歐陽天健　李震

摘要：自1994年分稅制改革以來，我國的財(cái)稅體制逐步朝著科學(xué)化、民主化、法制化的方向發(fā)展。但是面對當(dāng)今社會的新形勢、新挑戰(zhàn)，分稅制改革中的許多漏洞正逐漸暴露出來，其負(fù)面效應(yīng)不斷顯現(xiàn)。尤其是自2012年我國正式啟動“營改增”試點(diǎn)工作以來，地方政府稅收收益權(quán)問題逐漸浮出水面，其問題主要表現(xiàn)在地方立法權(quán)缺失和分配制度的混亂。

關(guān)鍵詞：營改增；收益權(quán)；地方政府；公共服務(wù)；財(cái)稅體制；地方立法權(quán)；分配制度；分稅制

中圖分類號：F812.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-1573（2014）03-0097-04

一、研究背景

2012年7月5日，國務(wù)院常務(wù)會議決定擴(kuò)大“營改增”試點(diǎn)范圍，將交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的“營改增”范圍由上海市擴(kuò)展至北京、天津、福建、浙江、湖北、安徽、廣東、江蘇等八省市，這標(biāo)志著以上海市領(lǐng)跑的增值稅擴(kuò)圍試點(diǎn)改革獲得階段性成果，“營改增”的步伐將在行業(yè)和地域兩方面進(jìn)一步擴(kuò)大，這實(shí)質(zhì)上也是中央對上海市試點(diǎn)“營改增”取得成效的充分肯定。

上海是近年來增值稅擴(kuò)圍試點(diǎn)的排頭兵，自2011年11月國務(wù)院正式批復(fù)《營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)方案》始，伴隨著財(cái)政部、國家稅務(wù)總局頒布的《交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)實(shí)施辦法》《交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》和《交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)過渡政策的規(guī)定》等一系列規(guī)范性法律文件的頒布，“營改增”正式在上海拉開了序幕。

據(jù)上海市財(cái)稅部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，“營改增”以來效果良好，一是納入改革試點(diǎn)范圍的企業(yè)快速增多，以2012年為例，上海全市共有13.9萬戶企業(yè)納入試點(diǎn)改革范圍，較上一年度末增加2.1萬戶，增長17.8%，其中新辦企業(yè)8 779戶，新增試點(diǎn)項(xiàng)目企業(yè)1.2萬戶；二是試點(diǎn)企業(yè)減負(fù)效應(yīng)初顯，截至2012年6月底，試點(diǎn)企業(yè)和原增值稅一般納稅人整體減輕稅負(fù)約44.5億元。①此外，“營改增”試點(diǎn)還大大推動了上海經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，為上海構(gòu)建國際金融中心和國際航運(yùn)中心的發(fā)展助力。

但是，在增值稅擴(kuò)圍的背后，我們看到稅權(quán)劃分問題被政策制定者有意或無意的回避掉了?？v觀新中國成立以來的稅權(quán)劃分歷史進(jìn)程不難發(fā)現(xiàn)，我國政府一直在尋找一條適合中國國情的稅權(quán)劃分體制。中國稅權(quán)劃分體制雖然經(jīng)歷了分分合合，但始終在不斷完善。尤其是1994年實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制以后，中央與地方政府間的財(cái)政關(guān)系更加順暢，稅權(quán)劃分的科學(xué)性、體系性不斷增強(qiáng)，但面臨新形勢、新挑戰(zhàn)依然有許多問題亟待解決，尤其是“營改增”實(shí)施之后，分稅制下稅權(quán)劃分漏洞的負(fù)面效應(yīng)被進(jìn)一步放大。

在分稅制改革中，立法者根據(jù)稅收收益主體不同將稅收劃分為中央稅、地方稅與中央地方共享稅三種。營業(yè)稅是典型的地方稅，增值稅是共享稅的一種，增值稅的央地分享比例為75%和25%?！盃I改增”之后，先前設(shè)計(jì)的平衡格局被打破，試點(diǎn)地區(qū)營業(yè)稅收入顯著下降，增值稅收入明顯上升。

根據(jù)張守文教授的界定，稅權(quán)可分為稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)與稅收收益權(quán)三種②。在后“營改增”時(shí)代，稅收立法權(quán)依然集中在中央；稅收征管權(quán)由于上海市并不區(qū)分國地稅系統(tǒng)，故無太大變化。至于稅收收益權(quán)，根據(jù)中央規(guī)定，為了不觸及地方財(cái)政利益，在《財(cái)政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)的〈營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)方案〉的通知》（財(cái)稅[2011]110號）關(guān)于改革試點(diǎn)期間過渡性政策安排相關(guān)條款中，開宗明義對稅收收入歸屬做出了規(guī)定：“試點(diǎn)期間保持現(xiàn)行財(cái)政體制基本穩(wěn)定，原歸屬試點(diǎn)地區(qū)的營業(yè)稅收入，改征增值稅后收入仍歸屬試點(diǎn)地區(qū)，稅款分別入庫。此外，第三款跨地區(qū)稅種協(xié)調(diào)規(guī)定：試點(diǎn)納稅人以機(jī)構(gòu)所在地作為增值稅納稅地點(diǎn)，其在異地繳納的營業(yè)稅，允許在計(jì)算繳納增值稅時(shí)抵減；非試點(diǎn)納稅人在試點(diǎn)地區(qū)從事經(jīng)營活動的，繼續(xù)按照現(xiàn)行營業(yè)稅有關(guān)規(guī)定申報(bào)繳納營業(yè)稅?！边@一規(guī)定的出臺維持了現(xiàn)有財(cái)政收入分配格局的穩(wěn)定，但是這樣補(bǔ)丁式的規(guī)范性文件，依然無法理順中央與地方之間的稅權(quán)劃分問題。

二、后“營改增”時(shí)代稅收收益權(quán)存在的問題

稅收收益權(quán)從嚴(yán)格意義來講其并非是法律概念而是學(xué)術(shù)概念，目前在我國的法律體系中尚未對其作出一個詳細(xì)的描述，主要是由學(xué)者對其進(jìn)行定義。根據(jù)張守文教授的界定，稅收收益權(quán)是指參與稅收收入分配的各利益主體能否獲得、如何獲得和獲得多少稅收收入的使用和支配的權(quán)力和權(quán)利，又稱為稅收入庫權(quán)、稅基歸屬權(quán)或稅收收入分配權(quán)，是稅收征管權(quán)的一項(xiàng)附隨性權(quán)力，因稅收征管權(quán)的實(shí)現(xiàn)而產(chǎn)生，即誰有權(quán)獲得稅收利益，誰有權(quán)將其繳入哪個國庫。③值得一提的是，此處的“權(quán)”值得應(yīng)當(dāng)是權(quán)利而非權(quán)力，是一種與政府提供公共服務(wù)之義務(wù)相對應(yīng)的權(quán)利。從結(jié)構(gòu)層次來看，稅收收益權(quán)可分為初次分配與再次分配；從向度來看，稅收收益權(quán)可分為橫向稅收收益權(quán)與縱向稅收收益權(quán)。稅收收益權(quán)的存在與稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)息息相關(guān)，密不可分，尤其是與稅收立法權(quán)緊密聯(lián)系在一起。如今，伴隨著“營改增”的穩(wěn)步推進(jìn)，我國稅收收益權(quán)體系的缺陷逐步暴露，使得地方財(cái)政體系遭受了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（一）分配制度不合理

在美國、英國等西方國家，稅收收益往往有議會通過法律予以確定分配規(guī)則，但在我國始終缺乏一部《稅收基本法》，更遑論專門的《稅收收益分配法》了。因此，中央與地方之間、地方與地方之間的稅收收益分配制度不清晰，矛盾始終存在。在1994年分稅制改革之前“分灶吃飯”的格局下，地方與中央始終處于無窮無盡的討價(jià)還價(jià)之中，分稅制改革后，央地之間的博弈依然持續(xù)，同時(shí)地區(qū)之間的橫向稅收收益權(quán)的爭奪頁愈演愈烈。在此次“營改增”之后，分配制度的缺陷主要在縱向分配問題上凸顯出來。

我國傳統(tǒng)的稅收收益權(quán)劃分制度使得地方政府在利用稅收維護(hù)地方利益方面處于劣勢，地方尚不能在這方面對中央構(gòu)成集體壓力。以所得稅為例，國務(wù)院決定從2002年1月1日起實(shí)施所得稅收入分享改革。《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)所得稅收入分享改革方案的通知》（國發(fā)[2001]37號）將原按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分中央和地方所得稅的辦法，改為中央與地方按統(tǒng)一比例分享。2002年除少數(shù)特殊行業(yè)的企業(yè)外，絕大部份企業(yè)所得稅和全部個人所得稅的分成比例為中央和地方各取一半，2003年中央與地方的分成比例為60%、40%。④

“營改增”后，由于結(jié)構(gòu)性減稅初見成效，大部分企業(yè)稅負(fù)減輕，這也就意味著政府財(cái)政收入的減少。2012年，上海市營業(yè)稅與增值稅兩稅收入之和為30 132 105萬元，與2011年度相比增加2 892 660萬元，增速為23.9%，這一增速明顯低于2011年度的24.3%和2010年度的25.1%。從2013年度前三個季度公布的數(shù)據(jù)來看，兩稅收入之和依然呈現(xiàn)出增速減緩的趨勢。同時(shí)，對于一些企業(yè)而言，在“營改增”后，其稅收負(fù)擔(dān)并沒有下降反而上升了。根據(jù)中國社會科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院在上海的一項(xiàng)調(diào)查顯示，受訪的118家企業(yè)中，有29家企業(yè)反映稅收負(fù)擔(dān)增加，占調(diào)查總數(shù)的24.6%，其中以交通運(yùn)輸業(yè)為甚，在接受調(diào)查的19家交通運(yùn)輸業(yè)企業(yè)中，只有4家企業(yè)認(rèn)為稅負(fù)減輕，有4家企業(yè)認(rèn)為基本無變化，2家企業(yè)表示不清楚，而有9家企業(yè)認(rèn)為稅負(fù)增加，這一數(shù)字接近受訪企業(yè)的一半。⑤

這一變動實(shí)質(zhì)上損害了這些企業(yè)的信賴?yán)?，雖說這些企業(yè)的規(guī)模不大，但是為防止社會不穩(wěn)定因素的發(fā)生和保護(hù)企業(yè)信賴?yán)娴慕嵌瘸霭l(fā)，應(yīng)當(dāng)對這些企業(yè)予以一定的補(bǔ)償。同時(shí)對于地方政府因“營改增”而減少的地方財(cái)政收入，中央政府也應(yīng)當(dāng)以下?lián)軐ｍ?xiàng)財(cái)政補(bǔ)助資金的形式予以補(bǔ)償。但是，我們看到，但中央財(cái)政在本次改革中只承擔(dān)了自身營業(yè)稅分享比例減收部分損失，而對地方政府的財(cái)政減收并未考慮。⑥這樣一來使得本來就捉襟見肘的地方財(cái)政除了提供本身的公共服務(wù)等職能外，還要劃撥出額外資金來對由于中央政策出臺帶來的負(fù)外部性效應(yīng)進(jìn)行彌補(bǔ)。

（二）地方立法權(quán)不足，無權(quán)參與稅收分配決策

正如前文所述，收益權(quán)并非是法律概念，我國的憲法、法律均未對稅收收益權(quán)做出具體描述，這與西方發(fā)達(dá)國家以憲法的形式明確稅權(quán)劃分體系的“高規(guī)格待遇”相去甚遠(yuǎn)。由于上位法的缺失，在我國，有關(guān)稅收收益劃分的法律淵源主要是國務(wù)院及其部委制定的行政法規(guī)和規(guī)范性法律文件。這些法律規(guī)范大多集中在中央層面，地方立法嚴(yán)重缺失，這對于地方政府根據(jù)轄區(qū)內(nèi)實(shí)際情況及時(shí)調(diào)整稅收制度是不利的。

至于地方有無稅收立法權(quán)，稅收法律規(guī)范未予規(guī)定，有關(guān)的稅收規(guī)范性文件亦相互沖突。根據(jù)1993年《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的規(guī)定》，中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都必須集中在中央，但按照國務(wù)院批準(zhǔn)、國家稅務(wù)總局發(fā)布的工商稅制改革實(shí)施方案的通知關(guān)于中央稅和全國統(tǒng)一實(shí)施的地方稅的立法權(quán)集中在中央的規(guī)定，似乎不由全國統(tǒng)一實(shí)行的地方稅的立法權(quán)又可以由地方來行使。⑦在實(shí)際操作中，部分地方政府有時(shí)會對一些具體問題做補(bǔ)充性規(guī)定，數(shù)量較少，層級較低，基本不會對地方政府的稅收收益權(quán)產(chǎn)生影響。依然以上海市為例，從2009年5月至2013年11月由上海市人大及其常委會頒布的211部地方性法律中，無一涉及稅收問題，地方立法缺失可見一斑。就是在這種稅收立法權(quán)高度集中于中央的情況下，中央政府往往對收益權(quán)屬于地方的一些稅種進(jìn)行調(diào)整。地方稅之所以稅收收益權(quán)歸屬于地方，是因?yàn)檫@部分收入將主要被用于地方公共事業(yè)支出方面，是為了增進(jìn)地方居民之福祉而開征的，對這一部分稅收進(jìn)行調(diào)整的權(quán)利，從法理上來講，應(yīng)當(dāng)歸屬于地方人民代表大會，中央是無權(quán)“主動代言”的。但是，此次“營改增”試點(diǎn)，并未經(jīng)由地方人大同意，這顯然是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

由于地方稅收立法權(quán)的缺失，導(dǎo)致地方政府無法對稅收收益權(quán)的變更進(jìn)行有效地控制，使得地方政府缺乏與財(cái)政支出規(guī)模相匹配的必要稅收收益權(quán)。這就帶來了一些不良后果，地方政府在名義上沒有稅收立法權(quán)的情況下，往往越權(quán)減免稅或增加稅額，擅自變更稅收要素，或者以稅收執(zhí)法寬松的方式變相改變現(xiàn)有稅法，使名義上的集權(quán)模式收到侵蝕。地方政府因?yàn)闆]有明確的稅收立法權(quán)，因此地方的稅收規(guī)則多以非成文化形式出現(xiàn)，這種規(guī)則不受現(xiàn)有立法體制的監(jiān)督，有利于稅收法治之外，但卻實(shí)際影響地方的稅收運(yùn)作。

隨著財(cái)政支出規(guī)模的擴(kuò)大，地方政府的非稅收入日益膨脹。2012年受世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，上海市地方財(cái)政收入增幅較往年有所回落，增幅為9.2%，但其非稅收入的增幅卻接近50%，雖低于全國平均水平，但其增幅之大令人震驚。非稅收入由于尚未進(jìn)入全面預(yù)算管理范疇，其透明度有待加強(qiáng)。同時(shí)，我國尚未有效建立非稅收入監(jiān)督管理機(jī)制，非稅收入的收支情況還未納入到形式或?qū)嵸|(zhì)民主決議程序中來。因此，在“營改增”后，地方政府為防止稅收收益權(quán)的喪失，加大了非稅收入的創(chuàng)收力度，其負(fù)面影響是顯而易見的。

三、收益權(quán)分配體系重構(gòu)

（一）調(diào)整橫向立法權(quán)配置

縱觀分稅制改革后我國的財(cái)稅體系運(yùn)行狀況，筆者認(rèn)為分稅制改革的實(shí)質(zhì)是對稅收管理權(quán)進(jìn)行劃分，并不涉及稅收立法權(quán)的劃分，而稅收收益權(quán)在很大程度上依賴于稅收立法權(quán)，正是稅收立法權(quán)的高度集中導(dǎo)致了分稅制運(yùn)行的不順暢。具體而言，稅收收益權(quán)分配法應(yīng)實(shí)行兩級立法。主要根據(jù)我國《立法法》第八條第八款規(guī)定：“稅收的基本制度只能制定法律”；第九條規(guī)定：“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)的規(guī)定”。一是全國人民代表大會及其常務(wù)委員會統(tǒng)一行使國家立法權(quán)；二是全國人大及其常委會沒有制定法律的，經(jīng)過授權(quán)，由國務(wù)院根據(jù)需要，在不同憲法、法律相抵觸的前提下，制定和頒布行政法規(guī)。這樣能夠有效解決我國目前立法權(quán)限混亂的現(xiàn)狀。一方面，只有通過全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的途徑，才能限定中央政府隨意調(diào)整稅收收入歸屬的自由裁量權(quán)，才能在收入歸屬問題上使地方處在與中央平等的地位。另一方面，在人大立法時(shí)機(jī)尚不成熟之時(shí)，可以授予最高行政機(jī)關(guān)即國務(wù)院以立法權(quán)。但首先應(yīng)當(dāng)明確，對于重要的稅收事項(xiàng)必須實(shí)行法律保留。具體來說，首先，就是要對法律和行政法規(guī)在稅收調(diào)控中的調(diào)整范圍予以清楚的劃分——對于關(guān)乎全體公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的稅收基本制度，必須實(shí)行法律保留，只有在小范圍內(nèi)的調(diào)控行為，才可以授權(quán)行政機(jī)關(guān)；其次，即使基于實(shí)施宏觀調(diào)控的客觀需要而不得不授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)，也應(yīng)當(dāng)明確界定，嚴(yán)格限制授權(quán)立法的范圍。⑧按照行政法學(xué)的原理，授權(quán)立法不能沒有標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)制，被授予的權(quán)力不能再轉(zhuǎn)授。此外，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)并輔之以相應(yīng)的條件和制約，是地方享有合理的財(cái)政自主權(quán)，同時(shí)保障國民生活條件的統(tǒng)一性及全國經(jīng)濟(jì)秩序的統(tǒng)一性的內(nèi)在要求。

（二）理順收益權(quán)縱向分配關(guān)系

在上文中，筆者詳述了由于“營改增”帶來的部分企業(yè)稅負(fù)加重和地方政府財(cái)政收入預(yù)期減少的問題。對于企業(yè)因中央政策而導(dǎo)致的稅負(fù)加重，政府必然要予以補(bǔ)償。曾有學(xué)者建議在地方財(cái)政體系中設(shè)立專項(xiàng)資金以彌補(bǔ)受損失企業(yè)，筆者以為這是不妥當(dāng)?shù)?，原因在于各省?jīng)濟(jì)實(shí)力不同，位于上海和某些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份的企業(yè)難以得到同等的補(bǔ)償，這有違稅收公平原則。所以，由中央統(tǒng)一下?lián)軐ｍ?xiàng)資金進(jìn)行補(bǔ)償是較為合理、公允的方式。

同時(shí)，增值稅擴(kuò)圍之后，現(xiàn)行的增值稅暫歸地方的臨時(shí)政策肯定要被廢止。那么，伴隨著地方政府公共服務(wù)職能的不斷完善和人民群眾日益增長的服務(wù)需求，可以預(yù)料，在未來相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)地方政府的剛性支出幾乎沒有減少的可能，而預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收入減少，將使大多數(shù)地方政府本已捉襟見肘的財(cái)政收支形勢更加嚴(yán)峻。如不能通過制度安排有效地解決這一難題，地方政府的服務(wù)職能勢必難以實(shí)現(xiàn)。所以，“營改增”后為彌補(bǔ)地方政府損失的稅收收入，適當(dāng)提高地方政府的共享稅分成比例，是最為直接、行之有效的方法。⑨那么，分成比例如何調(diào)整為宜呢？筆者認(rèn)為，基于當(dāng)前我國的實(shí)際國情，我國處于市場經(jīng)濟(jì)體制完善時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力很大，市場機(jī)制還不成熟，所發(fā)揮的作用還不足以滿足經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的要求，政府宏觀調(diào)控的意義重大，而財(cái)政是政府宏觀調(diào)控的重要手段。同時(shí)，與地方政府和下級政府相比，中央政府和上級政府的財(cái)政行為則相對較為規(guī)范。因此，保持財(cái)權(quán)的適度集中，將使財(cái)權(quán)的依法行使更有保障。⑩由此可見，維持長期以來營業(yè)稅和增值稅的原有分配比例是將來一段時(shí)間內(nèi)較為適宜的方法。由表1我們可以算出，2001—2010年來中央與地方就營業(yè)稅與增值稅兩稅收入之和的分配比例分別為52.64%和47.36%。因此，在“營改增”之后的一段時(shí)間內(nèi)，為維護(hù)財(cái)政體系的穩(wěn)定，增值稅中央與地方的分成比例以1∶1較為恰當(dāng)。{11}

四、結(jié)語

增值稅的擴(kuò)圍工作還在繼續(xù)進(jìn)行，近日，中央再度發(fā)文，將郵政業(yè)、鐵路運(yùn)輸業(yè)的“營改增”工作向全國推行?！盃I改增”的對促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、推動國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好處是不言而喻的，但是，通過上文以上海為樣本的分析我們可以看出，其中存在的缺陷也不可否認(rèn)，這些缺陷出現(xiàn)的內(nèi)在誘因，早在1994年分稅制改革時(shí)就已經(jīng)埋下，在諸多問題中，最為主要的就是地方政府收益權(quán)問題，這一問題的產(chǎn)生同立法權(quán)等其他權(quán)利的劃分也緊密相關(guān)，因此筆者建議在下放給地方部分立法權(quán)的同時(shí)，理順中央與地方之間的縱向分配關(guān)系，以此來規(guī)范地方政府收入結(jié)構(gòu)，建立與支出責(zé)任相對應(yīng)的財(cái)政分權(quán)體系。

注釋：

①謝紅艷：《上海“營改增”試點(diǎn)通過“期中考”》，載《上海國資》2012年第9期。

②張守文：《財(cái)稅法學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2012年版，第74頁。。

③④朱祥蓉：《我國稅收收益權(quán)分配制度研究》，吉林大學(xué)2009年碩士論文。

⑤潘文軒：《“營改增”試點(diǎn)中部分企業(yè)稅負(fù)“不減反增”現(xiàn)象釋疑》，載《廣東商學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第1期。

⑥李伯僑、陳西玲：《論“營改增”中央與地方稅權(quán)的法律重整》，載《地方財(cái)政研究》2013年第5期。

⑦熊英：《地方稅收法律問題研究》，中國稅務(wù)出版社2001年版，第90頁。

⑧朱一飛：《稅收調(diào)控權(quán)研究》，法律出版社2012年版，第165頁。

⑨李波、宋尚恒：《“營改增”改革中配套制度設(shè)計(jì)探討》，載《中國財(cái)政》2013年第15期。

⑩劉全順，等：《地方財(cái)政體制的法律問題研究》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2011年版，第72頁。

{11}邢樹東、陳麗麗：《增值稅“擴(kuò)圍”改革前后中央與地方分享比例研究》，載《地方財(cái)政研究》2013年第5期。

責(zé)任編輯、校對：秦學(xué)詩

Abstract： Since the reform of the tax system in 1994， China's tax system gradually develops toward scientific， democratization， legalization direction. But in the face of the new situation and the new challenges of today's society， many loopholes in the tax system reform is gradually exposed， its negative effect continues to appear. Especially since the official launch of the pilot work of business tax-to-added value tax in 2012， tax return power of local government gradually surfaced， the main problems mainly perform in the local legislative power loss and confusion of the distribution system.

Keywords： business tax-to-added value tax， usufruct， local government， public service， financial and taxation system， local legislative power， distribution system， system of tax distribution