姚炯

(廣州市公安消防局,廣東廣州 510000)

消防法中對個人違法行為罰則的局限性與修改建議

姚炯

(廣州市公安消防局,廣東廣州 510000)

消防安全涉及到每個人的生命財產(chǎn)安全,各企事業(yè)單位及個人都是消防安全的主體。消防法中對于企事業(yè)單位過于注重,忽視個人違法的危害程度。個人違法往往處罰成本太低,導(dǎo)致其處罰起不到威懾作用。本文主要討論消防法中對個人違法行為罰則的局限性與修改建議。

消防法 消防安全 個人違法 建議

消防安全關(guān)系到每個人的生命權(quán)和財產(chǎn)權(quán),各級政府、部門、企事業(yè)單位以及每個人都應(yīng)該是消防安全的主體,消防安全,是每個社會成員的責(zé)任。能否預(yù)防火災(zāi),起決定作用的是單位。而不是政府,也不是公安消防部門。新法還對于公民這一主體承擔(dān)的消防安全責(zé)任也進(jìn)行了明確的規(guī)定。每個公民都有義務(wù)做好周邊的消防安全管理,對違法行為進(jìn)行監(jiān)督,對違反消防安全的行為和事項予以檢舉。只有多方配合,才能提升社會整體的消防水平。

1 “單位”與“個人”在法理層面上的定義

根據(jù)《民法通則》的規(guī)定,我國的法人主要有四種:機(jī)關(guān)法人、事業(yè)法人、企業(yè)法人和社團(tuán)法人。按照我們的理解指機(jī)關(guān)、團(tuán)體、法人等非自然人的實體或其下屬部門,例如政府機(jī)關(guān)、公司、工廠、學(xué)校等。在消防法上,單位是消防法安全管理責(zé)任第一人,與個體工商戶不同。

作為民事主體的個體工商戶被 《民法通則》 列在第二章公民(自然人) 中。普通公民在法律允許的范圍內(nèi),依法經(jīng)核準(zhǔn)登記,從事工商業(yè)經(jīng)營,即可成為個體工商戶。從民法意義上講,個體工商戶是自然人,不是經(jīng)濟(jì)組織。個體工商戶不具備法人資格。《民法通則》、《民事訴訟法》以及相關(guān)司法解釋都將個體工商戶劃為公民這一民事主體的范疇。所以,個體工商戶不是單位,就不是消防安全責(zé)任人。然而個體工商戶的消防安全義務(wù)應(yīng)不同于普通的公民,尤其一定規(guī)模以上的個體戶,其消防隱患并不低于某些企事業(yè)單位等其他經(jīng)濟(jì)組織。存在消防隱患的個體工商戶不在少數(shù)。

2 個人違法現(xiàn)象---“改倉、三合一”

近年來,隨著社會經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,全國范圍內(nèi)產(chǎn)生了大量集住宿、生產(chǎn)、加工、經(jīng)營等場地混合設(shè)置在同一建筑內(nèi)的商業(yè)“改倉、三合一”場所大量出現(xiàn),各類火災(zāi)事故多發(fā),給人民群眾生命安全財產(chǎn)造成巨大威脅。例如:2012年12月25日安徽省合肥市蜀山區(qū)一門面方發(fā)生火災(zāi),造成3人死亡;2013年1月6日上海市一家農(nóng)貿(mào)市場發(fā)生重大火災(zāi)事故,造成6人死亡,10余人受傷。而根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計,發(fā)生在“改倉、三合一”場所的火災(zāi)、爆炸事故占火災(zāi)總數(shù)比例逐年上升,群死群傷的惡性火災(zāi)事故屢見不鮮,給地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)造成嚴(yán)害。增加人員死亡率的原因有很多,如用戶在窗戶、陽臺處設(shè)置了影響疏散和救援的防盜鐵柵欄。這個治安防范措施雖然在防范各種違法犯罪行事件上起到了一定的作用。然而,大量的火災(zāi)事實告訴我們:火災(zāi)煙氣無法及時排出、金屬卷簾門受熱變形和窗戶上安裝鐵柵欄導(dǎo)致安全疏散通道不暢和滅火救援困難是造成火災(zāi)時人員傷亡的主要因素。

3 消防法對于個人違法行為罰則的不足

3.1 過多注重單位主體責(zé)任,忽視當(dāng)前個體工商戶及個人現(xiàn)實情況

對于新《消防法》第六十條第一款第一項的情節(jié),只能處罰單位,對一些個體工商戶則無能為力。根據(jù)相關(guān)法律解釋,個體工商戶按個人對待。一些工廠、商店、飯店、旅館、娛樂場所等,本身具有一定規(guī)模和較大的火災(zāi)危險性,應(yīng)該配備而沒有配備消防設(shè)施和器材,但由于其工商執(zhí)照注明為個體工商戶,因而無法依照新法第六十條的規(guī)定進(jìn)行處罰,造成工作上的漏洞。筆者建議在附則中,對單位重新進(jìn)行定義,將具有一定規(guī)模的個體工商戶等納入其中。

3.2 個人違法成本過低,難以起到行政處罰及行政強(qiáng)制性措施的威懾力

《新消防法》規(guī)定,單位如果占用、堵塞、封閉消防車通道,妨礙消防車輛通行,可對其處以5000元以上50000元以下罰款;如果是個人行為,消防部門可以對其處以警告或500元以下罰款。顯然,相對于500元以下的個人違法處罰成本太低,起不到威懾的效果。

這種情況,在小區(qū)里尤為多見——明明是消防通道,卻被各種雜物、社會車輛堵住,萬一有了火情,消防車卻開不進(jìn),消防部門只能接著長長的消防水帶進(jìn)去滅火。對于這些,以前的消防法并沒有明確的處罰標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 盡管消防處罰措施中涵蓋拘留等措施,但罰則不明確,基層執(zhí)法難

新《消防法》只在第五十三條規(guī)定“公安派出所可以負(fù)責(zé)日常消防監(jiān)督檢查、開展消防宣傳教育,具體辦法由國務(wù)院公安部門規(guī)定”,沒有賦予公安派出所其他消防職權(quán),且新法第四條規(guī)定“國務(wù)院公安部門對全國的消防工作實施監(jiān)督管理?？h級以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)對本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作實施監(jiān)督管理,并由本級人民政府公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實施”。公安部107號令《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第三條規(guī)定,“公安派出所可以對居民住宅區(qū)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)、居民委員會、村民委員會履行消防安全職責(zé)的情況和上級公安機(jī)關(guān)確定的單位實施日常消防監(jiān)督檢查。新法第七十條規(guī)定,“本法規(guī)定的行政處罰,除本法另有規(guī)定的外,由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)決定”。由此可以看出,公安派出所的消防職權(quán)僅包括兩部分:一是對部分場所而不是轄區(qū)內(nèi)所有場所的日常消防監(jiān)督檢查權(quán);二是開展消防宣傳教育的職權(quán)。第二項職權(quán)應(yīng)該說不是“職權(quán)”,只能說是職責(zé),缺少“權(quán)力”的概念。公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)實施的行政許可(審批)權(quán)、火災(zāi)事故調(diào)查權(quán)和行政處罰權(quán)沒有授予公安派出所,再加上當(dāng)前國民素質(zhì)的參吃不齊,無法及時消除隱患,這不能不說是該法的一個重大缺陷。

4 建議

4.1 從法律層面進(jìn)一步明確各部門職能分工和執(zhí)法職責(zé)

建立消防安全責(zé)任制,確立不同主體的消防安全責(zé)任,必須根據(jù)法律的規(guī)定, 依法確立。由于消防安全責(zé)任主體類型的多元化,除公民之外,在規(guī)定責(zé)任主體的責(zé)任時,不管是廣義的責(zé)任,還是狹義的責(zé)任,都應(yīng)該遵守分類確立的原則,要與其法律地位相一致。各級政府的消防責(zé)任不同于其組成部門。各政府組成部門的責(zé)任不同于“單位主體” 當(dāng)中的其他主體,比如企業(yè)、事業(yè)單位以及一定規(guī)模以上的個體工商戶等等。對不同消防安全責(zé)任主體分類的標(biāo)準(zhǔn)是不同主體的工作職責(zé)。

地方各級人民政府的消防職責(zé)主要表現(xiàn):一是依法建立地方消防安全責(zé)任制;二是要依法履行自身消防安全義務(wù),比如,將消防工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃,保障消防工作與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)。組織開展經(jīng)常性的消防宣傳教育和消防安全檢查等等;三是督促或者檢查所轄區(qū)域的其他消防安全責(zé)任主體履行各自義務(wù)。政府組成部門的消防職責(zé)主要表現(xiàn)為:一是立足部門職責(zé)確立相應(yīng)的消防安全職責(zé)。如教育部門將消防知識納入教育、教學(xué)、培訓(xùn);二是在部門內(nèi)部細(xì)化崗位消防安全責(zé)任。

4.2 提高對個人違法行為的處罰及強(qiáng)制性措施罰則標(biāo)準(zhǔn),充分發(fā)揮行政執(zhí)法威懾力

消防監(jiān)督檢查規(guī)定第二十五條規(guī)定,對當(dāng)事人有消防法第六十條第一款第三項第四項第五項第六項規(guī)定的消防安全違法行為(注:占用堵塞封閉疏散通道安全出口或者有其他妨礙安全疏散行為的;埋壓圈占遮擋消火栓或者占用防火間距的;占用堵塞封閉消防車通道,妨礙消防車通行的;人員密集場所在門窗上設(shè)置影響逃生和滅火救援的障礙物的),經(jīng)責(zé)令改正拒不改正的,公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織強(qiáng)制清除或者拆除相關(guān)障礙物妨礙物,所需費用由違法行為人承擔(dān),提高處罰額度,增加威懾力。同時建議與交通法律法規(guī)學(xué)習(xí),增設(shè)強(qiáng)制性學(xué)習(xí)制度和扣分機(jī)制,建立健全城市信用機(jī)制,運(yùn)用到每個人的生活中去,不斷加強(qiáng)人們的消防觀念與責(zé)任,提高消防水平與能力,助力于我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。