李明權

（湖南農業(yè)大學經濟學院，湖南 長沙410128）

我國新型農村社會養(yǎng)老保險制度（以下簡稱為“新農?！敝贫龋┦抢^取消農業(yè)稅、建立新型農村合作醫(yī)療后的又一大惠農政策。在國家新農保試點工作的推動下，2009年，長沙縣、株洲縣、湘潭縣作為湖南省首批新農保試點，被納入政策視野。2010年11月，湖南省啟動了第二批新農保試點工作，長沙市轄六區(qū)、株洲市城區(qū)、韶山市均納入試點范圍；2011年，湖南省新農保試點范圍繼續(xù)擴大，長沙市的瀏陽市、寧鄉(xiāng)縣，株洲市的醴陵市、攸縣、茶陵縣、炎陵縣，湘潭市的雨湖區(qū)、岳塘區(qū)、湘鄉(xiāng)市被納入了第三批新農保試點區(qū)。至此，長株潭地區(qū)大部分縣市區(qū)都已進入了新農保制度試點的范圍。

1 長株潭新型農村養(yǎng)老保險試點的基本內容

長株潭新型農村養(yǎng)老保險試點的基本內容，主要是貫徹中央的新農保制度精神，根據(jù)地方經濟發(fā)展狀況，在財政補貼、參保繳費檔次、待遇計發(fā)、基金管理及個人賬戶政策方面的具體操作上進行一些調整。

具體調整措施主要包括：①在財政補貼政策方面，中央財政補貼的最低基礎養(yǎng)老金為每人每月55元，試點縣市區(qū)可適當提高；地方財政補貼為每人每年30元，其中湖南省補貼20元，地級市及縣市區(qū)補10元；試點縣市區(qū)可有針對性地對選擇較高檔次繳費的，實行每增加一檔多補貼5元；對于重度殘疾等弱勢群體，應由縣級財政全部或部分代繳最低檔次部分。②在參保繳費政策方面，繳費標準設為每人每年100元到500元共計5個檔次，最高不能超過1000元；參保人自主選擇繳費檔次，多繳多得；參保農民以年為單位進行繳納。年齡處于45~60歲之間的農村居民，可選擇按年繳費或補繳，要求累積繳納時間不超過15年，如果年齡不到45歲，則至少需繳費15年以上。③在養(yǎng)老金計發(fā)政策方面，規(guī)定年滿60歲且具有農村戶籍的可按月領取養(yǎng)老金，其子女如果是同村居住且符合參保條件，也必須參保繳費；④在基金管理政策方面，新農保養(yǎng)老金由基礎養(yǎng)老金與個人賬戶養(yǎng)老金組成，實行分賬管理，不能相互擠占，湖南省個人賬戶基金實行省級集中管理；同時，新農?；饘嵭惺罩Ч芾韮蓷l線，單獨記賬和核算，對新農?；鸬慕Y余部分參照國家相關規(guī)定以實現(xiàn)其保值增值目標。⑤在個人賬戶政策方面，由各縣市設立專門的新農保經辦機構，為參保人建立養(yǎng)老保險個人賬戶，要求將個人繳費、集體補助、各級政府補貼等全部納入到個人的獨立賬戶上，其中集體補貼含其他經濟組織、個人、民間中介和社會機構等對參保人的繳費資助；個人賬戶存儲額的利息計算，按商業(yè)銀行前一年的同期人民幣存款利率進行[1]。

2 長株潭 “新農?！痹圏c區(qū)的制度試行情況

2.1 長沙市“新農保”制度試行現(xiàn)狀

2009年長沙縣作為長沙市第一個“新農?！痹圏c縣，其試行經驗對長沙市的“新農保”推行具有較高的參考價值。長沙縣總面積1997平方公里，轄20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，228個行政村，41個居委會，總人口78.8萬。2013年長沙縣的GDP達到976億元，同比增長了10.9%，其中財政總收入達180億元，同比增長19.7%，農民人均可支配收入20786元，同比增長20.0%；其經濟總量、發(fā)展質量、人均均量協(xié)調增長，在湖南省縣域經濟“三量齊升”評價中居首位，在縣域經濟基本競爭力排名中連續(xù)六年穩(wěn)居中部第一[2]，其城鄉(xiāng)一體化程度較高，農村經濟發(fā)展較好，從而為“新農保”的成功試點提供了充分的保障。

長沙縣養(yǎng)老金的發(fā)放標準為基礎養(yǎng)老金加個人賬戶，現(xiàn)行的標準是已滿60歲的老人可以領到60元/月。長沙縣政府對“新農保”非常重視，通過制度設計和宣傳引導農村居民參保，在2010年11月登記參保率便已達到96.8%。小部分村民沒有參保的原因，主要集中在對政府缺乏信任，自身生活困難以及外出務工等?？傮w上，“新農保”政策在長沙縣試點還算比較成功，農民的參保率很高、對政策滿意度較高。

2010年12月，長沙市岳麓區(qū)、芙蓉區(qū)、天心區(qū)、開福區(qū)、雨花區(qū)、望城區(qū)（原望城縣）成為第二批試點，長沙市對未納入中央財政補助范圍的瀏陽市和寧鄉(xiāng)縣自費開展了“新農?！痹圏c。當年底，參加“新農?！痹圏c人數(shù)便達到197.31萬人；到2011年底則快速增至280.74萬人，增長率為42.4%；到2012年末進一步增加到289.43萬人，之后增速有所放緩。

2.2 株洲市“新農?！痹圏c現(xiàn)狀

株洲縣是株洲市“新農?！笔着圏c縣。株洲縣面積1 381平方公里，轄19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，355個村（居）委會，總人口45萬人，其中農業(yè)人口38.19萬人。株洲縣經濟發(fā)展水平在全省處于領先地位，2013年全縣GDP為89.56億元，同比增長10.3%，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別為22 581元和12 094元，分別同比增長10.9%和12.6%[3]。雖然經濟總量和人均均量指標不如長沙縣，但是在新農保中的投入力度是很大的，到2013年底實現(xiàn)了新農保的全覆蓋。

調查發(fā)現(xiàn)，株洲縣政府并沒有采取過多的強制性參保措施，而是通過多種方式宣傳相關政策，以村民自愿為原則，使其在充分了解政策的基礎上參保。因此，一方面給予村民充分的知情權和自主選擇權，另一方面也體現(xiàn)了服務型政府的執(zhí)政方針。不過，該方式同時也導致了部分村民在思想上不夠重視。雖然目前官方數(shù)據(jù)顯示已實現(xiàn)了全覆蓋，但是在試行初期的調研中發(fā)現(xiàn)，株洲縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)參保情況并不樂觀，且表現(xiàn)參差不齊，主要歸因于兩點：第一，很多村民對該項制度缺乏信任感，持觀望態(tài)度。第二，經濟發(fā)展落后，社會養(yǎng)老意識不強。

2010年株洲市天元區(qū)、荷塘區(qū)、蘆淞區(qū)、石峰區(qū)成為繼株洲縣之后又一批新的試點，當年株洲市的“新農保”參保人數(shù)達31.9萬人；2011年又全面啟動了醴陵、攸縣、茶陵和炎陵等四縣市為“新農?！痹圏c，該市當年“新農保”參保人數(shù)迅速增加到98.2萬人；這些地區(qū)以株洲縣為模板逐步試行“新農?！敝贫?，在一定程度上加快了株洲市政府推進新農保試點的步伐，截止2013年底，新型農村養(yǎng)老保險參保人數(shù)達到181.3萬人。

2.3 湘潭市“新農?！痹圏c現(xiàn)狀

湘潭縣是湖南省首批“新農保”試點縣。湘潭縣地處湖南中部，轄7個鄉(xiāng)，15個鎮(zhèn)，總面積2 512平方公里，總人口數(shù)為115.6萬。在試點初期，湘潭縣參保率并不高，數(shù)據(jù)顯示，截至2010年4月12日，湘潭縣僅完成653 400人參保登記工作，繳費人數(shù)為319 848人，收繳2009年度保費5 000余萬元，參保繳費率僅為49%。主要原因歸結于以下四點：第一，農民對政策的不理解，這與農民的知識水平較低有關，在被抽樣調查的農民中僅有小學或初中學歷者比例高達82.36%。第二，少數(shù)農民對政府和政策不夠信任。第三，某些農民確實因自身經濟困難而無法參保。第四，有些外出務工人員參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，對“新農保”興趣不高。

2010年底，韶山市成為湘潭市第二個“新農?！痹圏c縣，在一定程度也推進了湘潭市新農保試點工作開展的進度。截至2013年底，湘潭市參加新型農村合作醫(yī)療人數(shù)191.3萬人，參合率達97.83%。

3 長株潭“新農保”試點區(qū)的供需平衡現(xiàn)狀分析

目前長株潭“新農?！痹圏c工作已取得一定成效，但是仍存在諸多問題?！靶罗r?！弊鳛橐环N利民惠民的準公共物品，其供給主體是政府，需求主體是廣大農村居民。根據(jù)公共物品理論，“新農?！钡倪呺H成本幾近趨向于零，其參保率越高越能使其效益增加。長株潭“新農?！贝嬖诿黠@的供求不平衡，構成了“新農?！痹陂L株潭推行產生問題的根源。只有滿足“新農保”供給平衡，才能使其發(fā)揮最大的公共效益。

3.1 長株潭地區(qū)農民參保需求增長

3.1.1 傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能弱化 在當前農業(yè)人口快速非農化背景下，大量的農村青壯年進城務工、青少年外出求學，客觀上導致了農村新生代的獨立意識增強、生存能力增強，而對傳統(tǒng)的家庭作坊式和宗族式的順延承接生產方式的依賴性逐漸弱化。同時，大多數(shù)新生代農民工雖然生活在城市，但是難以享受城市的社會福利待遇，更無力將父母接到身邊進行贍養(yǎng)，而他們在客觀上也難以為了贍養(yǎng)長輩而回到老家務農，加之現(xiàn)行“4-2-1”式的農村核心家庭結構增加等因素，使得農村家庭養(yǎng)老功能逐步弱化。因此，建立以社會養(yǎng)老為主的新型養(yǎng)老保障模式成為未來發(fā)展的必然趨勢，這種參保意愿顯然在不斷增強。

3.1.2 農民養(yǎng)老保險意識強化 社會的發(fā)展變化客觀上促使長株潭三地農民的養(yǎng)老保險意識增強。調查發(fā)現(xiàn)：第一，在已經開展過“新農保”試點工作區(qū)域的樣本統(tǒng)計中，當年只有四分之三左右的農民參與了新農保合作，這一比例在“新農?！痹圏c兩年后便已上升到90.6%；第二，長株潭三地經濟發(fā)展水平在湖南省內相對較高，城鎮(zhèn)化發(fā)展相對比較成熟，農民市民化速度相對較快，這些因素促使農民對新農保接納度在不斷提升；第三，隨著新農保制度試點的推進，農民對該制度的了解程度逐步加深，良好的制度實施成效也在促使農民對其接納度的提升。

3.1.3 長株潭三地農民基本具備新農保參保能力 農民收入增加。隨著我國農民收入的穩(wěn)步增長，農民的生存環(huán)境和生活質量不斷得到改善，農民在教育上支出下降，醫(yī)療養(yǎng)老上支出明顯增加。長株潭是湖南省經濟最發(fā)達的地區(qū)，近年來，各級政府高度重視“三農問題”，認真貫徹落實各項惠農政策，實現(xiàn)農村經濟健康有序的發(fā)展以及農民收入的持續(xù)快速增長。自“新農保”試點工作開展以來，長株潭三地農村居民人均純收入持續(xù)較快增長，幾乎翻了一番，具體見表1。這種持續(xù)較快增長的人均收入，使絕大多數(shù)農民都具備了參加新型農村社會養(yǎng)老保險的能力。

表1 2009-2013年長株潭地區(qū)農村居民人均純收入狀況表Table 1 The per capita net income of rural residents in the region from 2009 to 2013

與商業(yè)保險相比，新農保門檻低易承受。除“新農?！敝?，商業(yè)保險也曾在長株潭地區(qū)做宣傳。長株潭三地絕大多數(shù)農村居民都擁有了一定的經濟實力，他們可以在商業(yè)保險與新農保之間做出選擇。與政府推行的新農保相比，雖然商業(yè)保險養(yǎng)老金相對較高，有一定的吸引力，但其繳費額度也較高，大多數(shù)農民難以承受，同時穩(wěn)定性相對較低，因此由政府推行、繳費較低的社會養(yǎng)老保險更容易為農民所承受[4]。

3.2 長株潭“新農保”的供給現(xiàn)狀分析

3.2.1 政策宣傳難以到位 長株潭三地絕大多數(shù)農村居民已擁有了一定的經濟實力，客觀上具備了參加“新農?！钡哪芰?，因此讓農民了解并自愿參保至關重要，政策宣傳力度、工作人服務態(tài)度、媒體輿論等都會影響到農民的選擇。長株潭試點區(qū)主要依靠政府宣傳，宣傳方式比較單一，這樣導致了許多村民對政策不夠了解。在調查中發(fā)現(xiàn)，許多工作人員缺乏專業(yè)知識，不能給村民講解政策實行細節(jié)；另外，多數(shù)工作人員角色定位不準，缺少服務意識。

3.2.2 保障水平低 在長株潭實地調研中，針對“新農?！敝幸?guī)定發(fā)放的55元保費加上地方財政補貼的小部分，絕大多數(shù)農民反映完全不能滿足他們的基本養(yǎng)老需求。在“新農?！蓖菩谐跗?，為了打開局面、提高參保率，規(guī)定個人繳費標準設為每年100元、200元、300元、400元、500元五個檔次，地方可以根據(jù)實際情況增設繳費檔次[5]?！钡珡拈L株潭三地試點初期情況來看，多數(shù)參保農民都選擇了每年100元的投保檔次。按照目前政策，累計交滿15年后，每月才能領取大約69元的養(yǎng)老金，再加上通貨膨脹、物價上漲因素，這種保障水平顯然極為低下，難以保障農民的養(yǎng)老需求。

3.2.3 管理水平低 目前，長株潭三地在“新農?！被鸩扇】h級管理模式，并在縣級以上人民政府專門設立“農村社會養(yǎng)老保險基金管理委員會”。該委員會主要由政府主管領導、民政、財務、審計、銀行等部門的負責人組成。由于缺乏綜合專業(yè)人才以及農村養(yǎng)老保險具體業(yè)務辦理的系統(tǒng)軟件服務落后，加之新農保工作實施的復雜性等因素影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的“新農保”辦事效率很低，嚴重影響了村民的參保積極性。

3.2.4 籌資機制不完善 “新農?！辈扇　耙詡€人繳費和政府補貼為主、集體補助為輔的籌資機制”，政府作為“三方籌資”的主體，在一定程度上體現(xiàn)了其政治責任與經濟責任，但政府補貼和個人繳費之間的關系并不明確，從而出現(xiàn)了兩個模糊不清的責任主體。長株潭三地的“新農?！币?guī)定集體補助主要來自于集體經濟，然而實踐中集體經濟基本上沒有履行其補助義務，這是造成長株潭保障水平低的重要原因。如長沙縣擁有眾多集體企業(yè)，但并無企業(yè)為“新農保”提供補助的典型案例。在長株潭三地“新農保”基金的個人和政府資金承擔分擔中，名為兩個主體承擔，實際上已經形成了政府福利型的模式，政府承擔了絕大部分的經濟責任，而個人僅僅分擔了小一部分。顯然，這種不盡完善的籌資機制嚴重限制了“新農?！被鸬墨@取和增長能力，導致保障水平難以提高。

3.2.5 基金管理和運營層次低，保值增值能力差 “新農保”基金的運營水平決定了農民的保障水平，長株潭三地試行的“新農?！被饘嵭锌h級核算和運營，管理層次較低而風險較大，農村社會養(yǎng)老保險基金納入財政專戶管理，管理技術力量相對薄弱，缺乏專業(yè)人員管理，基金運營行政化色彩濃厚，投資渠道單一，主要購買國家發(fā)行的債券和存入銀行，嚴重制約了“新農保”基金的保值增值能力。

3.2.6 專項立法滯后，制度穩(wěn)定性不足 長株潭三地“新農保”的執(zhí)行以國務院關于開展“新農?！痹圏c的指導意見為法規(guī)約束，到目前為止我國還沒有為新農保制度專門立法。由于缺乏標準的法律規(guī)范，導致地方政府執(zhí)行過程中的機會主義傾向嚴重，往往出現(xiàn)較大的隨意性和不穩(wěn)定性，最終導致政府失去公信力。在新農保制度實施初期，長沙縣的榔犁鎮(zhèn)就有不少農民一直持觀望態(tài)度，普遍認為制度變數(shù)很大，不敢相信該制度的長期效力。

3.3 長株潭新型農村社會養(yǎng)老保險的供需總體分析與思考

從供需兩方面分析可知，長株潭三地農民對“新農保”的需求非常旺盛，大部分的農村居民參保積極性較高，參保意識強烈，且具有一定的經濟實力；而“新農?！惫┙o方——政府在宣傳、保障水平、管理、籌資機制、基金運營、法制等方面存在不足，難以應對當前以及將來較高的農民參保需求，使得“新農?！贝嬖趪乐氐墓┬璨黄胶狻Ｒ虼?，很有必要推進“新農保”試點工作的深入開展，以促使農村居民在新型農村養(yǎng)老保險“需求”和“供給”上的平衡發(fā)展。

4 促進長株潭“新農?！惫┬杵胶獾膬?yōu)化策略

“新農?！笔怯蓢抑鲗?、政府推行的繼取消農業(yè)稅、建立新型農村合作醫(yī)療的又一重大惠農政策，它對確保農村居民基本生活、推動農村減貧和逐步縮小城鄉(xiāng)差距、維護農村社會穩(wěn)定具有重大意義[6]。

4.1 加快“新農?！绷⒎?，明確相關規(guī)定

加快“新農?！绷⒎ㄟM程，用法律的剛性權威作保證，在政府財政投入不縮水的情況下，“新農?！被疬€能有所增加，由此真正落實政府的社會幫扶和公共責任[7]。各地可依據(jù)自身的經濟社會發(fā)展情況，在國家制定的法律法規(guī)基礎上，制定地方性農村社會養(yǎng)老保險辦法，盡快把農村社會養(yǎng)老工作納入法制化軌道[8]，由此推進“新農?！敝贫鹊囊?guī)范化?！靶罗r?！痹陂L株潭部分地區(qū)難以推行的一個重要原因就是農民對“新農保”制度持懷疑態(tài)度，只有通過立法確立“新農?！钡臋嗤?，才能使農民增加對“新農?！钡男湃味?，從而提高農民的參與積極性，也可在很大程度上杜絕地方政府以權謀私濫用社?；鸬男袨?。

4.2 構建長株潭聯(lián)合財政補貼資金保障機制

農村社會養(yǎng)老保險是一個時間跨度很大的制度安排，從開始參保繳費到養(yǎng)老金領取一般要經過幾十年，所以各級財政補貼資金持續(xù)、穩(wěn)定、及時到位對農村社會養(yǎng)老保險制度而言，是一個十分關鍵的問題[9]。長株潭應充分利用政策和區(qū)位優(yōu)勢，率先建立長株潭聯(lián)合財政補貼機制，實行長株潭財政補貼一體化，利用三地相互監(jiān)督機制確保地方財政補貼資金及時準確到位。湖南省社保部門監(jiān)督機構應該隨時關注財政補貼資金到位的情況，保障“新農保”制度的順利實施。

4.3 拓展基金增值渠道，提高運營收益

在“新農?！被鸬倪\營上，可考慮實施行政管理與基金運營相分離、堅持市場化運營的原則[9]，建立長株潭社?；鸸芾砦瘑T會。以長株潭為依托進行大范圍的區(qū)域統(tǒng)籌，并依托各縣市鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立各種級別的新農?；鹄硎聲?，由此建立基金委托人、托管人、投資人制度，通過市場化公開招標的方式選擇專業(yè)的基金管理公司負責運營管理[9-12]。積極借鑒國家社保基金理事會的成功做法，拓展新農?；鸬耐顿Y渠道，并結合國內資本市場發(fā)育程度與長株潭三地現(xiàn)狀，采取組合式的多元化投資運營模式。

4.4 建立長株潭統(tǒng)一的社保制度銜接辦法

長株潭位于湖南省中部，交通發(fā)達，地區(qū)之間人口流動性較大。隨著長株潭城市群建設的推進，長株潭一體化將是必然的趨勢，這必將帶來三地農民市民化和生活社區(qū)化的轉變，與之相關的農村社會養(yǎng)老保險關系和制度體系也要相應地進行轉型。因此，長株潭“新農?！敝贫缺仨毚蚱菩姓?、地域的界限，實現(xiàn)統(tǒng)一的社保銜接制度，也就是長株潭三地“新農?！标P系可以自由轉換。另外，還應積極建立“新農保”制度與其他社保制度的銜接辦法。在制度設計時，應考慮到后續(xù)發(fā)展中如何與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度等的銜接與轉換問題，注意保持現(xiàn)行制度設計的適當彈性和制度的兼容性，并結合長株潭三地實際形成有地方特色的一體化的社保制度框架。

4.5 加強組織領導，營造良好的參保社會環(huán)境

目前“新農?！痹圏c范圍的逐步擴大，各試點地區(qū)因經濟發(fā)展水平不同，具體實施方法也有所不同。長株潭三市應通過“新農?！痹圏c工作領導小組，切實加強組織領導。第一，加強宣傳力度，豐富宣傳手段。充分利用現(xiàn)代傳媒工具，諸如手機短信、廣播、LED顯示屏等，全覆蓋高密度宣傳，達到絕大部分農民都能對政策詳細了解的目的。第二，對“新農?！惫ぷ魅藛T（特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級）進行服務意識培訓，培養(yǎng)微笑服務技能，營造良好的工作環(huán)境。第三，深入基層，廣泛收集基層民眾輿論并且對其進行引導，創(chuàng)造良好的社會輿論環(huán)境，從而減少“新農?！蓖菩械淖枇?。第四，建立專門的“新農?！苯y(tǒng)籌電子化系統(tǒng)，實現(xiàn)網絡辦公，提高辦事效率和“新農保”信息公開化。第五，實行人性化管理，服務網絡健全，不斷深入基層，并向廣大農民提供信息咨詢和指導，提高農村居民參與的熱情。

[1]湖南省人民政府.湖南省人民政府關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的實施意見 (湘政發(fā) [2009]38號）[EB/OL].http://www.hn12333.com/site/ncylbx/zcxx/201004/t20100413_333696.html，2010-04-14.

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