黃國平

(湖南工業(yè)大學商學院，湖南株洲 412007)

當前中國發(fā)展中的一個突出問題是經(jīng)濟高速增長與社會協(xié)調發(fā)展相對滯后的矛盾，這種矛盾突出表現(xiàn)在工業(yè)化、城市化快速發(fā)展的同時，原來的城鄉(xiāng)二元公共服務體制越來越不適應發(fā)展的需要，給社會的和諧和穩(wěn)定埋下了隱患。但人們在針砭城鄉(xiāng)基本公共服務保障體制弊端的同時，很少進一步探究這種體制或政策背后所蘊含的邏輯，以及這種邏輯在以市場經(jīng)濟為特征的現(xiàn)代社會存在的理由。為此，筆者擬從考察城鄉(xiāng)基本公共服務保障體制的歷史變遷入手，找出現(xiàn)存體制所蘊含的基本邏輯，從而為改進我國的相關政策提供思路和方向。

一、城鄉(xiāng)基本公共服務保障體制的變遷

新中國脫胎于農(nóng)業(yè)社會。在以農(nóng)耕為主的社會里，歷代王朝都奉行“重農(nóng)抑商”的政策，國家的財稅主要依靠鄉(xiāng)村田賦，通過參與對農(nóng)業(yè)剩余產(chǎn)品的剝奪來維持上層統(tǒng)治和官僚機器的運轉。王朝的國家行政機構都止于縣級，鄉(xiāng)村社會在長期的演變中形成了自身特殊的非正式社會治理模式——鄉(xiāng)紳為主導的治理模式。國家財政很少延伸到鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品一直延續(xù)著游離于國家財政制度之外的自我供給體制。鄉(xiāng)紳、富裕大戶等政治經(jīng)濟精英根據(jù)“智豬博弈”①的規(guī)則供給或組織鄉(xiāng)村的社會治安、排解糾紛、興修公共工程等有限的公共事務，緩解了公共產(chǎn)品供給上的困境[1][2]。這些公共產(chǎn)品供給主要是維持鄉(xiāng)村公共秩序和社區(qū)基礎設施，而教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保障等現(xiàn)代社會的公共產(chǎn)品在那時還屬于私人產(chǎn)品，主要由家庭自我供給②。

建國后的中國解構了原有的治理模式，建構了一種全新的治理模式。政府在基本公共服務保障方面經(jīng)歷了一條從“單位”、“社隊”為主到一度“角色缺位”再到逐步“角色回歸”的過程。在計劃經(jīng)濟所有制條件下，我國建立了一套與經(jīng)濟體制相適應的社會保障制度。這種制度的最大特點是，在城市由“單位”來提供養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等各種福利，在農(nóng)村則由各“社隊”集體提供。由于當時人們普遍以“單位人”或“社隊人”形式存在，而且由于“單位”、“社隊”不會倒閉，勞動者也不會失業(yè)，這種社會保障關系可以維持終生。當時經(jīng)濟條件落后，但因具有高度穩(wěn)定的供給主體，總體上維持了大致均等的、低水平的基本公共服務。

計劃經(jīng)濟時期在生產(chǎn)力水平相對低下的情況下實現(xiàn)了基本公共服務的普遍可及和局部均等化，但也存在諸多問題:一方面，在總體供給水平較低的同時，單一的供給主體和供給方式又導致了非常嚴重的資源浪費和效率低下;另一方面，城鄉(xiāng)居民之間、城市不同所有制職工之間享受的基本公共服務也不同，這種以城鄉(xiāng)二元結構和身份為基礎的基本公共服務保障體制，直接影響了改革開放后中國基本公共服務保障體系改革和發(fā)展的路徑。

改革開放后，隨著市場化改革的深入，出現(xiàn)了多種所有制經(jīng)濟相互競爭的局面。在城市，企業(yè)面臨優(yōu)勝劣汰，勞動者也面臨失業(yè);在農(nóng)村，集體經(jīng)濟被打破，以家庭為單位的聯(lián)產(chǎn)承包責任制逐步成立。 “單位人”和“社隊人”開始向“社會人”、“個體人”轉變，原來由單位和社隊提供的基本公共服務消失了，而本應由政府來彌補的這個角色卻發(fā)生了一定程度的缺失，導致人們享受的基本公共服務減少，問題逐步突出。

總體來說，在體制轉軌時期我國的基本公共服務保障從國家包攬向市場化、社會化轉變，政府在經(jīng)濟發(fā)展方面不遺余力，而在公共服務方面嚴重缺位。突出表現(xiàn)在基本公共服務的普及性大大降低，大部分農(nóng)村居民、農(nóng)民工、城市貧困居民及非正規(guī)就業(yè)人員處于基本公共服務保障的邊緣化地位，造成了城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、不同群體間顯著差距，基本公共服務供給不足與供給不均同時共存。

在舊的公共服務體制被打破的同時，新體制的構建也在不斷摸索中前進。近年來，隨著社會公平問題的日益突出，政府開始意識到必須建立一套新的基本公共服務的社會保障體制來取代原有體制，政府的角色也開始逐步回歸，基本公共服務的普及性和可及性有明顯提高，但城鄉(xiāng)二元結構仍未根本消除，城鄉(xiāng)間、地區(qū)間、不同群體間享受的基本公共服務差距仍然較大。

二、城鄉(xiāng)基本公共服務保障體制背后的產(chǎn)權邏輯

對于城鄉(xiāng)二元基本公共服務保障體制，一種普遍的觀點認為是由于城市偏向的政策和對農(nóng)民的身份歧視造成的[3][4]。中國有著悠久燦爛的農(nóng)業(yè)文明歷史，歷來實行“重農(nóng)抑商”的政策。農(nóng)業(yè)被稱為“本業(yè)”，而商業(yè)被稱為“末業(yè)”;所謂“士農(nóng)工商”的排序也表明了農(nóng)民的地位也高于工人和商人。在新中國成立并完成社會主義改造后，我國卻形成了城鄉(xiāng)分割的二元社會體制，特別是二元公共服務體制，農(nóng)村居民與城市居民相比，在享受基本公共服務方面總體上明顯處于劣勢。在中國這樣一個具有悠久重農(nóng)傳統(tǒng)的國家，如果僅僅把這種現(xiàn)象歸結于對農(nóng)民的身份歧視，很難令人信服，在這種體制表象背后一定存在更深刻的社會邏輯。

生產(chǎn)資料的所有制形式作為決定社會基本制度的構成要素，應該是理解社會體制邏輯的基礎。從我國基本公共服務保障體制的變遷可以看出，基本公共服務的供給始終貫穿著這樣一種邏輯:按生產(chǎn)資料的所有制性質和經(jīng)營權的不同，分別采取不同的供給和保障責任模式。由于所有權和經(jīng)營權都屬于產(chǎn)權，因此可稱之為基本公共服務保障的產(chǎn)權邏輯。在這種邏輯下，全民所有制單位員工由單位供給，國家財政擔負保障責任，成本由全國公民承擔;集體所有制單位員工(社員)由單位供給和承擔保障責任，成本由集體成員承擔。新中國在城市工商業(yè)社會主義改造完成后，全民所有制經(jīng)濟在城市占主體;而在農(nóng)業(yè)集體化運動后，集體所有制經(jīng)濟在農(nóng)村占主體，于是形成了基于上述邏輯的城鄉(xiāng)二元基本公共服務保障體制。

從1951年政務院頒布《勞動保險條例》開始，中國的基本公共服務保障制度就沿著不同的路徑演變、發(fā)展。城市的企業(yè)所有制和經(jīng)營體制都發(fā)生了較大的變化，相應地城市社會的主體保障制度模式也不斷發(fā)生變遷。這個過程大體可劃分為六個階段:勞動保險制度→單位供給、國家責任→單位供給、單位責任→單位供給、社會保障試點→面向職工的社會保障→面向居民的社會保障。而在農(nóng)村，隨著土地制度和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營方式的變革，基本公共服務主體保障模式也相應發(fā)生變化，先后同樣經(jīng)歷了大致六個階段:家庭保障→集體保障→家庭保障→家庭保障+社會保障試點→家庭保障→社會保障(見表1)。

值得指出的是，這里所說的勞動保險和社會保障制度，包含的范圍非常廣泛，實際上包含了大部分個人福利，有些甚至超出了基本公共服務范圍。政府對國家機關、事業(yè)單位工作人員在病假、生育、退休、死亡等各方面逐步建立了完善的勞保待遇。除以上福利之外，職工還享有名目繁多的各種補貼，就業(yè)人口也基本由所在單位提供[5]。按照傳統(tǒng)基本公共服務供給邏輯，城市國營企業(yè)職工和機關、事業(yè)單位工作人員的基本公共服務由單位供給、國家保障。

因為這種產(chǎn)權邏輯的存在，在城市內部因個人所屬單位的所有制屬性不同，也享受著不同的福利待遇。城市中也有集體制企業(yè)，主要有廠辦集體企業(yè)和社辦集體企業(yè)。但從產(chǎn)權屬性的角度來看，集體制實質上是國有企業(yè)的二級產(chǎn)權。企業(yè)職工在身份上也有差異，被明確區(qū)分為“全民工”和“集體工”，因此集體企業(yè)的處境十分悖謬:雖然它屬于國家單位支配下的企業(yè)組織，在產(chǎn)權和經(jīng)營上有著極強的行政依附性，但職工在身份上卻不屬于“國家人”，在產(chǎn)權和身份上都是極其模糊的[6]?？梢?，在城市內部因企業(yè)產(chǎn)權屬性的差異，“全民職工”和“集體職工”享受截然不同的福利和社會保障待遇。

表1 中國城鄉(xiāng)基本公共服務保障體制模式的演變

20世紀50年代中期農(nóng)業(yè)集體化完成后，農(nóng)村的人民公社經(jīng)濟是一種以土地集體所有為核心的集體所有制經(jīng)濟③，農(nóng)村依托集體經(jīng)濟較快地建立了相應的基本公共服務保障框架。1956年起推行的“五保”供養(yǎng)制度對缺乏勞動能力、生活沒有依靠的鰥寡孤獨社員實行保吃、保穿、保醫(yī)、保住、保葬(孤兒為保教)，其主要經(jīng)費來源也為社隊集體經(jīng)濟，國家實行一定的救濟。由于以集體所有制為基礎的農(nóng)村土地制度及其相關的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式?jīng)]有發(fā)生實質性的變化，從而決定了以土地經(jīng)營為基礎的農(nóng)村家庭保障主導模式并沒有得到根本性的改變[7]。

農(nóng)村基本公共服務保障體制背后的邏輯是，既然以土地為主的生產(chǎn)資料所有權歸集體所有，那么農(nóng)民的基本公共服務自然應該由農(nóng)村集體經(jīng)濟提供保障。在計劃經(jīng)濟下，土地由人民公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊三級集體經(jīng)濟所有及經(jīng)營，其中生產(chǎn)隊這一級是三級所有中最基本和最主要的部分[8]。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實行后，土地集體所有制沒有變化，但經(jīng)營體制卻由集體統(tǒng)一經(jīng)營轉變?yōu)榧彝为毥?jīng)營。其中所蘊含的經(jīng)濟邏輯是:土地的集體所有制從根本上解決了土地私有制歷史上沒有解決的“人人有飯吃”的生存保障問題，家庭承包經(jīng)營責任制則徹底解決了土地集體所有制所面臨的生產(chǎn)激勵機制問題[9]。

然而，家庭承包制的經(jīng)濟邏輯并沒有改變基本公共服務的產(chǎn)權邏輯，并且隨著所有權和經(jīng)營權的分開，其形式發(fā)生了變化:土地的經(jīng)營權已經(jīng)歸家庭，因此原先由社隊集體提供的公共服務應該由家庭自己提供;土地所有權仍歸集體所有，因此集體經(jīng)濟組織應承擔公共服務的最后保障責任。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制并沒有改變土地的集體所有制性質，理論上依附于土地之上的集體經(jīng)濟組織應該承擔基本公共服務保障的最終責任。但實際上，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以前“正社合一”性質的人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊這些所謂集體早已被行政性質的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和自治性質的村委會、村民小組所取代，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織已經(jīng)相對弱化甚至在實質意義上已經(jīng)解體。只有某些發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村利用集體土地開發(fā)和經(jīng)營了成功的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，村民才享受了集體經(jīng)濟組織提供的優(yōu)厚的基本公共服務，如江蘇、浙江、廣東的一些城郊農(nóng)民。對于全國大多數(shù)的農(nóng)村地區(qū)來說，農(nóng)民的基本公共服務和其他公共服務，需要通過鄉(xiāng)、村組織自籌經(jīng)費，這就是農(nóng)村稅費改革以前農(nóng)民要繳納的“三提五統(tǒng)”④和各種集資攤派，由此造成了農(nóng)民負擔過重問題。農(nóng)村稅費改革和農(nóng)業(yè)稅取消后，這一問題才得以緩解或者消除。農(nóng)村的社會化保障體系開始逐步建立，基本公共服務保障的產(chǎn)權邏輯正逐步被打破。

三、城鄉(xiāng)基本公共服務保障產(chǎn)權邏輯的困境

長期以來，城鄉(xiāng)之間和城市內部的基本公共服務保障體制按照產(chǎn)權邏輯來構建，形成了很強的路徑依賴。所謂路徑依賴，實質上是一個正反饋機制，一旦一項制度在某種偶然事件的影響下被采納，它便會沿著一定的路徑發(fā)展演進，而很難被其他更優(yōu)的制度所取代，因此制度向哪個方向發(fā)展嚴重依賴于初始條件。一旦社會選擇了某種制度，無論它是否優(yōu)越，都會被這種制度“綁架”，很難從中擺脫出來，這正如諾思所說的“人們過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”[10]。但是這并不意味著人們不能有所作為，而是可以通過“邊干邊學”、不斷“試錯”進行新制度的試點，進而確立新的規(guī)則;反過來，在實踐中行之有效的制度又能促進人們不斷學習，從而進一步創(chuàng)建新的制度[11]。體制的路徑依賴反映了其背后的邏輯困境，因此要走出基本公共服務保障體制的路徑依賴必須打破現(xiàn)有的產(chǎn)權邏輯。

從前提條件和社會環(huán)境的角度來看，以土地所有制為主體的產(chǎn)權在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下的公共服務保障功能已經(jīng)弱化。在傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟條件下，農(nóng)民最主要的謀生手段和經(jīng)濟來源是土地，因而土地是農(nóng)民家庭生活保障和養(yǎng)老保障的基礎。然而，隨著市場經(jīng)濟的確立，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進程的加快，特別是老年化社會的到來，土地的生活和養(yǎng)老保障功能呈現(xiàn)出明顯的弱化趨勢[12]。土地保障功能存在的前提是集體經(jīng)營，因為土地只是生產(chǎn)要素，必須通過人的勞動才能有產(chǎn)出，在家庭承包經(jīng)營土地的條件下，如果家庭成員失去了土地耕種能力，土地的保障功能就不復存在了。同時，農(nóng)業(yè)除了要承擔市場風險外，還面臨很大的自然災害風險，天然缺乏保障功能。這里所說的社會保障可以擴大到所有的公共服務領域。公共服務之所以被稱為公共服務，就在于其公共性，如果公共服務由家庭自己提供，就不能稱為公共服務了，實際上就等于取消了公共服務。承包經(jīng)營制下的土地保障其實就是家庭保障，家庭保障并非公共保障，它只是一種輔助保障形式，在計劃生育政策和城市化條件下，其保障功能已經(jīng)大大弱化，且不符合現(xiàn)代保障模式的新發(fā)展趨勢。

從制度供給的角度來看，社會經(jīng)濟體制的變革也給基本公共服務保障產(chǎn)權邏輯帶來了沖擊和挑戰(zhàn):第一，隨著人民公社組織體制和原有集體經(jīng)濟組織的解體，新的農(nóng)村基層組織經(jīng)濟功能弱化，許多農(nóng)村集體公共積累明顯減少，因此原來以集體經(jīng)濟為依托發(fā)展起來的各項社會保障和福利事業(yè)必須改換形式或進行制度創(chuàng)新;第二，農(nóng)民從農(nóng)村集體經(jīng)濟分配中所得的收入在其總收入中所占的份額越來越小，集體經(jīng)濟的潛在社會保障功能已明顯日趨減弱;第三，社會救濟資金在集體組織功能弱化的狀態(tài)下難以滿足救助對象。從1980年代開始，我國農(nóng)村社會基本公共服務保障制度就基本處于舊制度土崩瓦解、新制度尚未建立的狀態(tài)，導致農(nóng)民嚴重缺乏基本公共服務保障。

從實際社會效果來看，產(chǎn)權邏輯造成了事實上的城鄉(xiāng)之間和城鄉(xiāng)內部基本公共服務供給不均。在計劃經(jīng)濟時期，因國有經(jīng)濟天然比集體經(jīng)濟具有更高的保障能力，供職于全民所有制單位和集體所有制單位的城市居民之間，以及土地所有制不同的城鄉(xiāng)居民之間在享受基本公共服務方面就存在較大的差距。那時人們總體生活水平還不高，計劃經(jīng)濟統(tǒng)一調配資源的能力強，因此社會總體差別還在可接受的范圍內。但是隨著市場經(jīng)濟的推進，多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，非公有制經(jīng)濟成為勞動就業(yè)的主體，勞動力市場中的人員流動也非常頻繁，原有的基本公共服務保障體制的弊端越來越明顯。城鄉(xiāng)之間的差距、城鄉(xiāng)內部不同群體之間的差距日益拉大，嚴重影響了社會公平[13]。政府也意識到了基本公共服務均等化的重要性，但只是習慣地采用了一些“運動式”的臨時補救措施——如在全國搞“社會幫困”活動、搞“送溫暖”工程等。這些活動成本不菲，收效卻甚微。要使社會保障制度真正成為與市場經(jīng)濟配套的最后安全網(wǎng)，必須打破基本公共服務保障的產(chǎn)權邏輯，實現(xiàn)基本公共服務供給與“單位”脫鉤，建立與產(chǎn)權無涉的、真正社會化的基本公共服務保障模式。

四、結語

改革開放已經(jīng)三十余年的今天，市場經(jīng)濟體制基本確立，多種所有制經(jīng)濟共同競爭和共同發(fā)展的格局逐步形成，城市化發(fā)展進入新的轉折點，農(nóng)村勞動力從無限供給進入有限剩余，打破基本公共服務保障產(chǎn)權邏輯的時機已經(jīng)成熟。義務教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務、就業(yè)服務、基本住房保障等應完全擺脫對所在“單位”的依賴，由政府按照一定的標準面向所在社區(qū)統(tǒng)一提供(當然，這并不意味著經(jīng)費來源也由政府全包)。義務教育和基本醫(yī)療衛(wèi)生的服務設施和設備做到城鄉(xiāng)大致均等化;制定鼓勵教師和醫(yī)務人員下鄉(xiāng)的激勵政策，加強農(nóng)村的師資力量和醫(yī)務技術力量，使義務教育和基本醫(yī)療衛(wèi)生資源的“硬件”和“軟件”資源的布局都基本達到均等化。對于養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障服務，要加大統(tǒng)籌力度，逐步實現(xiàn)機關、事業(yè)、企業(yè)單位保障體制并軌，避免出現(xiàn)因退休前“最后一天”所在單位的性質不同，退休養(yǎng)老和醫(yī)療保障待遇相差巨大的情況。公共財政對面向職工和面向城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老、醫(yī)療保障的補貼標準應大致均等，即因單位和個人的繳費水平不同可以有保障待遇的差別，但不能因單位性質不同或者是否有依靠單位而享受不同的政府補貼。

值得特別提出的是，農(nóng)民工是長期以來基本公共服務保障制度產(chǎn)權邏輯最大利益受損者。在快速城市化背景下，政府應為農(nóng)民工提供基本而有保障的公共服務，著力解決他們在融入城市的過程中仍然面臨的諸多困難，如勞動就業(yè)權利得不到保障，養(yǎng)老、醫(yī)療、住房保障缺失，子女接受義務教育困難等。對于留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，要加快弱化乃至剝離土地的社會保障功能，讓他們擺脫對土地產(chǎn)權的依賴，轉而以社會化的基本公共服務作為其生存和發(fā)展的基本保障，這樣才能真正走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的軌道。

【注 釋】

①“智豬博弈”是博弈論中的一個經(jīng)典博弈模型，它以大小豬爭食為比喻闡述了在小集體中獲利不同的個體應采取的最佳策略。在這一博弈中小豬的最佳策略是等待大豬行動，而大豬的最佳策略是不得不自己采取行動。在鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給中，鄉(xiāng)紳、經(jīng)濟大戶扮演了“大豬”的角色。

②例如，教育作為一種奢侈品，只有少數(shù)鄉(xiāng)村精英才有能力享用，教育通過私塾提供，并非大部分鄉(xiāng)村子弟能夠擔負。

③農(nóng)村人民公社劃分為兩個歷史時期，其所有制具體形式有所區(qū)別:人民公社運動時期，即“大公社”時期，實行的是單一公社所有制，是在征集所屬各農(nóng)業(yè)合作社和社員的生產(chǎn)資料的基礎上創(chuàng)立的。1962年初創(chuàng)立至1982年正式解體的人民公社是“小公社”，這個時期實行的所有制是以“三級所有、隊為基礎”為主要特征的人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊三級集體所有制。

④所謂“三提五統(tǒng)”，其中的“三提”是指由村級組織收繳的管理費、公積金和公益金所組成的“三項提留”款項;“五統(tǒng)”是指由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收繳的用于鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村教育、計劃生育、民兵訓練和優(yōu)撫等公共事業(yè)的“五項統(tǒng)籌”款項。

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