彭昱

摘要：土地資本化是長期以來我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要推動(dòng)因素。以地方政府為主導(dǎo)的土地資本化，通過資本集聚與政府投資促進(jìn)了我國的工業(yè)化和城市化。本文利用1995—2010年的面板數(shù)據(jù)，對土地資本化所引起的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)，結(jié)果表明土地資本化是近年來我國工業(yè)化快速推進(jìn)的重要原因。但這一模式不可持續(xù)，未來應(yīng)通過深化土地制度改革，逐步實(shí)現(xiàn)自主的土地資本化以推動(dòng)土地資源利用的集約化和規(guī)?；?，實(shí)現(xiàn)我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：城市化；土地資本化；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

中圖分類號(hào)：F3203文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1000176X（2014）08004006

土地資本化是長期以來我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要推動(dòng)因素。從某種程度上來看，我國的工業(yè)化和城市化又是土地資本化的演進(jìn)過程。無論是早期的城市化還是當(dāng)前強(qiáng)調(diào)的市民化，土地資本化都從中扮演了重要的角色。然而，由于土地制度改革的滯后，我國的城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都受到了一定程度的制約，產(chǎn)生了嚴(yán)重的扭曲效應(yīng)。如何轉(zhuǎn)變增長模式、深化體制改革，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)危機(jī)陰影下社會(huì)各界普遍關(guān)注的問題。擴(kuò)大土地資本化、轉(zhuǎn)變土地資本化模式，無疑是一條重要路徑。本文將重點(diǎn)探討土地資本化及其不同模式對當(dāng)前我國推進(jìn)城市化、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要意義與未來改革路徑，希望能夠通過這些探討來豐富符合我國國情的土地資本化理論，也希望能夠通過這些探討，對未來推動(dòng)我國城市化過程中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型提供一些啟示。

一、城市化過程中的土地資本化

城市化是人、財(cái)、物向城市集中的一個(gè)過程，因此，城市化不僅包括人的城市化還包括土地的城市化，兩者必須同步進(jìn)行。無論是土地城市化快于人口城市化還是土地城市化慢于人口城市化，都會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的失衡。城市化過程中，以政府為主導(dǎo)的土地資本化模式使得土地城市化嚴(yán)重快于人口城市化，逐步演變?yōu)楦骷?jí)政府的“土地財(cái)政”，其所帶來的各種問題也逐步對當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)體制改革形成倒逼。

簡單地說，土地資本化就是土地由資源變?yōu)橘Y本的過程，在這一過程中，由于金融機(jī)構(gòu)的參與，使土地以土地債券或其他有價(jià)證券的形式實(shí)現(xiàn)了土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的流動(dòng)。通過土地資本化，位置固定、產(chǎn)權(quán)不變的土地資源通過相關(guān)產(chǎn)權(quán)交易變成了可流動(dòng)資產(chǎn)。土地資源通過這種間接的市場流轉(zhuǎn)最終實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置。土地參與流轉(zhuǎn)后，土地所有者可以通過交易獲得增值收益，土地也更能反映其未來收益的大小，土地也就成為了土地資本。在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)中，生產(chǎn)要素包括土地、資本、勞動(dòng)和企業(yè)家才能，其中土地要素是首位的。土地作為一種有限的稀缺資源，不僅是商品，更是資本品，它不僅能夠?yàn)橥恋氐乃姓呋蚴褂谜邘硎找?，還能夠?yàn)橥顿Y者帶來較高的預(yù)期收益和利潤。

我國是發(fā)展中國家，根據(jù)劉易斯發(fā)展模型，發(fā)展中國家的勞動(dòng)力供給相對充裕，發(fā)展中國家的現(xiàn)代化主要依賴于土地資源與產(chǎn)業(yè)資本的結(jié)合。而事實(shí)也正如此，由于土地資源的資本化過程受到限制，土地流轉(zhuǎn)不暢，長期以來我國的土地開發(fā)與利用程度都處于較低的水平，制約了我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在我國，由于土地的用途和所有權(quán)歸屬受到嚴(yán)格的限制，因此，其資本化過程可以分為兩類：一類是國有和集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，所有權(quán)和用地性質(zhì)不變；另一類是集體土地向國有土地的轉(zhuǎn)移，不僅包含了產(chǎn)權(quán)的讓渡，還包含了土地利用方式的轉(zhuǎn)變[1]。

對于土地使用權(quán)的內(nèi)部流轉(zhuǎn)，目前國有土地的流轉(zhuǎn)市場已較為成熟，存在問題較多的是農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)即農(nóng)用地承包農(nóng)戶將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給農(nóng)村集體內(nèi)的其他農(nóng)戶或相關(guān)經(jīng)濟(jì)組織，是承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。在不改變農(nóng)用地基本用途的條件下，依照相關(guān)的法律規(guī)定，農(nóng)戶可通過使用權(quán)租賃、入股合作等方式對其所承包的集體農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓[2]。由于只能轉(zhuǎn)讓給特定集體內(nèi)的其他農(nóng)戶或相關(guān)經(jīng)濟(jì)組織，而且在現(xiàn)行法律下農(nóng)民的土地權(quán)利很不健全，使得農(nóng)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)受到了極大限制，制約了我國農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和生產(chǎn)效率的提高，甚至制約了農(nóng)村人口向城市的流動(dòng)。

集體土地向國有土地的轉(zhuǎn)移屬于農(nóng)用地變性流轉(zhuǎn)。根據(jù)相關(guān)流程農(nóng)用地可通過一定方式轉(zhuǎn)變成城市建設(shè)用地，即“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，這是當(dāng)前農(nóng)用地資本化過程中的一種重要方式。這種方式在我國近十多年來的快速工業(yè)化和城市化過程中較為普遍。以1994年分稅制改革、1998年住房市場化改革和2002年“招拍掛”制度推行等為主的系列改革，使城市土地資源引起地方政府的注意，“以地生財(cái)”模式逐步為地方政府所厚愛，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”也開始逐步成為地方政府進(jìn)行城市運(yùn)營的重要資金來源及融通渠道[3]。特別是處于城郊農(nóng)用地因其具備的地緣優(yōu)勢成為城市規(guī)劃與擴(kuò)容的首選。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下， 農(nóng)村土地不僅僅是自然資源與生產(chǎn)要素， 而且還是一種重要的資本。而在我國現(xiàn)有土地制度下，一方面農(nóng)村集體所有的土地使用性質(zhì)受到嚴(yán)格限制，農(nóng)村集體不能夠直接與市場發(fā)生經(jīng)濟(jì)交易；另一方面，在我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地集體所有制下，這種集體所有是模糊不清的，因?yàn)榇迕駴]有任何可以證明自己土地份額的證書文件，所以他們的權(quán)利沒有法律保障，這嚴(yán)格制約了農(nóng)村土地內(nèi)部流轉(zhuǎn)市場的形成?，F(xiàn)行的農(nóng)村土地制度更多體現(xiàn)的是以土地資源管理和解決農(nóng)民溫飽問題為導(dǎo)向的行政管理，市場的配置作用明顯沒有發(fā)揮太多，從而造成農(nóng)用土地資本化嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段。

改革開放以來，我國經(jīng)歷了快速的工業(yè)化和城市化。與其他國家一樣，我國快速的城市化進(jìn)程也不可避免地產(chǎn)生兩種趨勢，農(nóng)地的大規(guī)模非農(nóng)化和農(nóng)村勞動(dòng)力的非農(nóng)就業(yè)及遷移。近年來這兩種趨勢在我國還表現(xiàn)出了獨(dú)有特征，農(nóng)地非農(nóng)化快于農(nóng)村勞動(dòng)力的非農(nóng)就業(yè)及遷移即土地城市化要大大快于人口城市化。農(nóng)地非農(nóng)化，一方面有力支撐了城市化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展[4]；另一方面，過快的農(nóng)地非農(nóng)化也隨之產(chǎn)生了一系列問題，并日益成為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所面臨的重大問題。

土地資本化是城市化的重要依托，為城市發(fā)展提供了重要的物質(zhì)基礎(chǔ)[5]。土地資本化的不同方式?jīng)Q定了城市化的不同模式和結(jié)果。我國城市化主要有兩種模式：一種是政府主導(dǎo)的模式，以土地國有化為依托，通過征地出讓方式，地方政府獲取了農(nóng)村土地的級(jí)差收益，并以此為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資提供資金支持；另一種是農(nóng)民自主的城市化，即農(nóng)民通過集體建設(shè)用地、宅基地的商品化和資本化，把土地的級(jí)差收益留在村莊，同時(shí)通過土地的非農(nóng)化來發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)農(nóng)村的工業(yè)化與城市化，進(jìn)而使村民能夠參與分享工業(yè)化和城市化的發(fā)展成果。雖然存在這兩種不同的城市化模式，但從總體來看，我國的多數(shù)城市都選擇了政府主導(dǎo)模式，而對農(nóng)民自主的土地資本化實(shí)施了嚴(yán)格的控制，這也是我國以政府為主導(dǎo)的漸進(jìn)式轉(zhuǎn)軌與發(fā)展模式的重要體現(xiàn)。endprint

近年來，以土地資本化為主要驅(qū)動(dòng)力的城市化，已經(jīng)演變?yōu)榈胤秸摹巴恋刎?cái)政”。土地出讓金收入已經(jīng)成為地方政府的主要收入來源，而以土地為抵押物進(jìn)行融資也成為地方政府的主要融資方式[6]?！罢鞯亍鲎尅愘M(fèi)—抵押融資—再征地”已成為土地資本化驅(qū)動(dòng)城市化的普遍模式。而地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商和金融機(jī)構(gòu)成為這一利益鏈條上的共同受益者。與此同時(shí)，我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)也日益失衡，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日趨不合理。

二、土地資本化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)效應(yīng)

我國的城市化道路和模式與西方國家有很大差別，最重要的特征是具有明顯的政府主導(dǎo)性。在我國城市化過程中，一方面早期政府通過戶籍制度控制城市化的進(jìn)程；另一方面當(dāng)前政府通過土地資本化來推動(dòng)城市化，主要表現(xiàn)為大量的農(nóng)地轉(zhuǎn)用和城市建成區(qū)面積的不斷擴(kuò)大。誠然，在改革的初期，政府主導(dǎo)的發(fā)展模式保證了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，但隨著改革的深入，以政府為主導(dǎo)的發(fā)展模式帶來的更多的是扭曲效應(yīng)。土地資本化過程同樣也不例外。

在土地公有制下，土地資本化本質(zhì)上是土地使用權(quán)的資本化。由于現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度的排他性弱、轉(zhuǎn)讓困難和不具有繼承性等不足，使農(nóng)村土地資本化受到嚴(yán)格的限制。城鄉(xiāng)二元的土地制度使農(nóng)村土地使用權(quán)體現(xiàn)為生產(chǎn)資料屬性而城市土地使用權(quán)體現(xiàn)為物權(quán)屬性。通過低成本征收農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為城市國有土地再進(jìn)行出讓，使土地實(shí)現(xiàn)了初級(jí)資本化，其所釋放的市場價(jià)值成為地方政府經(jīng)營城市的主要資金來源。

地方政府土地資本化收益的取得與其對國有土地的用途安排與出讓方式密切相關(guān)。從用途來看，可主要分為工業(yè)用地和商住用地兩類。對于工業(yè)用地的出讓，地方政府為吸引投資，往往在對低成本征用的農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行配套基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)之后，將其以較低的價(jià)格甚至是零地價(jià)協(xié)議出讓給工業(yè)企業(yè)。在工業(yè)用地的出讓中，地方政府往往無利可圖甚至是虧損的。這種工業(yè)用地的低價(jià)供給推動(dòng)了工業(yè)化的快速發(fā)展，但過度的工業(yè)用地供給也造成了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理、城市用地結(jié)構(gòu)的不合理、土地資源的浪費(fèi)，甚至造成了高污染高能耗產(chǎn)業(yè)的非市場化發(fā)展。對商住用地的出讓，地方政府往往以“招拍掛”的形式高價(jià)出售，一方面可以賺取高額的土地出讓金；另一方面可以獲得商業(yè)尤其是建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)后續(xù)發(fā)展所繳納的營業(yè)稅，既有利于培育預(yù)算內(nèi)稅基，又可以拓展預(yù)算外收入[7]。這也使得地方政府與房價(jià)聯(lián)系在了一起，甚至地方政府成為地價(jià)房價(jià)高起的推手。

首先，土地價(jià)格的快速上漲導(dǎo)致相關(guān)產(chǎn)業(yè)畸形發(fā)展。地方政府財(cái)政不斷擴(kuò)張，地方政府投資會(huì)對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)產(chǎn)生重要的誘導(dǎo)作用。地方政府的不當(dāng)干預(yù)往往導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展與市場脫鉤，如部分新興產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)大規(guī)模產(chǎn)能過剩。其次，房價(jià)的持續(xù)上漲使房地產(chǎn)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過快，如建材、五金和電器等，推高了房地產(chǎn)泡沫。最后，房價(jià)地價(jià)過快上漲，扭曲了市場價(jià)格體系，不同產(chǎn)業(yè)抵抗成本沖擊的能力不同，房價(jià)的上升，意味著生活成本（如房租和交通費(fèi)等）和資本成本的升高，降低了制造業(yè)企業(yè)的市場競爭力。

由于大部分土地的非資本性，一方面導(dǎo)致我國土地資源非常緊張，“18億畝紅線”已經(jīng)岌岌可危；另一方面土地荒廢嚴(yán)重，特別是農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)大面積土地撂荒。此外，由于資本屬性難以在市場條件下顯現(xiàn)，使得鄉(xiāng)村利用集體建設(shè)用地來興辦工業(yè)的相對集中區(qū)普遍存在著嚴(yán)重的土地閑置與浪費(fèi)現(xiàn)象，且這些用地的投資強(qiáng)度較低、利用粗放。而地方政府低價(jià)征地所支撐的工業(yè)化往往導(dǎo)致工業(yè)投資的門檻降低，地方政府這種粗放式土地開發(fā)行為激發(fā)了土地對于其他要素的替代，導(dǎo)致土地資源使用效率的低下，也使得建設(shè)擴(kuò)張與耕地保護(hù)的矛盾日趨嚴(yán)重。

通過土地資本化，可以促使我國擺脫發(fā)展過程中經(jīng)濟(jì)和金融的雙重困境，重新激發(fā)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力[8]。以城市為中心，農(nóng)村為腹地，將大大拓展經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。首先，土地資本化可以促進(jìn)工業(yè)化的快速發(fā)展與轉(zhuǎn)型升級(jí)，高能耗、高污染的高成本企業(yè)將在競爭中被淘汰[9]。其次，隨著其對城市化的促進(jìn)，服務(wù)業(yè)將快速發(fā)展。最后，隨著農(nóng)業(yè)土地的流轉(zhuǎn)與集聚，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與現(xiàn)代化將會(huì)有序推進(jìn)。

三、經(jīng)驗(yàn)分析

綜上，以政府為主導(dǎo)的土地資本化會(huì)導(dǎo)致工業(yè)化的快速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)扭曲。本文使用我國1995—2010年的省級(jí)面板數(shù)據(jù)經(jīng)驗(yàn)分析土地資本化引起的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)效應(yīng)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)效應(yīng)以各地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重（Y2）作為工業(yè)水平的代理變量；土地資本化用各地區(qū)土地出讓面積（LS）和土地出讓金（LF）來衡量；為保證模型的穩(wěn)定性，選取各地區(qū)人力資本水平（X1）、人口密度（X2）、城市化水平（X3）、財(cái)政分權(quán)程度（X4）和對外開放度（X5）作為模型控制變量，這些指標(biāo)有效衡量了各收入水平、城市集聚效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)、政府間競爭及地區(qū)開放程度等對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)的影響。我國各地區(qū)土地資本化與工業(yè)化水平的計(jì)量模型分別如下：endprint

近年來，以土地資本化為主要驅(qū)動(dòng)力的城市化，已經(jīng)演變?yōu)榈胤秸摹巴恋刎?cái)政”。土地出讓金收入已經(jīng)成為地方政府的主要收入來源，而以土地為抵押物進(jìn)行融資也成為地方政府的主要融資方式[6]?！罢鞯亍鲎尅愘M(fèi)—抵押融資—再征地”已成為土地資本化驅(qū)動(dòng)城市化的普遍模式。而地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商和金融機(jī)構(gòu)成為這一利益鏈條上的共同受益者。與此同時(shí)，我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)也日益失衡，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日趨不合理。

二、土地資本化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)效應(yīng)

我國的城市化道路和模式與西方國家有很大差別，最重要的特征是具有明顯的政府主導(dǎo)性。在我國城市化過程中，一方面早期政府通過戶籍制度控制城市化的進(jìn)程；另一方面當(dāng)前政府通過土地資本化來推動(dòng)城市化，主要表現(xiàn)為大量的農(nóng)地轉(zhuǎn)用和城市建成區(qū)面積的不斷擴(kuò)大。誠然，在改革的初期，政府主導(dǎo)的發(fā)展模式保證了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，但隨著改革的深入，以政府為主導(dǎo)的發(fā)展模式帶來的更多的是扭曲效應(yīng)。土地資本化過程同樣也不例外。

在土地公有制下，土地資本化本質(zhì)上是土地使用權(quán)的資本化。由于現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度的排他性弱、轉(zhuǎn)讓困難和不具有繼承性等不足，使農(nóng)村土地資本化受到嚴(yán)格的限制。城鄉(xiāng)二元的土地制度使農(nóng)村土地使用權(quán)體現(xiàn)為生產(chǎn)資料屬性而城市土地使用權(quán)體現(xiàn)為物權(quán)屬性。通過低成本征收農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為城市國有土地再進(jìn)行出讓，使土地實(shí)現(xiàn)了初級(jí)資本化，其所釋放的市場價(jià)值成為地方政府經(jīng)營城市的主要資金來源。

地方政府土地資本化收益的取得與其對國有土地的用途安排與出讓方式密切相關(guān)。從用途來看，可主要分為工業(yè)用地和商住用地兩類。對于工業(yè)用地的出讓，地方政府為吸引投資，往往在對低成本征用的農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行配套基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)之后，將其以較低的價(jià)格甚至是零地價(jià)協(xié)議出讓給工業(yè)企業(yè)。在工業(yè)用地的出讓中，地方政府往往無利可圖甚至是虧損的。這種工業(yè)用地的低價(jià)供給推動(dòng)了工業(yè)化的快速發(fā)展，但過度的工業(yè)用地供給也造成了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理、城市用地結(jié)構(gòu)的不合理、土地資源的浪費(fèi)，甚至造成了高污染高能耗產(chǎn)業(yè)的非市場化發(fā)展。對商住用地的出讓，地方政府往往以“招拍掛”的形式高價(jià)出售，一方面可以賺取高額的土地出讓金；另一方面可以獲得商業(yè)尤其是建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)后續(xù)發(fā)展所繳納的營業(yè)稅，既有利于培育預(yù)算內(nèi)稅基，又可以拓展預(yù)算外收入[7]。這也使得地方政府與房價(jià)聯(lián)系在了一起，甚至地方政府成為地價(jià)房價(jià)高起的推手。

首先，土地價(jià)格的快速上漲導(dǎo)致相關(guān)產(chǎn)業(yè)畸形發(fā)展。地方政府財(cái)政不斷擴(kuò)張，地方政府投資會(huì)對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)產(chǎn)生重要的誘導(dǎo)作用。地方政府的不當(dāng)干預(yù)往往導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展與市場脫鉤，如部分新興產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)大規(guī)模產(chǎn)能過剩。其次，房價(jià)的持續(xù)上漲使房地產(chǎn)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過快，如建材、五金和電器等，推高了房地產(chǎn)泡沫。最后，房價(jià)地價(jià)過快上漲，扭曲了市場價(jià)格體系，不同產(chǎn)業(yè)抵抗成本沖擊的能力不同，房價(jià)的上升，意味著生活成本（如房租和交通費(fèi)等）和資本成本的升高，降低了制造業(yè)企業(yè)的市場競爭力。

由于大部分土地的非資本性，一方面導(dǎo)致我國土地資源非常緊張，“18億畝紅線”已經(jīng)岌岌可危；另一方面土地荒廢嚴(yán)重，特別是農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)大面積土地撂荒。此外，由于資本屬性難以在市場條件下顯現(xiàn)，使得鄉(xiāng)村利用集體建設(shè)用地來興辦工業(yè)的相對集中區(qū)普遍存在著嚴(yán)重的土地閑置與浪費(fèi)現(xiàn)象，且這些用地的投資強(qiáng)度較低、利用粗放。而地方政府低價(jià)征地所支撐的工業(yè)化往往導(dǎo)致工業(yè)投資的門檻降低，地方政府這種粗放式土地開發(fā)行為激發(fā)了土地對于其他要素的替代，導(dǎo)致土地資源使用效率的低下，也使得建設(shè)擴(kuò)張與耕地保護(hù)的矛盾日趨嚴(yán)重。

通過土地資本化，可以促使我國擺脫發(fā)展過程中經(jīng)濟(jì)和金融的雙重困境，重新激發(fā)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力[8]。以城市為中心，農(nóng)村為腹地，將大大拓展經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。首先，土地資本化可以促進(jìn)工業(yè)化的快速發(fā)展與轉(zhuǎn)型升級(jí)，高能耗、高污染的高成本企業(yè)將在競爭中被淘汰[9]。其次，隨著其對城市化的促進(jìn)，服務(wù)業(yè)將快速發(fā)展。最后，隨著農(nóng)業(yè)土地的流轉(zhuǎn)與集聚，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與現(xiàn)代化將會(huì)有序推進(jìn)。

三、經(jīng)驗(yàn)分析

綜上，以政府為主導(dǎo)的土地資本化會(huì)導(dǎo)致工業(yè)化的快速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)扭曲。本文使用我國1995—2010年的省級(jí)面板數(shù)據(jù)經(jīng)驗(yàn)分析土地資本化引起的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)效應(yīng)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)效應(yīng)以各地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重（Y2）作為工業(yè)水平的代理變量；土地資本化用各地區(qū)土地出讓面積（LS）和土地出讓金（LF）來衡量；為保證模型的穩(wěn)定性，選取各地區(qū)人力資本水平（X1）、人口密度（X2）、城市化水平（X3）、財(cái)政分權(quán)程度（X4）和對外開放度（X5）作為模型控制變量，這些指標(biāo)有效衡量了各收入水平、城市集聚效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)、政府間競爭及地區(qū)開放程度等對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)的影響。我國各地區(qū)土地資本化與工業(yè)化水平的計(jì)量模型分別如下：endprint

近年來，以土地資本化為主要驅(qū)動(dòng)力的城市化，已經(jīng)演變?yōu)榈胤秸摹巴恋刎?cái)政”。土地出讓金收入已經(jīng)成為地方政府的主要收入來源，而以土地為抵押物進(jìn)行融資也成為地方政府的主要融資方式[6]。“征地—出讓—稅費(fèi)—抵押融資—再征地”已成為土地資本化驅(qū)動(dòng)城市化的普遍模式。而地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商和金融機(jī)構(gòu)成為這一利益鏈條上的共同受益者。與此同時(shí)，我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)也日益失衡，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日趨不合理。

二、土地資本化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)效應(yīng)

我國的城市化道路和模式與西方國家有很大差別，最重要的特征是具有明顯的政府主導(dǎo)性。在我國城市化過程中，一方面早期政府通過戶籍制度控制城市化的進(jìn)程；另一方面當(dāng)前政府通過土地資本化來推動(dòng)城市化，主要表現(xiàn)為大量的農(nóng)地轉(zhuǎn)用和城市建成區(qū)面積的不斷擴(kuò)大。誠然，在改革的初期，政府主導(dǎo)的發(fā)展模式保證了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，但隨著改革的深入，以政府為主導(dǎo)的發(fā)展模式帶來的更多的是扭曲效應(yīng)。土地資本化過程同樣也不例外。

在土地公有制下，土地資本化本質(zhì)上是土地使用權(quán)的資本化。由于現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度的排他性弱、轉(zhuǎn)讓困難和不具有繼承性等不足，使農(nóng)村土地資本化受到嚴(yán)格的限制。城鄉(xiāng)二元的土地制度使農(nóng)村土地使用權(quán)體現(xiàn)為生產(chǎn)資料屬性而城市土地使用權(quán)體現(xiàn)為物權(quán)屬性。通過低成本征收農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為城市國有土地再進(jìn)行出讓，使土地實(shí)現(xiàn)了初級(jí)資本化，其所釋放的市場價(jià)值成為地方政府經(jīng)營城市的主要資金來源。

地方政府土地資本化收益的取得與其對國有土地的用途安排與出讓方式密切相關(guān)。從用途來看，可主要分為工業(yè)用地和商住用地兩類。對于工業(yè)用地的出讓，地方政府為吸引投資，往往在對低成本征用的農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行配套基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)之后，將其以較低的價(jià)格甚至是零地價(jià)協(xié)議出讓給工業(yè)企業(yè)。在工業(yè)用地的出讓中，地方政府往往無利可圖甚至是虧損的。這種工業(yè)用地的低價(jià)供給推動(dòng)了工業(yè)化的快速發(fā)展，但過度的工業(yè)用地供給也造成了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理、城市用地結(jié)構(gòu)的不合理、土地資源的浪費(fèi)，甚至造成了高污染高能耗產(chǎn)業(yè)的非市場化發(fā)展。對商住用地的出讓，地方政府往往以“招拍掛”的形式高價(jià)出售，一方面可以賺取高額的土地出讓金；另一方面可以獲得商業(yè)尤其是建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)后續(xù)發(fā)展所繳納的營業(yè)稅，既有利于培育預(yù)算內(nèi)稅基，又可以拓展預(yù)算外收入[7]。這也使得地方政府與房價(jià)聯(lián)系在了一起，甚至地方政府成為地價(jià)房價(jià)高起的推手。

首先，土地價(jià)格的快速上漲導(dǎo)致相關(guān)產(chǎn)業(yè)畸形發(fā)展。地方政府財(cái)政不斷擴(kuò)張，地方政府投資會(huì)對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)產(chǎn)生重要的誘導(dǎo)作用。地方政府的不當(dāng)干預(yù)往往導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展與市場脫鉤，如部分新興產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)大規(guī)模產(chǎn)能過剩。其次，房價(jià)的持續(xù)上漲使房地產(chǎn)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過快，如建材、五金和電器等，推高了房地產(chǎn)泡沫。最后，房價(jià)地價(jià)過快上漲，扭曲了市場價(jià)格體系，不同產(chǎn)業(yè)抵抗成本沖擊的能力不同，房價(jià)的上升，意味著生活成本（如房租和交通費(fèi)等）和資本成本的升高，降低了制造業(yè)企業(yè)的市場競爭力。

由于大部分土地的非資本性，一方面導(dǎo)致我國土地資源非常緊張，“18億畝紅線”已經(jīng)岌岌可危；另一方面土地荒廢嚴(yán)重，特別是農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)大面積土地撂荒。此外，由于資本屬性難以在市場條件下顯現(xiàn)，使得鄉(xiāng)村利用集體建設(shè)用地來興辦工業(yè)的相對集中區(qū)普遍存在著嚴(yán)重的土地閑置與浪費(fèi)現(xiàn)象，且這些用地的投資強(qiáng)度較低、利用粗放。而地方政府低價(jià)征地所支撐的工業(yè)化往往導(dǎo)致工業(yè)投資的門檻降低，地方政府這種粗放式土地開發(fā)行為激發(fā)了土地對于其他要素的替代，導(dǎo)致土地資源使用效率的低下，也使得建設(shè)擴(kuò)張與耕地保護(hù)的矛盾日趨嚴(yán)重。

通過土地資本化，可以促使我國擺脫發(fā)展過程中經(jīng)濟(jì)和金融的雙重困境，重新激發(fā)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力[8]。以城市為中心，農(nóng)村為腹地，將大大拓展經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。首先，土地資本化可以促進(jìn)工業(yè)化的快速發(fā)展與轉(zhuǎn)型升級(jí)，高能耗、高污染的高成本企業(yè)將在競爭中被淘汰[9]。其次，隨著其對城市化的促進(jìn)，服務(wù)業(yè)將快速發(fā)展。最后，隨著農(nóng)業(yè)土地的流轉(zhuǎn)與集聚，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與現(xiàn)代化將會(huì)有序推進(jìn)。

三、經(jīng)驗(yàn)分析

綜上，以政府為主導(dǎo)的土地資本化會(huì)導(dǎo)致工業(yè)化的快速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)扭曲。本文使用我國1995—2010年的省級(jí)面板數(shù)據(jù)經(jīng)驗(yàn)分析土地資本化引起的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)效應(yīng)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)效應(yīng)以各地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重（Y2）作為工業(yè)水平的代理變量；土地資本化用各地區(qū)土地出讓面積（LS）和土地出讓金（LF）來衡量；為保證模型的穩(wěn)定性，選取各地區(qū)人力資本水平（X1）、人口密度（X2）、城市化水平（X3）、財(cái)政分權(quán)程度（X4）和對外開放度（X5）作為模型控制變量，這些指標(biāo)有效衡量了各收入水平、城市集聚效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)、政府間競爭及地區(qū)開放程度等對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)的影響。我國各地區(qū)土地資本化與工業(yè)化水平的計(jì)量模型分別如下：endprint