樊虹

摘 要：預(yù)算監(jiān)督是預(yù)算法制建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，是財政監(jiān)督的重要方面，就業(yè)促進財政一定要有相應(yīng)的預(yù)算監(jiān)督制度，不然，就是不完善的促進就業(yè)制度。就此，主要闡述了社會保障預(yù)算的原則、預(yù)算編制主體及基本框架、完善相關(guān)配套措施等問題。

關(guān)鍵詞：財政預(yù)算；監(jiān)督制度；基本框架；配套措施

中圖分類號：F810.2 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）17-0217-02

預(yù)算監(jiān)督是預(yù)算法制建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，是財政監(jiān)督的重要方面，就業(yè)促進財政一定要有相應(yīng)的預(yù)算監(jiān)督制度，不然，就是不完善的促進就業(yè)制度。就業(yè)促進財政資金預(yù)算，一般指對社會保障資金、就業(yè)專項資金、政府投資項目資金等促進就業(yè)財政資金的預(yù)算。目前，我國尚未真正建立社會保障基金預(yù)算制度，社會保險基金、就業(yè)專項資金實施的主要是財政專戶管理，缺乏預(yù)算的制約和監(jiān)督作用，不能確保就業(yè)促進財政資金轉(zhuǎn)移支付、使用中的實效性、合規(guī)性和有效性。預(yù)算制度對財政具有嚴(yán)密的控制，是對政府財政活動進行指導(dǎo)、監(jiān)督的有效的工具。我國必須建立和完善就業(yè)促進財政預(yù)算監(jiān)督制度，充分發(fā)揮部門預(yù)算的作用，通過對預(yù)算科學(xué)編制、執(zhí)行過程跟蹤反饋，調(diào)整和修改就業(yè)促進財政支出規(guī)模和方向。

構(gòu)建就業(yè)促進財政預(yù)算監(jiān)督制度，要遵循基金和項目優(yōu)先預(yù)算支出原則，建立社會保障基金預(yù)算和公共財政預(yù)算制度。基金是為專門用途劃撥的收入和支出的預(yù)算實體，撥入某個基金的資金只能用于設(shè)立基金時確立的用途，常見的基金是社會保障基金。對促進就業(yè)具有帶動作用的項目，與個人、社會、國家利益均信息相關(guān)，要給予優(yōu)先預(yù)算支出。社會保障基金、政府采購及政府投資項目都反映了財政政策、收入分配政策、就業(yè)政策等，國家對其投入的資金也就必須實行?？顚Ｓ?。為全面反映納入社?；鸸芾淼木蜆I(yè)專項資金、失業(yè)保險基金、項目資金收支情況，強化社保資金監(jiān)管，要建立和完善預(yù)算制度，把財政資金納入法治化的預(yù)算管理。這里涉及到的預(yù)算制度包括社會保障基金預(yù)算制度和政府公共預(yù)算制度。就業(yè)促進財政支出公共預(yù)算，主要是指為促進就業(yè)采取政府采購、政府投資方式，對由此而支出的財政資金進行預(yù)算編制，實現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督目的。就業(yè)促進財政支出公共預(yù)算編制、執(zhí)行和審批的原則、范圍和程序，應(yīng)當(dāng)遵循政府公共預(yù)算的一般規(guī)定。本文重點探討社會保障預(yù)算制度的構(gòu)建問題。

一、社會保障預(yù)算的原則

社會保障預(yù)算是國家財政預(yù)算的重要組成部分。為了有效監(jiān)督資金運行，提高資金使用效率，社會保障預(yù)算要遵循以下原則：

1.全面性原則

要把分散在不同財政收支項目中的具有社會保障性質(zhì)的所有相關(guān)社會保障項目，包括預(yù)算外社會保障基金納入社會保障預(yù)算，建立獨立的、涵蓋全部社會保障項目的社會保障預(yù)算體系，全面、完整、真實地反映社會保障各項目的收支情況。

2.政策性原則

社會保障預(yù)算編制必須正確把握各種政策力度，體現(xiàn)并貫徹就業(yè)政策，使社會政策和收入分配政策落到實處。

3.?？顚Ｓ迷瓌t

為提高社會保障和就業(yè)資金的使用效率，避免挪用、浪費、流失資金，社會保障預(yù)算制度的構(gòu)建要實行?？顚?、專款專用。

4.法治化原則

社會主義市場經(jīng)濟呼喚著法制的規(guī)范和健全的社會保障制度，為勞動者切實提供保障。從目前的情況看，社會保障預(yù)算的側(cè)重點要放在職工養(yǎng)老和失業(yè)問題上。市場經(jīng)濟呼喚健全的社會保障制度，要求建立起規(guī)范、獨立、科學(xué)的社會保障預(yù)算制度，只有對社會保障預(yù)算編制、審批、執(zhí)行等程序納入規(guī)定，才能約束政府的社會保障收支活動，從財力上為勞動者切實解除后顧之憂，為就業(yè)和再就業(yè)提供堅強保障，增強政府對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控能力。社會保障預(yù)算是順應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變的需要，是政府為促進就業(yè)采取的財政手段。

二、社會保障預(yù)算編制主體及基本框架

1.明確社會保障預(yù)算主體，理順財政部門與其他部門的關(guān)系

我國在建立“一攬子”社會保障預(yù)算制度前，要強化社會保險基金和就業(yè)專項資金的收支管理，先行建立和完善社會保險基金預(yù)算制度、就業(yè)專項資金預(yù)算制度。要盡快制定《社會保險基金預(yù)算管理辦法》 和《就業(yè)專項資金預(yù)算管理辦法》，在此基礎(chǔ)上，再制定《社會保障預(yù)算管理條例》。要明確規(guī)定"一攬子" 社會保障預(yù)算各板塊資金預(yù)算編制、執(zhí)行和審批的原則、體系范圍、程序等方面內(nèi)容。

2.社會保障預(yù)算框架體系

“一攬子” 社會保障預(yù)算模式，能夠全面反映社會保障收支情況，體現(xiàn)社會保障整體水平，有利于國家對社會保障進行統(tǒng)籌安排，促使社會保障事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于社會公眾對社會保障資金的監(jiān)督。我國采取"一攬子" 社會保障預(yù)算模式，對社會保障預(yù)算體系構(gòu)建，設(shè)計為三大板塊，即社會保險基金收支預(yù)算、就業(yè)專項資金收支預(yù)算和政府公共預(yù)算下的社會保障基金收支預(yù)算。社會保險基金預(yù)算把養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育5項社會保險分別從各部門預(yù)算中分離出來，將其收支及結(jié)余情況編制成獨立的專項社會保險基金預(yù)算。收入包括各項社會保障基金收入和政府撥款，支出主要為各項社會保險支出。

建立社會保障預(yù)算是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。由于我國社會保障制度起步較晚、覆蓋面較窄，社會保險尚未納入預(yù)算管理，因此，建立“一攬子”社會保障預(yù)算制度在短期內(nèi)實現(xiàn)存在困難，需要一個時間過程。當(dāng)前，要以構(gòu)建獨立的專項社會保險基金預(yù)算為先導(dǎo)，以建立健全就業(yè)專項資金預(yù)算為基礎(chǔ)，逐步建設(shè)成全面覆蓋社會保障項目的、獨立的“一攬子”社會保障預(yù)算制度。

三、完善相關(guān)配套措施

我國建立社會保障預(yù)算制度具有必然性和必要性，也具備了實踐基礎(chǔ)，在一些制度和技術(shù)層面，必須進行突破，解決現(xiàn)行政資不分、政事不分的矛盾問題，關(guān)鍵在于完善相關(guān)制度建設(shè)。

1.明確政府間社會保障責(zé)任目標(biāo)制度

我國地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展差異較大，社會保障程度不同，中央政府和地方政府責(zé)任還不明晰，部門之間的權(quán)限與責(zé)任也不清晰。目前，社會保障仍以地級市統(tǒng)籌為主，實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的較少，而社會保障最終目標(biāo)是要實現(xiàn)中央統(tǒng)籌，才能降低成本，提高覆蓋面。因此，要盡快劃分中央與地方財政對社會保障的責(zé)任，實現(xiàn)社會保障補貼責(zé)任與分稅制、財政分級負責(zé)制的統(tǒng)一，對貧困地區(qū)的社會保障建立專項轉(zhuǎn)移支付機制。社保資金缺口問題應(yīng)由中央政府主導(dǎo)來解決，或由中央和地方按比例共同負擔(dān)。endprint

2.調(diào)整政府預(yù)算收支分類劃分，明確社會保障支出范圍

目前我國社會保障支出的范圍還不夠明確，而社會保障預(yù)算要基于相對明確、穩(wěn)定的社會保障支出范圍，其范圍應(yīng)當(dāng)在《政府收支分類科目》相對固定。

3.開征社會保障稅，為建立社會保障預(yù)算創(chuàng)造必要條件

要盡快開征社會保障稅，把征收的社會保障稅直接進入國庫，再轉(zhuǎn)劃到社會保障財政專戶，為社會保障基金提供穩(wěn)定的收入來源，是實行社會保障預(yù)算必要條件，也便于從技術(shù)層面上，把社會保障預(yù)算與政府公共預(yù)算相區(qū)分。社會保障基金收入以稅收形式籌集，加上國家財政經(jīng)常預(yù)算中的社會保障收支情況的專門預(yù)算，可以使社會保障的收支管理真正納入預(yù)算管理軌道。

4.建立社會保障和就業(yè)資金專項特派監(jiān)督員制度

預(yù)算是財政監(jiān)督的重要手段，但預(yù)算本身又離不開監(jiān)督，沒有完善的監(jiān)督機制，社會保障預(yù)算管理制度難以真正建立，即便是建立了社會保障預(yù)算制度，也難以促使預(yù)算規(guī)范化執(zhí)行，這種監(jiān)督員制度對充分發(fā)揮預(yù)算的功能作用，具有極其重要的意義。因此，除建立社會保險基金和就業(yè)專項資金績效預(yù)算制度、細化社會保障分類科目預(yù)算制度之外，還應(yīng)適時建立社會保障和就業(yè)資金專項特派監(jiān)督員制度。財政預(yù)算工作具有高度的專業(yè)性、技術(shù)性，普通群眾監(jiān)督很難發(fā)揮作用?！额A(yù)算法》 的修改要保障審計衛(wèi)士能夠行權(quán)并有制度保障，所以，要強化審計部門對財政部門、社保經(jīng)辦機構(gòu)對社會保障基金收支及運營情況的審計監(jiān)督作用，對就業(yè)促進的財政預(yù)算資金，須經(jīng)特派監(jiān)督員審查和簽字后才能啟用。

5.完善責(zé)任機制

在運用財政手段促進就業(yè)的財政活動中對克扣、挪用、濫用就業(yè)專項資金的必須通過追究相關(guān)主體的行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任的責(zé)任方式予以糾正，而對就業(yè)專項資金預(yù)算過程中的政府決策失誤、侵犯民主決策機制等行為，采用責(zé)任形式很難實現(xiàn)調(diào)整作用。所以，在促進就業(yè)的財政保障方面，要對傳統(tǒng)法律責(zé)任形式進行積極反思，要大膽創(chuàng)新。經(jīng)濟法責(zé)任恰好迎合了這種要求，經(jīng)濟法的責(zé)任機制與問責(zé)制是高度契合的，它超越了傳統(tǒng)的違法責(zé)任而具有更加深刻的含義。它可以是經(jīng)濟性責(zé)任或財產(chǎn)性責(zé)任，也可以是非經(jīng)濟性責(zé)任或非財產(chǎn)性責(zé)任；既可以體現(xiàn)為制度上的一些規(guī)定，也可以體現(xiàn)為一些應(yīng)然狀態(tài)的法律責(zé)任形式。它除了能表現(xiàn)諸多傳統(tǒng)的法律責(zé)任形態(tài)外，還可以具體表現(xiàn)為引咎辭職、國家賠償、超額賠償實際履行、資格減免等責(zé)任形式。因此，在采取財政手段促進就業(yè)時，引入經(jīng)濟法責(zé)任機制，能解決傳統(tǒng)責(zé)任形式在就業(yè)促進財政法領(lǐng)域中不能解決的問題，有利于建立就業(yè)促進財政機制，促進就業(yè)宏觀調(diào)控目標(biāo)的實現(xiàn)，促進就業(yè)的財政手段法治化，要創(chuàng)新責(zé)任機制，建立和完善就業(yè)促進資金預(yù)算責(zé)任機制、轉(zhuǎn)移支付責(zé)任機制績效監(jiān)督責(zé)任機制。責(zé)任的承擔(dān)方式及責(zé)任追究機構(gòu)主要有：對參與到就業(yè)促進財政關(guān)系中的企業(yè)和社會中介機構(gòu)；具體承擔(dān)的責(zé)任形式包括通報批評、責(zé)令改正、停業(yè)整頓、吊銷營業(yè)執(zhí)照、罰款等。對行政機關(guān)，具體承擔(dān)的責(zé)任形式包括實際履行預(yù)算方案、撥付資金；責(zé)令調(diào)整預(yù)算編制；糾正或撤銷不當(dāng)?shù)臎Q策行為；國家賠償?shù)?。對?quán)力機關(guān)，主要是促使其履行財政監(jiān)督權(quán)力，并具體到就業(yè)促進資金預(yù)算和項目決策機制之中，把罷免機制融合到就業(yè)促進的財政監(jiān)督之中，強化政治責(zé)任的實施機制。

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[責(zé)任編輯 王 莉]endprint