對(duì)被投訴人作出批評(píng)教育、向投訴人賠禮道歉、書(shū)面檢討、限期整改的處理。本人本年度考核不能評(píng)為稱(chēng)職。（三）受到有效投訴3次，予以轉(zhuǎn)崗或降職；轉(zhuǎn)崗或降職后再次受到有效投訴，予以辭退。……哈爾濱市行政執(zhí)法投訴辦法[2003]第十六條 法制部門(mén)或者法制機(jī)構(gòu)辦理行政執(zhí)法投訴案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)成兩名以上工作人員調(diào)查取證，詢(xún)問(wèn)投訴人。必要時(shí)可以向有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)調(diào)閱案卷，詢(xún)問(wèn)經(jīng)辦行政執(zhí)法人員，了解案情。√第十五條第二十二條 投訴人以行政執(zhí)法投訴為名，干擾或者阻撓行政執(zhí)法單位依法履行公務(wù)的，由公安機(jī)關(guān)依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定予以處罰。山東省行政投訴辦法[2011]第十八條 ……調(diào)查應(yīng)當(dāng)由2人以上進(jìn)行，并出示有效證件?！{(diào)查中應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取被投訴人的陳述和申辯。

第十九條 行政投訴工作機(jī)構(gòu)調(diào)查結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)形成調(diào)查報(bào)告。經(jīng)查證，事實(shí)與投訴人的投訴不相符合的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知投訴人和被投訴人。一方或者雙方有異議的，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充調(diào)查。

第二十條 調(diào)查報(bào)告和處理決定應(yīng)當(dāng)抄送被投訴人任免機(jī)關(guān)，同時(shí)將處理決定送達(dá)被投訴人，并將處理結(jié)果告知投訴人?！痰谑邨l、第二十二條第二十六條 行政機(jī)關(guān)工作人員有本辦法第七條至第十三條規(guī)定行為，經(jīng)查證屬實(shí)的，由負(fù)責(zé)調(diào)查的行政投訴工作機(jī)構(gòu)決定或者建議其任免機(jī)關(guān)按照規(guī)定權(quán)限和程序給予批評(píng)教育、通報(bào)批評(píng)、行政告誡等處理；情節(jié)嚴(yán)重的，向被投訴工作人員任免機(jī)關(guān)提出離崗培訓(xùn)、調(diào)離崗位等處理建議；需要追究紀(jì)律責(zé)任的，向其任免機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)提出處理建議。第二十九條 投訴人捏造事實(shí)、惡意投訴，或者干擾和影響正常工作秩序，違反《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》的，由公安機(jī)關(guān)依法給予處罰。湖南省行政效能投訴處理辦法[2011]√第十六條第二十條 ……如投訴人對(duì)處理結(jié)果不服，并有新的證據(jù)和理由的，可以自收到反饋意見(jiàn)之日起30日內(nèi)，請(qǐng)求原辦理機(jī)構(gòu)的上一級(jí)投訴處理機(jī)構(gòu)復(fù)查。收到復(fù)查請(qǐng)求的投訴處理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)查請(qǐng)求之日起30日內(nèi)做出復(fù)查意見(jiàn)，并反饋投訴人。第二十一條 被投訴人有下列行為之一的，……給予直接負(fù)責(zé)的主管人員及其他直接責(zé)任人員批評(píng)教育、誡勉談話(huà)等處理，或建議其行政主管機(jī)關(guān)給予通報(bào)批評(píng)、調(diào)整崗位等處理；構(gòu)成違紀(jì)的，建議其職務(wù)任免機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)按照干部管理權(quán)限和相關(guān)程序給予紀(jì)律處分；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)處理。江西省行政投訴中心管理暫行辦法[2010]第十八條 對(duì)投訴件的調(diào)查，應(yīng)當(dāng)由二人以上組成調(diào)查組。調(diào)查組應(yīng)制作調(diào)查筆錄，形成調(diào)查報(bào)告。調(diào)查結(jié)論，由行政投訴中心提出，經(jīng)本級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或所屬部門(mén)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后，按程序辦理。重要投訴件的調(diào)查結(jié)論，應(yīng)當(dāng)報(bào)本級(jí)人民政府?！痰谑艞l第二十二條 投訴人對(duì)行政效能投訴處理不服的，可以在收到處理結(jié)果后30日內(nèi)向原投訴處理的行政投訴機(jī)構(gòu)申訴，原投訴處理的行政投訴機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到申訴之日起30日內(nèi)作出復(fù)查決定。對(duì)復(fù)查決定仍不滿(mǎn)意的，可以在收到復(fù)查決定后30日內(nèi)向上一級(jí)直至省人民政府行政投訴中心申請(qǐng)復(fù)核，收到復(fù)核申請(qǐng)的投訴機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)核申請(qǐng)之日起60日內(nèi)作出復(fù)核決定。省人民政府行政投訴中心作出的行政效能投訴處理決定，為行政效能投訴處理的最終決定。第二十條 ……被投訴人行政過(guò)錯(cuò)已損害投訴人合法權(quán)益的，責(zé)令被投訴人按規(guī)定予以糾正、補(bǔ)救。（一）投訴公務(wù)員的受理程序

通過(guò)表1和表4中的文件可以看出：由于在投訴過(guò)程中，相對(duì)人所需要完成的僅僅是將投訴意見(jiàn)通過(guò)其所選擇的途徑送交行政機(jī)關(guān)，之后就是等待答復(fù)，因此，所謂“投訴程序”一般都是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部發(fā)生的。在處理結(jié)果得出之前，對(duì)相對(duì)人影響最直接的是表1的“投訴認(rèn)定”項(xiàng)目，這決定了相對(duì)人的投訴是否有效并且是否能夠得到受理。實(shí)際上，表1中多數(shù)文件規(guī)定的有效投訴認(rèn)定條款，其作用等同于表4所列文件的“受案范圍”條款，而這類(lèi)條款在表4所列8個(gè)文件中均有規(guī)定，可見(jiàn)，在單行的投訴規(guī)范中對(duì)于相對(duì)人可以投訴哪些事項(xiàng)、不能投訴哪些事項(xiàng)一般都有著比較詳細(xì)的說(shuō)明。而在表1的9個(gè)文件中，共有3個(gè)沒(méi)有對(duì)投訴認(rèn)定作出規(guī)定，占文件總數(shù)的1/3，而且，與單行投訴規(guī)范所普遍采用的列舉式不同，有些行為規(guī)范采用的是形式認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)（如《杭州市公務(wù)員公共服務(wù)行為規(guī)范試行規(guī)定》），即需要有明確的被投訴人、投訴內(nèi)容和理由等，而非投訴事項(xiàng)是否符合受案范圍；還有些行為規(guī)范采用的是實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)（如《南京市國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員公共服務(wù)行為規(guī)范試行規(guī)定》、《黃山市國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員公共服務(wù)行為規(guī)范暫行規(guī)定》等），即只有在調(diào)查核實(shí)后確認(rèn)了被投訴人的違法不當(dāng)行為時(shí)，才能認(rèn)定為有效投訴。我們認(rèn)為，這種實(shí)質(zhì)性的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)可以應(yīng)用在被投訴公務(wù)員的考核或追責(zé)環(huán)節(jié)中，或者應(yīng)用在被投訴行政機(jī)關(guān)的效能評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)中，但不能應(yīng)用在相對(duì)人投訴的受理環(huán)節(jié)——不管經(jīng)調(diào)查核實(shí)后被投訴人是否有違法不當(dāng)行為，都不應(yīng)影響投訴的受理（但有證據(jù)表明惡意投訴的除外），否則就會(huì)出現(xiàn)倒果為因的時(shí)間矛盾和邏輯矛盾。此外，我們?nèi)匀唤ㄗh在行為規(guī)范中詳細(xì)列舉相對(duì)人可以對(duì)公務(wù)員的哪些行為進(jìn)行投訴。因?yàn)椋芏嗟胤降男袨橐?guī)范中道德性條款較多，相對(duì)人很難對(duì)公務(wù)員沒(méi)有做到“節(jié)儉樸素”、“團(tuán)結(jié)群眾”這樣的行為進(jìn)行投訴，而像《丹江口市國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員公共服務(wù)行為規(guī)范暫行規(guī)定》列舉出“不按照規(guī)范的服務(wù)用語(yǔ)及服務(wù)禮儀接待來(lái)訪(fǎng)群眾”（第16條第2款第6項(xiàng)）這樣的投訴事項(xiàng)，則能為相對(duì)人投訴提供更為明確的依據(jù)，使其投訴過(guò)程更加順暢。

（二）投訴公務(wù)員的辦理程序

在投訴案件的辦理期限上，表1中有8個(gè)文件進(jìn)行了規(guī)定，占文件總數(shù)的88.9%，而表4中則是全部文件都進(jìn)行了規(guī)定，可見(jiàn)對(duì)于這一頗具程序重要性的時(shí)限問(wèn)題，絕大部分地方都有著明確的規(guī)定，區(qū)別只在于詳細(xì)程度不同。在上述文件中，規(guī)定最為詳細(xì)的是《大連市行政投訴處理暫行辦法》，其不僅規(guī)定了受理時(shí)限、辦結(jié)時(shí)限和延長(zhǎng)時(shí)限，而且對(duì)于一般問(wèn)題、復(fù)雜問(wèn)題和疑難問(wèn)題的時(shí)限進(jìn)行了區(qū)分，同時(shí)又對(duì)自辦、轉(zhuǎn)辦、交辦等的不同時(shí)限進(jìn)行了單獨(dú)規(guī)定?！洞筮B市行政投訴處理暫行辦法》第七條規(guī)定：“投訴中心對(duì)已受理的事項(xiàng)，分下列情況處理：（一）投訴中心在接到投訴人投訴后要做好登記，在2個(gè)工作日內(nèi)做出是否受理的決定；對(duì)不予受理的，應(yīng)當(dāng)向投訴人說(shuō)明理由?！ㄈ?duì)需轉(zhuǎn)交有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的投訴，投訴中心應(yīng)轉(zhuǎn)交有關(guān)承辦單位處理。承辦單位應(yīng)在投訴件送達(dá)后，一般問(wèn)題3個(gè)工作日、復(fù)雜問(wèn)題7個(gè)工作日、疑難問(wèn)題15個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)。對(duì)涉及面廣、情況特別復(fù)雜的投訴，在規(guī)定時(shí)限內(nèi)確實(shí)無(wú)法辦結(jié)的，辦結(jié)時(shí)間最長(zhǎng)不超過(guò)60個(gè)工作日，并告知投訴人。”我們認(rèn)為，為了保障相對(duì)人的投訴權(quán)，特別是為了確保其后續(xù)救濟(jì)途徑（如行政復(fù)議、行政訴訟等）不受延誤，明確并詳細(xì)地規(guī)定投訴案件的辦理時(shí)限是必要的。

在投訴案件的辦理步驟上，表1和表4中的幾乎全部文件都對(duì)自辦、轉(zhuǎn)辦、交辦、督辦等內(nèi)部分工和處理方式進(jìn)行了規(guī)定；在此基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為還應(yīng)增加細(xì)節(jié)方面的規(guī)定，即能夠突顯“程序性正當(dāng)程序”的事項(xiàng)，比如調(diào)查組的人數(shù)、證據(jù)收集、調(diào)查筆錄、調(diào)查報(bào)告、當(dāng)事人陳述申辯、處理結(jié)果的送達(dá)或告知以及投訴的登記備案等，而表4中只有4個(gè)文件對(duì)該類(lèi)事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定，占總數(shù)的1/2。我們認(rèn)為，在投訴規(guī)范或行為規(guī)范中應(yīng)當(dāng)對(duì)投訴程序給予更為細(xì)致的規(guī)定，如《丹江口市國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員公共服務(wù)行為規(guī)范暫行規(guī)定》辟專(zhuān)章用十五個(gè)條文對(duì)投訴程序進(jìn)行了規(guī)定，包括投訴主體、處理機(jī)構(gòu)、調(diào)查期限、舉證責(zé)任、認(rèn)定條件、告知權(quán)利等一系列相關(guān)事項(xiàng)。因?yàn)?，投訴公務(wù)員不僅是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的評(píng)價(jià)或追責(zé)機(jī)制，同時(shí)也是相對(duì)人的重要救濟(jì)平臺(tái)之一，唯有保證案件辦理程序的公平和公正，才能更好地化解糾紛，并使相對(duì)人權(quán)益得以伸張。

（三）投訴公務(wù)員的救濟(jì)程序

投訴公務(wù)員的救濟(jì)程序主要包括兩方面問(wèn)題：一是相對(duì)人對(duì)于投訴的處理結(jié)果不服，通過(guò)投訴系統(tǒng)內(nèi)部或外部其他渠道進(jìn)一步投訴/申訴的可能性；二是行政機(jī)關(guān)將投訴結(jié)果告知相對(duì)人的同時(shí)是否告知其他救濟(jì)途徑。在表4中只有3個(gè)文件規(guī)定了相關(guān)內(nèi)容，占總數(shù)的37.5%。具體而言，（1）這3個(gè)文件中的投訴救濟(jì)都是在原有的投訴系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行的，并未涉及到其他救濟(jì)渠道。（2）在投訴系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行的救濟(jì)，也分為正式的復(fù)查和非正式的“處理”。比如，《大連市行政投訴處理暫行辦法》第十條的規(guī)定就屬于非正式的處理，投訴人對(duì)處理結(jié)果不滿(mǎn)意，可以向投訴中心“反映”，而非申訴或申請(qǐng)復(fù)核；盡管其規(guī)定“對(duì)確屬處理不當(dāng)?shù)?，?yīng)責(zé)成原投訴處理機(jī)關(guān)重新處理或形成處理意見(jiàn)報(bào)市政府”，但投訴人作出“反映”的時(shí)限以及后續(xù)重新處理的時(shí)限均未規(guī)定。相反，《湖南省行政效能投訴處理辦法》和《江西省行政投訴中心管理暫行辦法》的規(guī)定則屬于正式的復(fù)查程序，如后者的第22條不僅規(guī)定了投訴人對(duì)處理結(jié)果不服時(shí)提起申訴的時(shí)限、對(duì)象，投訴處理機(jī)關(guān)作出復(fù)查決定的時(shí)限，而且規(guī)定了投訴人對(duì)復(fù)查結(jié)果不服還可以向上級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核，對(duì)于復(fù)核的時(shí)限以及做出最終復(fù)核決定的行政層級(jí)也進(jìn)行了規(guī)定，形成了相對(duì)人“投訴——復(fù)查——復(fù)核”的三步救濟(jì)鏈條，這是本文考察范圍內(nèi)對(duì)此規(guī)定最為詳細(xì)的條文。（3）在告知投訴人救濟(jì)途徑，特別是投訴系統(tǒng)外部的其他救濟(jì)途徑方面，表4中沒(méi)有任何文件做出規(guī)定。我們認(rèn)為，如果行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的行政行為侵犯了相對(duì)人的合法權(quán)益，那么投訴是相對(duì)人可供選擇的救濟(jì)途徑之一，或者是應(yīng)該首先考慮的途徑，銜接在其后的還有行政復(fù)議和行政訴訟。在“投訴-復(fù)議-訴訟”的鏈條中，一方面，在投訴系統(tǒng)內(nèi)部規(guī)定二次處理程序（如復(fù)查、復(fù)核等）是必要的，這有助于投訴處理機(jī)關(guān)認(rèn)真審查或?qū)Υ鄬?duì)人的投訴，防止投訴程序流于形式，從而將糾紛解決于成本較低、耗時(shí)較少的投訴系統(tǒng)內(nèi)部——與行政復(fù)議的“上級(jí)做主”、行政訴訟的“對(duì)簿公堂”相比，把糾紛化解于本級(jí)機(jī)關(guān)內(nèi)部是最能降低或消弭官民矛盾的方式；另一方面，在行政系統(tǒng)內(nèi)部無(wú)法解決糾紛的情況下，投訴的二次處理還要考慮與行政復(fù)議和行政訴訟的銜接問(wèn)題，也就是說(shuō)，投訴的申請(qǐng)、受理和辦理時(shí)間應(yīng)該盡量縮短，至少不應(yīng)等于或超過(guò)行政復(fù)議和行政訴訟的提起時(shí)限，否則，一旦投訴的處理結(jié)果不能解決糾紛，相對(duì)人也就同時(shí)失去了提起行政復(fù)議和訴訟的機(jī)會(huì)，失去了通過(guò)其他途徑提起救濟(jì)的可能性。因此我們認(rèn)為，將投訴系統(tǒng)限定為二次處理（類(lèi)似于兩審終審）為宜，而總時(shí)間應(yīng)以不超過(guò)60天（行政復(fù)議申請(qǐng)期限）為宜。

四、投訴公務(wù)員的實(shí)效分析：責(zé)任設(shè)置與處理結(jié)果投訴公務(wù)員的實(shí)效問(wèn)題指的是，當(dāng)公務(wù)員實(shí)施違法或不當(dāng)行為后，相對(duì)人投訴是否會(huì)為其帶來(lái)不利影響——投訴系統(tǒng)設(shè)置得再完善、程序再詳細(xì)，如果公務(wù)員不會(huì)因相對(duì)人的投訴而使自身利益受損，那么投訴系統(tǒng)也會(huì)淪為沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義的形象工程。因此，是否具有實(shí)效是評(píng)價(jià)投訴系統(tǒng)優(yōu)良與否的最為重要的標(biāo)準(zhǔn)之一。

（一）被投訴公務(wù)員的責(zé)任設(shè)置

表1和表4中均有對(duì)于被投訴公務(wù)員責(zé)任承擔(dān)方式的規(guī)定：表1中全部文件都有此類(lèi)條款，表4中則有62.5%的文件進(jìn)行了規(guī)定。我們認(rèn)為，對(duì)于被投訴公務(wù)員的法律責(zé)任，應(yīng)當(dāng)在行為規(guī)范或投訴規(guī)范中予以詳細(xì)規(guī)定，即便是援用其他文件，也應(yīng)當(dāng)以條文的形式加以明確，否則，如果被投訴公務(wù)員的責(zé)任處于不詳或模糊狀態(tài)，責(zé)任追究就難以落到實(shí)處。具體而言：（1）在上述文件中，除了涉嫌犯罪的應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)處理之外，其余的責(zé)任承擔(dān)方式——不管是行政處分、紀(jì)律處分、考核、獎(jiǎng)懲、轉(zhuǎn)崗、降職、辭退等，都屬于內(nèi)部責(zé)任類(lèi)型。我們認(rèn)為，投訴公務(wù)員本身就是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部程序，因此通過(guò)內(nèi)部責(zé)任進(jìn)行追究是較為合理的。（2）上述文件中的幾乎所有相關(guān)條文都將有效投訴與公務(wù)員的考核等次進(jìn)行了關(guān)聯(lián)，其中大部分文件都比較注重有效投訴的次數(shù)，比如營(yíng)口市、丹江口市、南京市、廣州市等都設(shè)置了類(lèi)似的對(duì)應(yīng)關(guān)系：

投訴次數(shù)考核等次1次稱(chēng)職、基本稱(chēng)職、不稱(chēng)職2次基本稱(chēng)職、不稱(chēng)職3次不稱(chēng)職（轉(zhuǎn)崗或降職）4次辭退我們認(rèn)為，公務(wù)員被有效投訴的次數(shù)固然能夠反映出其執(zhí)法的具體表現(xiàn)，但還應(yīng)加入對(duì)案件輕重程度（或者說(shuō)違法或不當(dāng)行為以及侵權(quán)的程度）的考慮——如果某公務(wù)員在同一時(shí)間被數(shù)次投訴同一輕微違法事件，之后即遭受降職或辭退的后果，或許會(huì)顯得過(guò)于嚴(yán)厲。當(dāng)然，投訴案件的輕重程度是難以量化和主觀判斷的事項(xiàng)，需要主管部門(mén)進(jìn)行裁量或細(xì)化規(guī)則。比如，表1中《杭州市公務(wù)員公共服務(wù)行為規(guī)范試行規(guī)定》所列舉的“在公共服務(wù)中吃、拿、卡、要，態(tài)度惡劣，作風(fēng)蠻橫，在群眾中造成不良影響的”就屬于投訴案件輕重程度的判定；而《黃山市國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員公共服務(wù)行為規(guī)范暫行規(guī)定》則在第6條更為詳細(xì)地將投訴案件的輕重程度與投訴次數(shù)分別進(jìn)行了對(duì)應(yīng)，盡管該條在程度判定上還較為籠統(tǒng)，但至少對(duì)投訴的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行了全面考慮，更有助于被投訴公務(wù)員的公平處理。

（二）投訴案件的處理結(jié)果

通過(guò)上文的考察，我們發(fā)現(xiàn)，若要讓違法不當(dāng)?shù)墓珓?wù)員承擔(dān)責(zé)任，相對(duì)人的投訴必須是“有效”投訴，也就是說(shuō)，投訴必須經(jīng)投訴處理機(jī)關(guān)調(diào)查、核實(shí)后，確認(rèn)公務(wù)員實(shí)施了違法或不當(dāng)行為，這一投訴才有效，才能據(jù)此對(duì)公務(wù)員追究責(zé)任；換句話(huà)說(shuō)，相對(duì)人的投訴是否有效，取決于投訴處理機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)結(jié)果。由此引發(fā)的問(wèn)題在于，投訴處理機(jī)關(guān)是否能夠公平公正地處理相對(duì)人投訴。鑒于各地方較為普遍的30天辦理期限，我們對(duì)部分城市2012年8月13-17日網(wǎng)上受理且已回復(fù)或辦結(jié)的投訴案件進(jìn)行了考察（考察日期為2012-09-22）。

上表對(duì)于投訴行政機(jī)關(guān)或公務(wù)員案件的處理結(jié)果進(jìn)行了考察，并做出了“有利”、“不利”和“居中”的區(qū)分。其中“有利”接近于相對(duì)人“勝訴”，其訴求被肯定，公務(wù)員的違法或不當(dāng)行為被追究；“不利”則是相反的情形；而“居中”指的是，當(dāng)相對(duì)人投訴行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員不作為、反映執(zhí)法過(guò)程中的某些不足或漏洞時(shí)，處理結(jié)果是承諾進(jìn)行改進(jìn)；或是相對(duì)人在不清楚具體法律規(guī)范的情況下認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的行為違法，處理結(jié)果是對(duì)該行為進(jìn)行了詳細(xì)的法律解釋。如在表6烏魯木齊市“新民路街道紅山路社區(qū)維穩(wěn)工作漏洞，亟待改善”的投訴中，水磨溝區(qū)政府作出了如下答復(fù)：“針對(duì)您反映的新民路街道紅山路社區(qū)維穩(wěn)工作漏洞、亟待改善的問(wèn)題，我區(qū)領(lǐng)導(dǎo)高度重視，立即安排工作人員處理此問(wèn)題：（一）新民路街道組織各社區(qū)負(fù)責(zé)人召開(kāi)維穩(wěn)工作專(zhuān)項(xiàng)會(huì)議，要求夜間巡邏隊(duì)加大轄區(qū)重點(diǎn)區(qū)域巡查力度以及加強(qiáng)整個(gè)轄區(qū)的巡查速度、密度，嚴(yán)格按照接警后2分鐘到達(dá)事故地點(diǎn)的要求，不斷加大轄區(qū)沿街路面巡邏防控力度和巡邏隊(duì)員的警惕性。同時(shí)要求各小區(qū)門(mén)衛(wèi)加強(qiáng)保安管理，加大值班力度，發(fā)現(xiàn)異常情況及時(shí)上報(bào)。（二）要求區(qū)委政法委、區(qū)公安分局等部門(mén)加大對(duì)社區(qū)巡控的督促檢查力度。確保轄區(qū)安全穩(wěn)定，最大限度的保護(hù)轄區(qū)居民的人身和財(cái)產(chǎn)安全。”http：//wz.hongshannet.cn/IPViewer.aspx？IPID=b9929970-7016-4417-8e14-1cbc7aeebf30.我們將這一案件的處理結(jié)果歸入“居中”類(lèi)別。此處較為有趣的是，部分“居中”的案件是投訴處理機(jī)關(guān)在不作處理的同時(shí)告知投訴人提起行政復(fù)議，而且這種情形在投訴交警時(shí)比較常見(jiàn)——在表6僅有的6起投訴交警的案件中，有3起是直接告知申請(qǐng)行政復(fù)議http：//hudong.xa.gov.cn/Usl/Interact/Wqst1/Wqst1View.aspx？id=95685.，有1起是在認(rèn)定被投訴交警行為合法之后告知申請(qǐng)行政復(fù)議。同時(shí)，根據(jù)筆者的調(diào)研數(shù)據(jù)，JC市2012年第2季度所收到的455起行政復(fù)議案件中，被申請(qǐng)人為交警支隊(duì)的有412起，占總數(shù)的90.5%，儼然成了行政復(fù)議的“壟斷部門(mén)”。盡管我們不能確定投訴處理機(jī)關(guān)進(jìn)行如此處理是否存在著內(nèi)部的文件依據(jù)，但從相對(duì)人的角度說(shuō)，投訴公務(wù)員和行政復(fù)議是兩種相互獨(dú)立的救濟(jì)途徑，而且投訴的時(shí)間一般是在行政復(fù)議之前；在侵權(quán)行為發(fā)生后，相對(duì)人既可以選擇投訴，也可以選擇行政復(fù)議，如果對(duì)于投訴的處理結(jié)果不服，在沒(méi)有超過(guò)復(fù)議期限的情況下可以繼續(xù)提起行政復(fù)議。而交警方面拒絕處理投訴、直接告知行政復(fù)議的做法，實(shí)際上是剝奪了相對(duì)人的投訴權(quán)，堵塞了一條可供選擇的救濟(jì)途徑，使得相對(duì)人通過(guò)投訴平臺(tái)對(duì)于交警的投訴不再具有實(shí)質(zhì)意義。況且，我們?cè)诟鞯胤酵对V平臺(tái)的說(shuō)明中，以及各地方制定的行為規(guī)范和投訴規(guī)范中，均未見(jiàn)到將“投訴交警”排除出受案范圍的規(guī)定，而相對(duì)人在不知情的情況下投訴交警無(wú)疑是在浪費(fèi)救濟(jì)成本。我們認(rèn)為，投訴公務(wù)員和行政復(fù)議有著各自的特點(diǎn)，將其合二為一的做法是不恰當(dāng)?shù)模欢壹幢氵M(jìn)行了合并處理，也應(yīng)當(dāng)在投訴系統(tǒng)和法律規(guī)范中明示，以免相對(duì)人去做“無(wú)用功”。

在投訴處理結(jié)果是否有利于相對(duì)人方面，各地方的情況也存在差別。在表5所列舉的城市中，有半數(shù)以上（武漢、西安、烏魯木齊）沒(méi)有做出過(guò)對(duì)相對(duì)人有利的處理結(jié)果，而有些城市（如福州）相對(duì)人“勝訴”的情況則比較多見(jiàn)。我們選取了表6中幾個(gè)比較典型的案件進(jìn)行分析：

投訴1 濱湖派出所干警多次毆打消費(fèi)投資項(xiàng)目投資客

信件內(nèi)容：尊敬的張市長(zhǎng)：你好！我是一名在濱湖新區(qū)的消費(fèi)投資項(xiàng)目的投資客。近來(lái)，由于一些消費(fèi)投資行業(yè)的從業(yè)者不自律，政府對(duì)行業(yè)進(jìn)行整頓、調(diào)控，目的也是使這個(gè)行業(yè)健康有序發(fā)展，更好更快的建設(shè)濱湖新區(qū)，但是在公安整頓消費(fèi)投資行業(yè)的同時(shí)卻出現(xiàn)了一些不和諧的聲音，濱湖派出所在執(zhí)法過(guò)程中暴力毆打從業(yè)者，在對(duì)消費(fèi)投資項(xiàng)目從業(yè)者查身份證時(shí)進(jìn)行毆打、有被帶到派出所內(nèi)進(jìn)行圍毆，8月6號(hào)上午11點(diǎn)多在清華園內(nèi)用警棍對(duì)6名群眾實(shí)施爆打，被打者呼叫救命，我們這些消費(fèi)投資項(xiàng)目從業(yè)者期盼青天張市長(zhǎng)能管一管，對(duì)執(zhí)法者違紀(jì)的人處理，純潔執(zhí)法隊(duì)伍，提高執(zhí)法者素質(zhì)和執(zhí)法水平！還濱湖新區(qū)一個(gè)和諧的投資環(huán)境，衷心感謝！

回復(fù)內(nèi)容：您好！經(jīng)查是工商、公安等多個(gè)單位聯(lián)合執(zhí)法，打擊傳銷(xiāo)專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)，涉嫌人員應(yīng)給予配合。http：//220.178.124.68：8080/web/LetterView/2012080801181.

在該案中，投訴的內(nèi)容是派出所在執(zhí)法過(guò)程中的打人行為，而答復(fù)的內(nèi)容卻是對(duì)“消費(fèi)投資項(xiàng)目”進(jìn)行定性，即違法傳銷(xiāo)，而并未針對(duì)打人事件作出直接答復(fù)，或者說(shuō)，投訴人認(rèn)為派出所執(zhí)法違法的同時(shí)，處理機(jī)關(guān)（公安局）卻在反向認(rèn)定投訴人違法——這種情況與行政訴訟中一度較為常見(jiàn)的“法官和被告一起審原告”的現(xiàn)象有些相似。我們認(rèn)為，一方面，投訴處理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)針對(duì)投訴事項(xiàng)（執(zhí)法違法）進(jìn)行調(diào)查處理，而非對(duì)投訴人是否違法（傳銷(xiāo)）進(jìn)行調(diào)查處理；另一方面，即便相對(duì)人確實(shí)“涉嫌違法”，也不應(yīng)該被毆打，更不能證明暴力執(zhí)法的正當(dāng)性——“涉嫌人員應(yīng)予配合”就是配合“被毆打”并不存在學(xué)理和法律上的支持。況且，在本案的答復(fù)中，既然沒(méi)有對(duì)暴力執(zhí)法的情況進(jìn)行解釋說(shuō)明，那就無(wú)異于承認(rèn)了打人現(xiàn)象的存在，從而是對(duì)傳銷(xiāo)人員應(yīng)該被毆打的變相肯定。可見(jiàn)，這一投訴的處理結(jié)果其實(shí)是表明了“投訴人違法在先，打了白打”的立場(chǎng)，投訴人的權(quán)利顯然無(wú)法因此而獲得救濟(jì)。

投訴2 接警不出警，出警不出力！

投訴內(nèi)容：2012年8月11號(hào)上午9：27分，在前進(jìn)四路楚風(fēng)電影院門(mén)口，有輛藍(lán)黑色馬自達(dá)3的私家車(chē)在人行道上?？浚@個(gè)地方多次向交管部門(mén)反映，一直不出警。不過(guò)我還是報(bào)了122，近25個(gè)小時(shí)過(guò)去啦，沒(méi)有任何交警出現(xiàn)處罰該車(chē)，該車(chē)也一直沒(méi)上牌照，也一直停在人行道上，也沒(méi)接到任何轄區(qū)交管部門(mén)的電話(huà)。2012年8月12號(hào)上午10：14我再次致電122，10點(diǎn)33分，交警才到現(xiàn)場(chǎng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)交管部門(mén)給市政府和老百姓的承諾白天10分鐘的出警時(shí)間！江漢區(qū)交管局指揮室85394260回復(fù)如下，此車(chē)因?yàn)樘鞖庀掠辏瑹o(wú)法對(duì)該車(chē)進(jìn)行處罰。但事實(shí)是該車(chē)前后都沒(méi)有任何車(chē)輛遮擋，可以派拖車(chē)直接拖走，而且顯然交管部門(mén)又在照顧關(guān)系戶(hù)，通知車(chē)主上了牌照后，不做任何處罰，任由該車(chē)?yán)^續(xù)霸占人行道！交管局的治庸效果看看此事就知道效果如何啦。

回復(fù)內(nèi)容：您的投訴（咨詢(xún)或建議）我單位已受理，并按照網(wǎng)上辦理回復(fù)時(shí)限要求對(duì)您的投訴（咨詢(xún)、建議）進(jìn)行回復(fù)。現(xiàn)將辦理情況回復(fù)如下：1、8月11日，我隊(duì)攝像民警王運(yùn)紅于9時(shí)50分左右接大隊(duì)通知到達(dá)前進(jìn)四路楚風(fēng)電影院門(mén)口，但未發(fā)現(xiàn)無(wú)牌車(chē)輛，我隊(duì)民警依法對(duì)楚風(fēng)電影院門(mén)口的違停車(chē)輛進(jìn)行了處罰。2、8月12日早上我市下大雨，我隊(duì)民警潘峻10時(shí)17分接大隊(duì)通知出警，于10時(shí)33分到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)。民警到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)了解到現(xiàn)場(chǎng)有無(wú)牌車(chē)違停，便通知牽引車(chē)來(lái)現(xiàn)場(chǎng)拖車(chē)，在等待過(guò)程中，車(chē)主出現(xiàn)，我隊(duì)民警潘峻依法對(duì)車(chē)主處以200元罰款扣6分的處罰，并無(wú)出警不出力的情況發(fā)生。http：//hflx.whjjjc.org.cn/application/gzhd/tsdj/queryBytype.jsp？selectpageno=13&type=1&tsname=%CD%B6%CB%DF.

該案的特殊之處在于，投訴人與被投訴人對(duì)于事實(shí)的陳述不一致：對(duì)于8月11日的陳述，投訴人認(rèn)為沒(méi)有交警出警，被投訴人認(rèn)為交警已出警但未發(fā)現(xiàn)違規(guī)車(chē)輛；對(duì)于8月12日的陳述，投訴人認(rèn)為交警因“照顧關(guān)系戶(hù)”而沒(méi)有拖車(chē)和處罰，被投訴人則認(rèn)為拖車(chē)之前車(chē)主出現(xiàn)并對(duì)其進(jìn)行了處罰。我們認(rèn)為，在雙方對(duì)于案件事實(shí)認(rèn)定有別的情況下，并不能簡(jiǎn)單地根據(jù)主觀好惡去判定真實(shí)情況，特別是在被投訴人與投訴處理機(jī)關(guān)存在隸屬關(guān)系的情況下，很難通過(guò)投訴程序去重新認(rèn)定事實(shí)。在網(wǎng)上投訴的情況下，一方面投訴人難以出示實(shí)物證據(jù)，另一方面在上述案件中投訴人也難以舉證交警不作為；而此時(shí)交警部門(mén)對(duì)于案件事實(shí)的調(diào)查幾乎成了唯一的事實(shí)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。盡管如此，我們?nèi)匀徽J(rèn)為，在雙方對(duì)于案件事實(shí)存在明顯分歧或較大沖突的情況下，如果投訴人具有進(jìn)一步舉證的能力，或者按照行政案件舉證責(zé)任倒置的原則，需要對(duì)行政機(jī)關(guān)證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)后續(xù)的投訴復(fù)查、行政復(fù)議或行政訴訟中的舉證過(guò)程去厘清爭(zhēng)議。

投訴3 濫用職權(quán)

訴求內(nèi)容：本人家住北江濱碧水芳洲附近，在近2012年以來(lái)每周時(shí)常在上班或者休息時(shí)間都會(huì)多次看到，一輛車(chē)牌為閩AA213警的法院的大型囚車(chē)。停在碧水芳洲附近某小區(qū)門(mén)口，駕駛員就是該小區(qū)業(yè)主。在公車(chē)私用期間，一路狂拉警報(bào)，影響十分惡劣。做為法院警用車(chē)輛應(yīng)嚴(yán)格管理。為何可以公車(chē)私用。希望法院系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)可以嚴(yán)格管理車(chē)輛，維護(hù)好法院形象，杜絕公車(chē)私用。

回復(fù)意見(jiàn)：首先十分感謝陽(yáng)光同志對(duì)我院警車(chē)使用的監(jiān)督，收到投訴件后，我院領(lǐng)到高度重視，現(xiàn)將投訴件所反映的情況做如下反饋：經(jīng)查閩AA213警車(chē)確為我院司法警察大隊(duì)在用囚車(chē)。投訴件稱(chēng)“在近2012年以來(lái)每周時(shí)常在上班或者休息時(shí)間都會(huì)多次看到，一輛車(chē)牌為閩AA213警的法院的大型囚車(chē)。停在碧水芳洲附近某小區(qū)門(mén)口，駕駛員就是該小區(qū)業(yè)主”，這是因?yàn)槲以旱刂肪嗍袇^(qū)較遠(yuǎn)，有一段時(shí)間我院專(zhuān)用干警上下班接送車(chē)需要修理，該車(chē)一度被當(dāng)做接送車(chē)使用，為接送干警經(jīng)院領(lǐng)導(dǎo)同意由駕駛員把車(chē)開(kāi)回家，而并非“公車(chē)私用”。投訴件稱(chēng)“一路狂拉警報(bào)”，經(jīng)了解該駕駛員確有存在這種違規(guī)行為，我大隊(duì)對(duì)其進(jìn)行了嚴(yán)肅批評(píng)，并責(zé)令其作了深刻的檢討，扣發(fā)半年責(zé)任獎(jiǎng)。今后我隊(duì)將嚴(yán)格警用車(chē)輛的管理，舉一反三，加強(qiáng)對(duì)問(wèn)題的整改，自覺(jué)樹(shù)立法院的新形象http：//12345.fuzhou.gov.cn/detail.jsp？callId=FZ12081500728.。

投訴4 自行車(chē)代管點(diǎn)涂抹收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)超標(biāo)準(zhǔn)隨意收費(fèi)

訴求內(nèi)容：今天我們?cè)谖逡粡V場(chǎng)東面人行道自行車(chē)、電動(dòng)車(chē)代管點(diǎn)寄存車(chē)子，代管員要求我們按照電動(dòng)車(chē)每輛次1元、自行車(chē)0.5元交費(fèi)，我們提出質(zhì)疑，但是豎在一側(cè)欄桿上的停車(chē)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（估計(jì)是五一廣場(chǎng)管理處豎的）全部被涂抹無(wú)法看出價(jià)目，我們只能妥協(xié)。經(jīng)查詢(xún)，我們知道標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，電動(dòng)車(chē)收費(fèi)是0.3元，自行車(chē)0.2元。請(qǐng)問(wèn)：一、五一廣場(chǎng)管理處監(jiān)督職能在哪里？二、收費(fèi)隨意按照2至3倍收實(shí)在是暴利，如果允許如此收費(fèi)，為什么不敢公示？為什么將價(jià)目表涂抹欺騙市民？三、希望能夠看到整改的結(jié)果，希望明碼實(shí)價(jià)。

回復(fù)意見(jiàn)：反映市五一廣場(chǎng)自行車(chē)代管點(diǎn)涂抹收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)超標(biāo)準(zhǔn)隨意收費(fèi)的訴求。市五一廣場(chǎng)管理處對(duì)此事進(jìn)行了研究并決定辭退該代管員，并從8月23日開(kāi)始取消收費(fèi)代管點(diǎn)。http：//12345.fuzhou.gov.cn/detail.jsp？callId=FZ12081500704.

上述兩個(gè)案例的處理結(jié)果都可以歸入對(duì)相對(duì)人有利的范疇。在投訴3中，所投訴的內(nèi)容是“公車(chē)私用”和“狂拉警報(bào)”，而投訴處理機(jī)關(guān)進(jìn)行了較為詳細(xì)的答復(fù)——盡管“公車(chē)私用”的投訴被否定，即該囚車(chē)系送修通勤車(chē)的臨時(shí)替代且已經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，但“狂拉警報(bào)”的投訴得到了肯定，并追究了有關(guān)人員的責(zé)任。在投訴4中，所投訴的內(nèi)容是代管員違反規(guī)定超額收費(fèi)，而投訴處理機(jī)關(guān)的答復(fù)很簡(jiǎn)潔：肯定投訴內(nèi)容并處罰了代管員。我們認(rèn)為，判斷投訴公務(wù)員實(shí)效性的標(biāo)準(zhǔn)，不僅是當(dāng)公務(wù)員實(shí)施了違法或不當(dāng)行為后，投訴處理機(jī)關(guān)能夠進(jìn)行準(zhǔn)確的事實(shí)認(rèn)定，更重要的是，被投訴公務(wù)員能夠切實(shí)承擔(dān)責(zé)任，其自身利益確實(shí)會(huì)遭受損失。在投訴3中，違規(guī)公務(wù)員受到了“嚴(yán)肅批評(píng)，并責(zé)令其作了深刻的檢討，扣發(fā)半年責(zé)任獎(jiǎng)”；而在投訴4中，代管員被辭退，代管點(diǎn)也被取消——責(zé)任追究的結(jié)果確實(shí)是讓違規(guī)者遭受了不利，使得投訴過(guò)程具備了實(shí)際效力。總之，盡管根據(jù)表5和表6的考察，相對(duì)人在投訴中獲得“勝訴”的情況并不是普遍現(xiàn)象，但一方面多數(shù)投訴處理機(jī)關(guān)都能對(duì)投訴案件進(jìn)行較為系統(tǒng)的調(diào)查，另一方面部分投訴案件的處理結(jié)果也確實(shí)能使違規(guī)公務(wù)員遭受不利，因此整體來(lái)說(shuō)，目前多數(shù)地區(qū)的投訴系統(tǒng)都能在約束公務(wù)員行為方面發(fā)揮一定的作用。

最后，盡管目前尚不存在已知的案例，但為了投訴系統(tǒng)的健康運(yùn)行，仍然要防止以下危險(xiǎn)發(fā)生：（1）投訴處理機(jī)關(guān)為提高公眾滿(mǎn)意度而偽造一些“非常滿(mǎn)意”的相對(duì)人評(píng)價(jià)；（2）故意指使相對(duì)人去大量投訴一些與自己有利益之爭(zhēng)的部門(mén)；（3）借助相對(duì)人投訴而惡意評(píng)價(jià)或處分所屬公務(wù)員；（4）在答復(fù)投訴人時(shí)聲稱(chēng)對(duì)被投訴人施加了懲罰，但事實(shí)上并未真正實(shí)施；（5）故意銷(xiāo)毀投訴材料，或?qū)ο鄬?duì)人的投訴視而不見(jiàn)，等等。JS

參考文獻(xiàn)：

[1]約翰·克萊頓·托馬斯公共決策中的公民參與——公共管理者的新技能與新策略[M]孫柏瑛，等，譯北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005：131

[2]張歡，高明“有人聽(tīng)、有人管、有人辦”是這樣做到的——北京市行政投訴中心充分發(fā)揮職能作用紀(jì)實(shí)[N]中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)，2010-07-30（01）

[3]佛紀(jì)宣讓行政投訴不再被“踢皮球”[N]中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)，2010-12-16（01）.

投訴4 自行車(chē)代管點(diǎn)涂抹收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)超標(biāo)準(zhǔn)隨意收費(fèi)

訴求內(nèi)容：今天我們?cè)谖逡粡V場(chǎng)東面人行道自行車(chē)、電動(dòng)車(chē)代管點(diǎn)寄存車(chē)子，代管員要求我們按照電動(dòng)車(chē)每輛次1元、自行車(chē)0.5元交費(fèi)，我們提出質(zhì)疑，但是豎在一側(cè)欄桿上的停車(chē)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（估計(jì)是五一廣場(chǎng)管理處豎的）全部被涂抹無(wú)法看出價(jià)目，我們只能妥協(xié)。經(jīng)查詢(xún)，我們知道標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，電動(dòng)車(chē)收費(fèi)是0.3元，自行車(chē)0.2元。請(qǐng)問(wèn)：一、五一廣場(chǎng)管理處監(jiān)督職能在哪里？二、收費(fèi)隨意按照2至3倍收實(shí)在是暴利，如果允許如此收費(fèi)，為什么不敢公示？為什么將價(jià)目表涂抹欺騙市民？三、希望能夠看到整改的結(jié)果，希望明碼實(shí)價(jià)。

回復(fù)意見(jiàn)：反映市五一廣場(chǎng)自行車(chē)代管點(diǎn)涂抹收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)超標(biāo)準(zhǔn)隨意收費(fèi)的訴求。市五一廣場(chǎng)管理處對(duì)此事進(jìn)行了研究并決定辭退該代管員，并從8月23日開(kāi)始取消收費(fèi)代管點(diǎn)。http：//12345.fuzhou.gov.cn/detail.jsp？callId=FZ12081500704.

上述兩個(gè)案例的處理結(jié)果都可以歸入對(duì)相對(duì)人有利的范疇。在投訴3中，所投訴的內(nèi)容是“公車(chē)私用”和“狂拉警報(bào)”，而投訴處理機(jī)關(guān)進(jìn)行了較為詳細(xì)的答復(fù)——盡管“公車(chē)私用”的投訴被否定，即該囚車(chē)系送修通勤車(chē)的臨時(shí)替代且已經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，但“狂拉警報(bào)”的投訴得到了肯定，并追究了有關(guān)人員的責(zé)任。在投訴4中，所投訴的內(nèi)容是代管員違反規(guī)定超額收費(fèi)，而投訴處理機(jī)關(guān)的答復(fù)很簡(jiǎn)潔：肯定投訴內(nèi)容并處罰了代管員。我們認(rèn)為，判斷投訴公務(wù)員實(shí)效性的標(biāo)準(zhǔn)，不僅是當(dāng)公務(wù)員實(shí)施了違法或不當(dāng)行為后，投訴處理機(jī)關(guān)能夠進(jìn)行準(zhǔn)確的事實(shí)認(rèn)定，更重要的是，被投訴公務(wù)員能夠切實(shí)承擔(dān)責(zé)任，其自身利益確實(shí)會(huì)遭受損失。在投訴3中，違規(guī)公務(wù)員受到了“嚴(yán)肅批評(píng)，并責(zé)令其作了深刻的檢討，扣發(fā)半年責(zé)任獎(jiǎng)”；而在投訴4中，代管員被辭退，代管點(diǎn)也被取消——責(zé)任追究的結(jié)果確實(shí)是讓違規(guī)者遭受了不利，使得投訴過(guò)程具備了實(shí)際效力。總之，盡管根據(jù)表5和表6的考察，相對(duì)人在投訴中獲得“勝訴”的情況并不是普遍現(xiàn)象，但一方面多數(shù)投訴處理機(jī)關(guān)都能對(duì)投訴案件進(jìn)行較為系統(tǒng)的調(diào)查，另一方面部分投訴案件的處理結(jié)果也確實(shí)能使違規(guī)公務(wù)員遭受不利，因此整體來(lái)說(shuō)，目前多數(shù)地區(qū)的投訴系統(tǒng)都能在約束公務(wù)員行為方面發(fā)揮一定的作用。

最后，盡管目前尚不存在已知的案例，但為了投訴系統(tǒng)的健康運(yùn)行，仍然要防止以下危險(xiǎn)發(fā)生：（1）投訴處理機(jī)關(guān)為提高公眾滿(mǎn)意度而偽造一些“非常滿(mǎn)意”的相對(duì)人評(píng)價(jià)；（2）故意指使相對(duì)人去大量投訴一些與自己有利益之爭(zhēng)的部門(mén)；（3）借助相對(duì)人投訴而惡意評(píng)價(jià)或處分所屬公務(wù)員；（4）在答復(fù)投訴人時(shí)聲稱(chēng)對(duì)被投訴人施加了懲罰，但事實(shí)上并未真正實(shí)施；（5）故意銷(xiāo)毀投訴材料，或?qū)ο鄬?duì)人的投訴視而不見(jiàn)，等等。JS

參考文獻(xiàn)：

[1]約翰·克萊頓·托馬斯公共決策中的公民參與——公共管理者的新技能與新策略[M]孫柏瑛，等，譯北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005：131

[2]張歡，高明“有人聽(tīng)、有人管、有人辦”是這樣做到的——北京市行政投訴中心充分發(fā)揮職能作用紀(jì)實(shí)[N]中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)，2010-07-30（01）

[3]佛紀(jì)宣讓行政投訴不再被“踢皮球”[N]中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)，2010-12-16（01）.

投訴4 自行車(chē)代管點(diǎn)涂抹收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)超標(biāo)準(zhǔn)隨意收費(fèi)

訴求內(nèi)容：今天我們?cè)谖逡粡V場(chǎng)東面人行道自行車(chē)、電動(dòng)車(chē)代管點(diǎn)寄存車(chē)子，代管員要求我們按照電動(dòng)車(chē)每輛次1元、自行車(chē)0.5元交費(fèi)，我們提出質(zhì)疑，但是豎在一側(cè)欄桿上的停車(chē)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（估計(jì)是五一廣場(chǎng)管理處豎的）全部被涂抹無(wú)法看出價(jià)目，我們只能妥協(xié)。經(jīng)查詢(xún)，我們知道標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，電動(dòng)車(chē)收費(fèi)是0.3元，自行車(chē)0.2元。請(qǐng)問(wèn)：一、五一廣場(chǎng)管理處監(jiān)督職能在哪里？二、收費(fèi)隨意按照2至3倍收實(shí)在是暴利，如果允許如此收費(fèi)，為什么不敢公示？為什么將價(jià)目表涂抹欺騙市民？三、希望能夠看到整改的結(jié)果，希望明碼實(shí)價(jià)。

回復(fù)意見(jiàn)：反映市五一廣場(chǎng)自行車(chē)代管點(diǎn)涂抹收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)超標(biāo)準(zhǔn)隨意收費(fèi)的訴求。市五一廣場(chǎng)管理處對(duì)此事進(jìn)行了研究并決定辭退該代管員，并從8月23日開(kāi)始取消收費(fèi)代管點(diǎn)。http：//12345.fuzhou.gov.cn/detail.jsp？callId=FZ12081500704.

上述兩個(gè)案例的處理結(jié)果都可以歸入對(duì)相對(duì)人有利的范疇。在投訴3中，所投訴的內(nèi)容是“公車(chē)私用”和“狂拉警報(bào)”，而投訴處理機(jī)關(guān)進(jìn)行了較為詳細(xì)的答復(fù)——盡管“公車(chē)私用”的投訴被否定，即該囚車(chē)系送修通勤車(chē)的臨時(shí)替代且已經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，但“狂拉警報(bào)”的投訴得到了肯定，并追究了有關(guān)人員的責(zé)任。在投訴4中，所投訴的內(nèi)容是代管員違反規(guī)定超額收費(fèi)，而投訴處理機(jī)關(guān)的答復(fù)很簡(jiǎn)潔：肯定投訴內(nèi)容并處罰了代管員。我們認(rèn)為，判斷投訴公務(wù)員實(shí)效性的標(biāo)準(zhǔn)，不僅是當(dāng)公務(wù)員實(shí)施了違法或不當(dāng)行為后，投訴處理機(jī)關(guān)能夠進(jìn)行準(zhǔn)確的事實(shí)認(rèn)定，更重要的是，被投訴公務(wù)員能夠切實(shí)承擔(dān)責(zé)任，其自身利益確實(shí)會(huì)遭受損失。在投訴3中，違規(guī)公務(wù)員受到了“嚴(yán)肅批評(píng)，并責(zé)令其作了深刻的檢討，扣發(fā)半年責(zé)任獎(jiǎng)”；而在投訴4中，代管員被辭退，代管點(diǎn)也被取消——責(zé)任追究的結(jié)果確實(shí)是讓違規(guī)者遭受了不利，使得投訴過(guò)程具備了實(shí)際效力?？傊M管根據(jù)表5和表6的考察，相對(duì)人在投訴中獲得“勝訴”的情況并不是普遍現(xiàn)象，但一方面多數(shù)投訴處理機(jī)關(guān)都能對(duì)投訴案件進(jìn)行較為系統(tǒng)的調(diào)查，另一方面部分投訴案件的處理結(jié)果也確實(shí)能使違規(guī)公務(wù)員遭受不利，因此整體來(lái)說(shuō)，目前多數(shù)地區(qū)的投訴系統(tǒng)都能在約束公務(wù)員行為方面發(fā)揮一定的作用。

最后，盡管目前尚不存在已知的案例，但為了投訴系統(tǒng)的健康運(yùn)行，仍然要防止以下危險(xiǎn)發(fā)生：（1）投訴處理機(jī)關(guān)為提高公眾滿(mǎn)意度而偽造一些“非常滿(mǎn)意”的相對(duì)人評(píng)價(jià)；（2）故意指使相對(duì)人去大量投訴一些與自己有利益之爭(zhēng)的部門(mén)；（3）借助相對(duì)人投訴而惡意評(píng)價(jià)或處分所屬公務(wù)員；（4）在答復(fù)投訴人時(shí)聲稱(chēng)對(duì)被投訴人施加了懲罰，但事實(shí)上并未真正實(shí)施；（5）故意銷(xiāo)毀投訴材料，或?qū)ο鄬?duì)人的投訴視而不見(jiàn)，等等。JS

參考文獻(xiàn)：

[1]約翰·克萊頓·托馬斯公共決策中的公民參與——公共管理者的新技能與新策略[M]孫柏瑛，等，譯北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005：131

[2]張歡，高明“有人聽(tīng)、有人管、有人辦”是這樣做到的——北京市行政投訴中心充分發(fā)揮職能作用紀(jì)實(shí)[N]中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)，2010-07-30（01）

[3]佛紀(jì)宣讓行政投訴不再被“踢皮球”[N]中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)，2010-12-16（01）.