何家理，張海生，王 棋，聞 楨，楊培蓓，包婷婷，李緒靜

（安康學(xué)院政治與歷史系，陜西 安康 725000）

退耕還林工程作為西部大開發(fā)的根本和切入點(diǎn)，自1999年開始在四川、甘肅、陜西3省試點(diǎn)后逐漸推廣到全國25個(gè)省市自治區(qū)。該工程是20世紀(jì)末我國開展的六大林業(yè)生態(tài)工程之一，在林草業(yè)生態(tài)建設(shè)史上具有“五個(gè)之最”的特點(diǎn)，即涉及面最廣、規(guī)模最大、投入最多、政策性最強(qiáng)、與農(nóng)民關(guān)系最密切的生態(tài)建設(shè)工程。工程實(shí)施以來，生態(tài)效果明顯，已被世人所認(rèn)同，政策設(shè)計(jì)的生態(tài)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。但工程設(shè)計(jì)的解決退耕戶的生計(jì)目標(biāo)卻因種種原因而尚未達(dá)到，整個(gè)工程處于生態(tài)效益外顯而經(jīng)濟(jì)效益內(nèi)隱的狀態(tài)[1]。

2008年，國家為鞏固退耕還林成果，出臺(tái)了后續(xù)產(chǎn)業(yè)扶持政策，試圖長久地解決退耕區(qū)農(nóng)戶生活資料來源問題，這對(duì)退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

1 安康市的基本情況

安康市地處國家14個(gè)集中連片特困地區(qū)之一——秦巴山區(qū)核心地帶，位于陜西省東南部，南依巴山北坡，北靠秦嶺主脊。境內(nèi)土地面積23 529 km2，山地占92.5%，丘陵占5.7%，川道平壩僅占1.8%。全市總?cè)丝?03萬人，其中農(nóng)業(yè)人口255.5萬人，貧困人口101萬人[2]。

秦巴山區(qū)是我國主要的貧困地區(qū)之一，貧困發(fā)生率在30%以上。秦巴山區(qū)脫貧需要退耕還林，進(jìn)行生態(tài)修復(fù)建設(shè)。截止2007年底，全國退耕還林面積2 424.47萬km2，惠及農(nóng)民1.24億人，中央已累計(jì)投入1 300億元[3]。秦巴山區(qū)退耕還林254.05萬km2，約占全國退耕還林面積的10%，安康市退耕還林面積為25.79萬km2[4]。

2011年11月15日，國務(wù)院在武陵山片區(qū)率先開展區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅(jiān)試點(diǎn)。2011年12月1日，國家公布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要2011—2020》，決定將秦巴山區(qū)等14個(gè)連片特困地區(qū)和西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州作為扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場[5]。

2 研究方法

2.1 基本思路

首先，在安康市選取7個(gè)樣本縣（漢濱區(qū)、平利縣、漢陰縣、紫陽縣、寧陜縣、白河縣、旬陽縣）進(jìn)行退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀實(shí)證調(diào)查，了解后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向現(xiàn)狀；其次，探討后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向選擇的原因，對(duì)歷史、自然、政策、市場等4個(gè)因素在退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)形成過程中的影響程度進(jìn)行分析；最后形成對(duì)策建議。

2.2 調(diào)查方法

2013年4～10月，對(duì)7個(gè)樣本縣采用入戶發(fā)放問卷和訪談形式進(jìn)行調(diào)查。共發(fā)放問卷1 100份，回收問卷947份，回收率為86%（部分調(diào)查表格有多選戶）。通過調(diào)查了解退耕農(nóng)戶的家庭現(xiàn)狀、耕地利用過程；退耕還林過程中樹木品種的選擇狀況；退耕還林工程形成的后續(xù)產(chǎn)業(yè)；退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)引起的土地流轉(zhuǎn)情況。

3 安康市退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r

3.1 退耕還林后的補(bǔ)助

自1999年退耕還林工程實(shí)施以來，國家出臺(tái)了許多補(bǔ)助政策。其中主要是以現(xiàn)金補(bǔ)助、糧食補(bǔ)助和種苗補(bǔ)助為主。在調(diào)查中，現(xiàn)金補(bǔ)助占到45.8%，而糧食補(bǔ)助和種苗補(bǔ)助均占22.8%，這使得退耕還林的農(nóng)戶都切實(shí)得到了物質(zhì)補(bǔ)助，給農(nóng)民帶來了實(shí)惠。

3.2 退耕還林工程對(duì)農(nóng)戶生產(chǎn)生活的影響

人們對(duì)退耕還林工程在生態(tài)和經(jīng)濟(jì)收入方面產(chǎn)生了認(rèn)同的效果：有49%的農(nóng)戶認(rèn)為在退耕還林工程實(shí)施后家庭收入明顯增加；31.6%的農(nóng)戶認(rèn)為居住環(huán)境變得安全，15.7%的農(nóng)戶認(rèn)為農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量增長。

3.3 退耕還林工程提高了農(nóng)戶生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)

由于人們環(huán)境意識(shí)增強(qiáng)，保護(hù)生態(tài)的的意識(shí)不斷提高，在國家停止補(bǔ)貼后，有66.5%的農(nóng)戶依然能夠繼續(xù)保持原有的退耕林木面積；16.9%的農(nóng)戶復(fù)耕小部分；6.4%的農(nóng)戶復(fù)耕大部分；3.2%的農(nóng)戶全部復(fù)耕。

3.4 退耕還林工程形成了一大批后續(xù)產(chǎn)業(yè)

由于自然地理的特殊性，安康市自然資源豐富，如依托漢江發(fā)展水資源、礦產(chǎn)資源、生物資源、旅游資源等等。在調(diào)查中了解到，目前發(fā)展比較成熟的產(chǎn)業(yè)既符合因地制宜的要求，又有一定的市場規(guī)模，主要有茶葉、魔芋、柑橘、藥材等產(chǎn)業(yè)。其中茶葉產(chǎn)業(yè)占52.6%、魔芋占27%、柑橘占22.5%、藥材占15.4%。例如平利縣和紫陽縣的茶葉產(chǎn)業(yè)，平利縣的黨參和旬陽縣的黃姜中藥材產(chǎn)業(yè)、漢陰縣的魔芋食品產(chǎn)業(yè)等。食用菌類、旅游、富硒產(chǎn)品分別占8.9%、3.8%、8.6%。

退耕還林使安康的森林覆蓋率達(dá)到了60%，生態(tài)修復(fù)和茶葉產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)了生態(tài)旅游業(yè)的發(fā)展，與之相關(guān)的產(chǎn)業(yè)也逐漸得到了完善，特別是交通設(shè)施得到了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。

4 安康市退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向選擇中存在的問題

4.1 退耕區(qū)農(nóng)戶人均耕地面積小、糧食產(chǎn)量低，發(fā)展條件受到限制

由于退耕還林區(qū)大部分土地為山地，地勢崎嶇，土層薄，土壤貧瘠，且退耕還林區(qū)家庭人口多，人均耕地面積少。退耕還林工程實(shí)施以后，可耕種面積減少，糧食產(chǎn)業(yè)比例下降，種植農(nóng)作物的種類和規(guī)模也受到限制。由表1可知，退耕土地面積為0.20 hm2的占17.4%，為0.27 hm2的占17.3%；糧食單產(chǎn)在3 000 kg/ hm2的家庭有26.1%，為4 500 kg/ hm2的家庭有19.5%，為3 750 kg/ hm2的家庭有15.8%，可以看出有超過一半以上的家庭糧食產(chǎn)量只有3 000～4 500 kg/ hm2。

4.2 樹種選擇缺乏科學(xué)論證，難以形成后續(xù)產(chǎn)業(yè)

在實(shí)施退耕還林工程時(shí)，村民在樹種的選擇以及樹苗的購買方面缺乏相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)，不考慮當(dāng)?shù)貧夂蚝屯寥朗欠襁m合種植某些品種的樹木，只是盲目地多種樹。村民種樹缺乏自主性，大多根據(jù)政策規(guī)定來進(jìn)行選擇。由表2可知，在樹種選擇方面，有78.6%的農(nóng)戶都是按照政府指定的樹種進(jìn)行種植的。盡管有15.3%的農(nóng)戶是自己選擇，但也是在政府提供的有限樹種的條件下進(jìn)行選擇的。因而導(dǎo)致樹種成活率低下、產(chǎn)生變異不結(jié)果實(shí)，或者缺乏市場前景沒有銷路，以至于難以形成后續(xù)產(chǎn)業(yè)。這也是退耕還林經(jīng)濟(jì)林難以替代農(nóng)戶生活來源的重要原因。

表1 退耕還林前農(nóng)戶人均耕地面積、退耕還林土地面積及退耕還林后糧食產(chǎn)量Table1 Per capital area of cultivated land before returning the cultivated lands to forestry, the area of returning the cultivated lands to forestry, and the grain yield after returning the cultivated lands to forestry

表2 退耕還林時(shí)經(jīng)濟(jì)林樹種的選擇、周圍土地流轉(zhuǎn)狀況Table2 Choosing of economic tree species for returning the cultivated lands to forestry and statusquo of land circulation around

4.3 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一且規(guī)模較小，難以形成大型產(chǎn)業(yè)

在調(diào)查中了解到，村民大多以種植柏樹、漆樹、杉樹、板栗為主，且種植的面積較小，樹木的生長周期長。因此，經(jīng)濟(jì)林木見效慢，短期內(nèi)種植戶收入少，制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。村里發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)的也很少，由于地方有限，養(yǎng)殖需要耗費(fèi)較多的人力物力財(cái)力，因此，規(guī)模較小，不能形成特色產(chǎn)業(yè)。在調(diào)查結(jié)果中，有30.7%的農(nóng)戶認(rèn)為發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)遇到了產(chǎn)業(yè)規(guī)模的障礙；有28.1%的農(nóng)戶認(rèn)為遇到了產(chǎn)品銷售障礙。

由表2可知，退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)引起的土地流轉(zhuǎn)情況是，56.8%的人認(rèn)為很少，21.5%的人認(rèn)為沒有。產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提條件是要有一定的規(guī)模和市場，否則就難以形成規(guī)模產(chǎn)業(yè)。

4.4 技術(shù)匱乏，資金補(bǔ)助難以到位

由于大多數(shù)村民文化水平較低，對(duì)于如何選購優(yōu)質(zhì)的種苗、修剪、嫁接、防治病蟲害等問題缺乏相關(guān)專業(yè)知識(shí)，缺乏專業(yè)技術(shù)人員的指導(dǎo)。因此，靠他們自己所了解的簡單的技術(shù)并不能夠育林。有45.9%的農(nóng)戶認(rèn)為遇到了技術(shù)障礙。另外，政府給予村民的補(bǔ)助逐漸減少，村民失去了信心，對(duì)樹木管理松懈，使得退耕還林效果降低。

4.5 外出務(wù)工人數(shù)增加，后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏相應(yīng)的勞動(dòng)力

有研究表明，退耕前農(nóng)戶家庭生活主要來源的結(jié)構(gòu)和排序?yàn)椋悍N地（67.5%）＞打工（29.3%）＞經(jīng)濟(jì)作物（13.9%）＞其他（經(jīng)商和運(yùn)輸2.4%）[1]。退耕還林后農(nóng)戶家庭生活主要來源結(jié)構(gòu)和排序?yàn)椋捍蚬ぃ?5.7%）＞種地（18.4%）＞經(jīng)濟(jì)作物（9.8%）＞養(yǎng)殖業(yè)（9.6%）＞其他（經(jīng)商和運(yùn)輸3.2%）；長期在外打工人數(shù)1人的占36.3%，2人的占37.7%，3人的占13.7%。退耕還林后外出打工人數(shù)增加，種地人數(shù)明顯減少。由于耕地減少，政府的政策不能很好地惠及各家各戶，使得外出務(wù)工變?yōu)檗r(nóng)戶家庭主要的生活來源，后續(xù)產(chǎn)業(yè)缺乏青壯年勞力支持。

5 安康市退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向選擇建議

5.1 加大退耕還林政策的宣傳力度，使政府與農(nóng)戶之間形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)

加大退耕還林政策的宣傳力度，要把退耕還林工程的精神宣傳到每位退耕者，讓他們充分了解退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要性，主動(dòng)參與退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設(shè)，破除等靠要的思想，抓住政府推動(dòng)發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)政策之機(jī)遇，主動(dòng)學(xué)習(xí)種植、養(yǎng)殖的管理技術(shù)，從長遠(yuǎn)利益出發(fā)，盡快實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的雙贏目標(biāo)。基層管理者要把與退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)方向選擇相關(guān)的惠民政策及時(shí)地進(jìn)行公示，為農(nóng)戶做好服務(wù)工作，自覺接受村民監(jiān)督，讓農(nóng)戶都能切切實(shí)實(shí)地享受到國家的惠民利民政策。政府要及時(shí)發(fā)放補(bǔ)助金，提高農(nóng)民的積極性。

5.2 因地制宜制訂當(dāng)?shù)睾罄m(xù)產(chǎn)業(yè)長遠(yuǎn)規(guī)劃，引導(dǎo)后續(xù)產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展

實(shí)踐證明，后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與自然條件、歷史經(jīng)驗(yàn)、市場前景、政府推動(dòng)等4個(gè)因素有關(guān)。符合這4個(gè)因素的后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭良好，反之，發(fā)展?fàn)顩r不理想。因此，各地要按照“區(qū)位分工—因地制宜—市場前景—龍頭企業(yè)”的思路及旅游紐帶、中藥材紐帶、綠色食品紐帶、富硒食品紐帶等互動(dòng)紐帶來確定退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。在后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，首先，在當(dāng)?shù)卦挟a(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，通過科技推動(dòng)和政策引導(dǎo)，對(duì)原有產(chǎn)業(yè)進(jìn)行升級(jí)和發(fā)展。在樹種的選擇上政府扮演好引導(dǎo)和服務(wù)的角色，讓退耕戶自主選擇。其次，對(duì)于在退耕還林中發(fā)展起來的產(chǎn)業(yè)，要扶持和引導(dǎo)其發(fā)展，在發(fā)展較好的地區(qū)形成退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展示范區(qū)，在促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也對(duì)其他退耕還林地區(qū)后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了成功的經(jīng)驗(yàn)。最后，在發(fā)展中應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐淖匀坏乩?、歷史等條件，針對(duì)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展?fàn)顩r，探尋具有發(fā)展前景的新型產(chǎn)業(yè)。例如：安康市平利縣和紫陽縣的茶葉產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從自然環(huán)境看，海拔在400～600 m，土壤顯弱酸性，適合茶葉生長；從發(fā)展來看，歷史悠久，可追溯到唐朝；又由于當(dāng)?shù)赝临|(zhì)含有人體所需的硒元素，可以結(jié)合現(xiàn)代化進(jìn)行加工，因此具有一定的規(guī)模和市場，得到了較好的發(fā)展。

5.3 加大資金投入，做好技術(shù)指導(dǎo)

要使退耕還林工程后續(xù)產(chǎn)業(yè)得到穩(wěn)定發(fā)展，就必須加大資金的投入、做好技術(shù)指導(dǎo)工作。從調(diào)查中了解到，有73.3%的農(nóng)戶希望得到資金支持，有38.5%的農(nóng)戶希望得到技術(shù)支持，有14.1%的農(nóng)戶希望在產(chǎn)品銷售上能夠拓寬市場、提高知名度。

對(duì)于退耕還林工程，很多村民表示想治理好林地，但由于資金和技術(shù)等問題不能擴(kuò)大其規(guī)模和有效地進(jìn)行科學(xué)管理。因此，國家應(yīng)該繼續(xù)增加對(duì)農(nóng)戶的補(bǔ)助，提高他們的積極性，使得農(nóng)戶在資金的扶持、技術(shù)的指導(dǎo)以及產(chǎn)品的銷售上有保障，并通過自身的努力來推動(dòng)退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)更好地發(fā)展。

[1]何家理，馬治虎，陳緒敖. 秦巴山區(qū)退耕還林生態(tài)效益外顯與經(jīng)濟(jì)效益內(nèi)隱狀況調(diào)查[J].水土保持通報(bào)，2012，32（4）：251.

[2]何家理. 減輕山區(qū)資源環(huán)境承載壓力與扶貧的途徑探討——安康市教育扶貧模式實(shí)證研究[J]. 山地學(xué)報(bào)，2013，31（2）：161.

[3]丁文杰. 我國完成退耕還林3.64億畝[EB/OL]. 中央政府門戶網(wǎng)站http//www.gov.cn.2007-08-25.

[4]何家理，支曉娟. 秦巴山區(qū)退耕還林效益評(píng)價(jià)研究[J]. 生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2008，（10）：22-23.

[5]陳亞靜，回良玉. 堅(jiān)決打好集中連片特困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)[N]. 湖南日?qǐng)?bào)，2011-11-16（A）.