張穎

摘 要：我國單一制中央向地方配置多元化自治權(quán)的原理是什么？分析地方政權(quán)的法律基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)，可以看到，中央政權(quán)向地方配置多元化自治權(quán)的依據(jù)是地方社會內(nèi)在的權(quán)力訴求；此時地方政權(quán)的地位是雙重的：它是地方社會對中央統(tǒng)一主權(quán)權(quán)威做出合法性認(rèn)同的媒介，又是中央政權(quán)主權(quán)性權(quán)力在地方社會實現(xiàn)的載體。不過，地方政權(quán)具體組織形態(tài)的塑造主體并不是地方社會，而是它發(fā)生政治自覺后形成的次國家級政治實體。次國家級政治實體和中央政權(quán)形成的憲法關(guān)系，是推動中央向地方配置多元化自治權(quán)的基本動力。

關(guān)鍵詞：單一制；自治權(quán)；次國家級政治實體；多元化；主權(quán)權(quán)威

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）34-0062-03

一、問題的提出

在單一制經(jīng)典的理論范式中，中央政權(quán)作為唯一主權(quán)性單位，代表著全國范圍內(nèi)高度統(tǒng)一的主權(quán)認(rèn)同；不過，主權(quán)認(rèn)同是抽象的，它總要轉(zhuǎn)化為特定權(quán)力結(jié)構(gòu)體系得到實現(xiàn)，所以高度統(tǒng)一的主權(quán)認(rèn)同在制度構(gòu)建層面，通常借由憲法和組織法表達(dá)為全國范圍內(nèi)不同社會具有高度統(tǒng)一的權(quán)力構(gòu)建設(shè)想，這就產(chǎn)生了大部分單一制國家所具有的“金字塔”式的權(quán)力結(jié)構(gòu)形式：中央政權(quán)根據(jù)領(lǐng)土區(qū)域和人口分布劃分不同層級、不同范圍的次國家單位，根據(jù)憲法和法律的授權(quán)和組織規(guī)則，自上而下地組建起各級地方政權(quán)。

這種理論范式是和聯(lián)邦制“契約式”權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行理論比對產(chǎn)生的認(rèn)識結(jié)果；以美國為例：各聯(lián)邦成員單位構(gòu)建統(tǒng)一的聯(lián)邦國家的過程是各聯(lián)邦成員締結(jié)憲法契約的過程，以它們各自根據(jù)本單位人民的直接授權(quán)所獲得的主權(quán)性權(quán)力主體資格為基礎(chǔ)?！捌跫s”結(jié)構(gòu)必然包含兩個或以上主體，故聯(lián)邦制保留了多個主權(quán)性權(quán)力主體。①

相較而言，單一制國家這種“金字塔”的理論范式特征則是：第一，中央政權(quán)是所有地方政權(quán)產(chǎn)生的依據(jù)，為它們劃定的社會范圍是其存在的社會基礎(chǔ)；地方政權(quán)依據(jù)中央政權(quán)的授權(quán)范圍在法律上獲得具體存在形態(tài)，邏輯上它們沒有聯(lián)邦成員單位那樣獨立的法律地位。

第二，縱向權(quán)力配置的全過程由中央政權(quán)單方向推進(jìn)，它是統(tǒng)一主權(quán)性權(quán)力分解實施和實現(xiàn)的手段；地方政權(quán)的地位純粹成為執(zhí)行性和功能性的。

第三，從憲法和法律的角度來看單一制國家縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)形式的話，它將統(tǒng)一國家組織及其權(quán)力實現(xiàn)過程假設(shè)為一個經(jīng)過高度整合的法律秩序體，并將產(chǎn)生這個秩序的規(guī)范體系依據(jù)作為單一機關(guān)所創(chuàng)造出來的結(jié)果，“在這里同一個人起著作為創(chuàng)造中央和地方兩種規(guī)范分別構(gòu)成不同秩序的機關(guān)之間，存在著一種人的統(tǒng)一（personal union）。”[1]單一制國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的構(gòu)建是以統(tǒng)一社會共同體為主體的；聯(lián)邦成員單位則只有被認(rèn)為是先于國家完成了政治自覺，并在聯(lián)邦國家形成之后保留自己獨立存在地位的情況下，才可能使“契約式”權(quán)力結(jié)構(gòu)得以產(chǎn)生并且存在下去，由此它們根據(jù)憲法保留主權(quán)性權(quán)力，可以根據(jù)憲法契約與聯(lián)邦國家共享部分主權(quán)性權(quán)力并解決相關(guān)爭議。既然單一制中央政權(quán)已經(jīng)“全權(quán)”代表所有民主訴求，內(nèi)部就不再存在如聯(lián)邦成員單位那種獨立政治實體。

第四，根據(jù)統(tǒng)一性，地方政權(quán)組織形態(tài)應(yīng)當(dāng)具有同一性。

可是，純粹根據(jù)理論范式進(jìn)行邏輯推演的結(jié)論，是否符合中國單一制發(fā)展的現(xiàn)實呢？

答案是否定的。

第一，從憲制規(guī)定層面看，我國憲法第三條規(guī)定中央和地方“遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”。地方如果沒有主體性，試問：如何發(fā)揮主動性和積極性？在這條法律規(guī)定中，中央和地方分別是不同性質(zhì)、但均享有獨立“行為能力”的權(quán)力主體；即從憲制結(jié)構(gòu)來看，我國單一制權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中起碼包含了兩種享有獨立憲法地位的主體存在：中央和地方。

第二，根據(jù)我國各級政權(quán)組織法規(guī)定，中央政權(quán)和地方政權(quán)分別由權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)組成；雖然行政機關(guān)和司法機關(guān)在縱向?qū)用娣謩e構(gòu)成了全國統(tǒng)一的機關(guān)體系，但它們分別根據(jù)同級權(quán)力機關(guān)選舉產(chǎn)生、對同級權(quán)力機關(guān)負(fù)責(zé)。

第三，次國家層級的社會真的喪失了作為政治實體的獨立存在嗎？雖然在憲法和法律文本層面看，中央可以根據(jù)主權(quán)性權(quán)力對行政區(qū)劃實行具體的疆域劃分、變更，但實際上行政區(qū)劃是國家按照特定地方社會地理、經(jīng)濟(jì)、民族或歷史傳統(tǒng)等因素進(jìn)行劃分的結(jié)果。譬如2013年剛建立地級市的三沙島，雖然人口稀少，但由于它地理情況和戰(zhàn)略地位特殊，并不能就此將它“并入”其他行政區(qū)劃；反過來說，雖然我國西北地區(qū)，很多地區(qū)地域極為廣闊，但當(dāng)?shù)亻L期為固定的一個或多個少數(shù)民族聚居地區(qū)，仍然需要將它們作為同一個行政區(qū)域，而不能進(jìn)行人為的地理分割、破壞少數(shù)民族居住區(qū)域的整體環(huán)境。

第四，從我國單一制國家權(quán)力實踐來看，與其說地方政權(quán)的形態(tài)朝著同一化的方向發(fā)展，毋寧說是呈現(xiàn)多元化的發(fā)展形態(tài)：從民族自治區(qū)，到經(jīng)濟(jì)特區(qū)，再到享有高度自治權(quán)的港澳行政特區(qū)，凡此種種，并沒有減損單一制中央政權(quán)的權(quán)威，相反，中央政權(quán)在不同歷史時期向地方政權(quán)下放不同領(lǐng)域的自治權(quán)，它們在多元組織形態(tài)條件下的發(fā)展不斷強化著中央政權(quán)的統(tǒng)一主權(quán)權(quán)威，根據(jù)本地方社會的現(xiàn)實情況推進(jìn)而非阻礙了中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)在不同社會層級的實現(xiàn)。

二、自治權(quán)配置中的另一個主體：次國家級政治實體

要解答這個問題，就要澄清關(guān)于單一制的誤解：單一制是全國范圍內(nèi)社會共同體發(fā)生統(tǒng)一主權(quán)認(rèn)同的結(jié)果，而不是全國范圍內(nèi)社會發(fā)生同一化的結(jié)果或方式。

作為一種縱向權(quán)力配置的方式，單一制本質(zhì)上是統(tǒng)一民族國家建立民主政權(quán)的路徑；①進(jìn)入具體的制度構(gòu)建領(lǐng)域，它就是統(tǒng)一主權(quán)在全社會獲得逐級實現(xiàn)的方式。單一制權(quán)力結(jié)構(gòu)體系的構(gòu)建和運行過程的實質(zhì)，就是單一制國家通過權(quán)力要素和社會建立起具體憲法關(guān)系并依此展開活動的過程。在和國家發(fā)生權(quán)力聯(lián)系的憲法關(guān)系中，社會很少以個體出現(xiàn)參與權(quán)力的建制化，而是以特定共同體身份出現(xiàn)。

博登海默曾經(jīng)提出：“概念乃是解決問題所必需的和必不可少的工具。沒有限定的專門概念，我們便不能清楚地和理智地思考法律問題。沒有概念，我們便無法將我們對法律的思考轉(zhuǎn)變?yōu)檎Z言，也無法以一種易懂明了的方式把這些思考傳達(dá)給他人?！盵2]所以，要揭示自治權(quán)配置中和中央政權(quán)建立起憲法關(guān)系的共同體，就必須為單一制地方政權(quán)的社會基礎(chǔ)找到一個確定的概念來表達(dá)其特殊的主體存在。

這個概念，就是次國家級政治實體。

次國家級政治實體是一個長久以來被單一制理論范式所忽略的范疇，它們決定了單一制權(quán)力結(jié)構(gòu)體系內(nèi)部不同地方政權(quán)的具體形態(tài)：地方政權(quán)能夠享有多高程度的自治權(quán)，以及從社會共同體的角度來看，“人民”如何轉(zhuǎn)換為對中央政權(quán)統(tǒng)一權(quán)威認(rèn)同的政治共同體等問題，都是由次國家級政治實體的存在形態(tài)與運行方式現(xiàn)實地決定的。即，全國范圍內(nèi)，次國家級政治實體之間的差異性、獨立性和它們彼此之間的融合性、同一性，現(xiàn)實地決定了單一制國家地方政權(quán)自治權(quán)的范圍、發(fā)展界限和運行原則。次國家級政治實體具有以下的特征：

第一，它們是獨立于政治統(tǒng)一體自覺而獲得政治自覺性的社會共同體，能夠引導(dǎo)社會共同體對單一制做出主權(quán)權(quán)威的認(rèn)同，以政治統(tǒng)一體主體自覺參與構(gòu)建統(tǒng)一國家。次國家級政治實體既是單一制國家社會基礎(chǔ)的有機組成部分，也是地方政權(quán)建立的社會基礎(chǔ)，具有獨立的、內(nèi)生性的主體自覺，由此構(gòu)成地方政權(quán)對特殊的自治權(quán)的配置需求和調(diào)整需求。

第二，它們是社會個體在政治層面的一種過渡性的集合，因此它們無法獨立存在，這是它們進(jìn)一步整合為單一制國家構(gòu)建主體的原因，也是它們和聯(lián)邦制成員單位的根本區(qū)別。

正因為其形態(tài)的過渡性，次國家級政治實體應(yīng)當(dāng)被放到動態(tài)過程中來觀察：它們并不必然在單一制國家制憲權(quán)行使時就得以發(fā)生，也可能在權(quán)力實現(xiàn)過程中逐漸覺醒；根據(jù)立憲主義理念，隨著個人自由的發(fā)展，統(tǒng)一國家內(nèi)部也可能產(chǎn)生新的次國家政治實體——最后這種次國家級政治實體雖然不直接參與國家憲制層面的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系構(gòu)建，但可能推動單一制憲制的變革，如我國改革開放初期實行的經(jīng)濟(jì)特區(qū)制度，最終推動了憲制層面國家基本經(jīng)濟(jì)體制和地方社會、經(jīng)濟(jì)事務(wù)自治權(quán)的變革和發(fā)展。

第三，次國家級政治實體具有根據(jù)政治自覺性統(tǒng)一行動的能力。②在單一制權(quán)力結(jié)構(gòu)體系的具體構(gòu)建過程中，只有基于它們的行動能力，社會成員才可能對統(tǒng)一主權(quán)權(quán)威有效認(rèn)同，不同地方政權(quán)也才可能表達(dá)自治權(quán)差異化配置和動態(tài)調(diào)整的訴求。

如果說第一點特征說明了可能性，第三點特征則說明了可行性——有自覺性只能意味著個體集合為具有自發(fā)性共同訴求的“人群”，只有行動上能夠保持相對穩(wěn)定的一致性，才是有能力參與權(quán)力結(jié)構(gòu)體系構(gòu)建的主體。

綜上所述，可以這樣來認(rèn)識次國家級政治實體的概念：它是指在單一制國家政治統(tǒng)一體內(nèi)部，具有獨立政治自覺性并能夠有效表達(dá)獨立權(quán)力訴求的社會共同體。

認(rèn)識次國家級政治實體的概念，揭示了單一制中央政權(quán)向地方政權(quán)配置自治權(quán)這個法律上“單向授權(quán)”過程背后的“互動關(guān)系”：次國家級政治實體形成對統(tǒng)一中央政權(quán)的主權(quán)權(quán)威認(rèn)同，在中央政權(quán)所設(shè)定的憲制框架內(nèi)，依據(jù)憲法和法律的條件和程序，它們將社會個體權(quán)利訴求轉(zhuǎn)化為對權(quán)力制度的構(gòu)建訴求，中央政權(quán)對它們所表達(dá)的權(quán)力訴求進(jìn)行回應(yīng)，即表現(xiàn)為自上而下的“授權(quán)”。此時，可以看到三層次的憲法關(guān)系：

第一，次國家級政治實體對中央政權(quán)的統(tǒng)一主權(quán)權(quán)威認(rèn)同是基礎(chǔ)性的憲法關(guān)系，它構(gòu)成了中央政權(quán)唯一主權(quán)性單位的社會基礎(chǔ)和合法性基礎(chǔ)，①決定了國家憲制結(jié)構(gòu)的單一制屬性。

第二，根據(jù)認(rèn)同，次國家級政治實體依據(jù)統(tǒng)一的憲法性法律構(gòu)建地方政權(quán)，它構(gòu)成了中央和地方憲法上的權(quán)力關(guān)系，是統(tǒng)一主權(quán)在次國家級政治實體內(nèi)實現(xiàn)的依據(jù)。

第三，根據(jù)中央政權(quán)和地方政權(quán)的憲法關(guān)系，次國家級政治實體個體化的訴求，通過地方政權(quán)和中央政權(quán)之間的互動得到表達(dá)，并以中央政權(quán)對地方自治權(quán)的調(diào)整和回應(yīng)獲得法律實現(xiàn)。由于立憲主義個人自由價值理念所包含的權(quán)利訴求多元性，以及社會發(fā)展過程中訴求的動態(tài)變化，次國家級政治實體的訴求呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢。最后一層次的憲法關(guān)系實際還原了國家和社會個體之間形成的、立憲國家最基本的權(quán)力與權(quán)利之間的關(guān)系，最后一層憲法關(guān)系的實現(xiàn)，也就完成了立憲國家權(quán)力的最終價值使命：促進(jìn)和保障個體權(quán)利和自由的實現(xiàn)。

三、憲法關(guān)系互動和自治權(quán)多元化發(fā)展

三個層次的憲法關(guān)系只是靜態(tài)的，次國家級政治實體和中央政權(quán)如何在單一制憲制結(jié)構(gòu)中實現(xiàn)互動，才能夠推動地方政權(quán)自治權(quán)配置的多元化發(fā)展。支配這種互動過程的，就是單一制內(nèi)在的價值驅(qū)動力。

從《憲法》第3條可以看到，“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”是大前提，是人民在歷史和政治實踐中選擇單一制這種政治決斷的直接實現(xiàn)，它是目的性價值；因此，“發(fā)揮地方的積極性、主動性”應(yīng)當(dāng)被解讀為手段性價值，它是促進(jìn)和實現(xiàn)中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的途徑。

現(xiàn)實中，從我國現(xiàn)行憲制中最早規(guī)定的民族區(qū)域自治權(quán)，到港澳行政特區(qū)的高度自治權(quán)，都體現(xiàn)了根據(jù)次國家級政治實體內(nèi)在特殊性配置地方自治權(quán)，通過自治權(quán)實現(xiàn)中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、鞏固統(tǒng)一主權(quán)權(quán)威這種價值追求。以民族自治為例，根據(jù)《憲法》第119、120條規(guī)定，民族自治機關(guān)的自治權(quán)范圍是“自主地管理本地方的教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)，……依照國家的軍事制度和當(dāng)?shù)氐膶嶋H需要，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可以組織本地方維護(hù)社會治安的公安部隊?！倍睹褡鍏^(qū)域自治法》作為民族區(qū)域自治領(lǐng)域的基本法，它在總則第5條和第7條中明確規(guī)定少數(shù)民族地區(qū)自治權(quán)的行使，前提條件必須是“維護(hù)國家的統(tǒng)一，保證憲法和法律在本地方的遵守和執(zhí)行?！褔业恼w利益放在首位?！逼鋵嵲谛轮袊闪⒅?，周恩來就對民族自治地方的自治權(quán)做出過說明：“這里主要的問題是在于民族政策是以自治為目標(biāo)，還是超過自治范圍。我們主張民族自治，但一定要防止帝國主義利用民族問題來挑撥離間中國的統(tǒng)一。……我們應(yīng)該把各民族團(tuán)結(jié)成一個大家庭，防止帝國主義的挑撥分化?！盵3]

而港澳行政特區(qū)所享有的高度自治權(quán)，一度被認(rèn)為可能引起我國單一制結(jié)構(gòu)發(fā)生“變革”。但“一國兩制”仍是以“一國”為前提的，這正是“統(tǒng)一”根本價值目標(biāo)所決定的。從2011年香港地區(qū)因為“剛果主權(quán)豁免案”提請全國人大常委會做出司法解釋的現(xiàn)實案例來看：根據(jù)高度自治權(quán)的憲法性依據(jù)《香港特別行政區(qū)基本法》規(guī)定，基本法解釋權(quán)歸屬全國人大常委會，香港承認(rèn)了中央的憲法解釋權(quán)，也就承認(rèn)了中央政權(quán)所依據(jù)的解釋規(guī)范和解釋程序，這些都是單一制國家統(tǒng)一憲法規(guī)范體系②所規(guī)定的；也就是說，“高度自治權(quán)”是以單一制憲制規(guī)范體系的權(quán)威性和中央政權(quán)唯一主權(quán)性單位地位的權(quán)威認(rèn)同為運行基礎(chǔ)的。

可以說，向地方配置多元化的自治權(quán)，是我國次國家級政治實體多元性客觀條件所決定的，“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜”，保證統(tǒng)一并不是“強求統(tǒng)一”，而是“在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點地方的權(quán)力，給地方更多的獨立性”[3]。

回到次國家級政治實體這個角度，雖然在法律層面上，地方政權(quán)的組織是中央政權(quán)單方授權(quán)的結(jié)果，但什么讓中央政權(quán)“認(rèn)識”到為民族自治地方配置文化、科教等社會事務(wù)自治權(quán)，為香港和澳門配置立法、行政、司法和社會管理的自治權(quán)呢？這是因為當(dāng)中央政權(quán)通過主權(quán)性權(quán)力實施過程和民族自治地方、香港和澳門地區(qū)建立起憲法關(guān)系的時候，次國家級政治實體有效地表達(dá)了本地方社會具有文化特殊性和政治制度特殊性等自治權(quán)的權(quán)力訴求。這種訴求制約了單向授權(quán)模式中可能發(fā)生的“同一性”配置傾向，為了適應(yīng)特殊的權(quán)力實施環(huán)境，中央政權(quán)根據(jù)次國家級政治實體的訴求對地方政權(quán)采取了特殊的權(quán)力配置方式，這就發(fā)生了地方自治權(quán)的多元化。

參考文獻(xiàn)：

[1][奧]凱爾森.法與國家的一般理論[M].沈宗靈，譯.北京：中國大百科全書出版社，1996：335-336.

[2][美]埃德加·博登海默.法理學(xué)——法哲學(xué)及其方法[M].鄧正來，姬敬武，譯.夢覺，校.北京：華夏出版社，1987：465.

[3]中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部.民族問題文獻(xiàn)匯編[G].北京：中共中央黨校出版社，1991：1266-1267.

[4]毛澤東文集：第7卷[M].北京：人民出版社，1999：31-33.