彭艷

摘要：政府要提供有效的公共服務(wù)，本質(zhì)上需要建立服務(wù)型政府。中國(guó)政府在提供公共服務(wù)的道路上離服務(wù)型政府還有一段距離，而新公共服務(wù)理論提出：政府的職能是服務(wù)，而不是“掌舵”；服務(wù)于公民而不是顧客；公共利益是根本目標(biāo)；在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動(dòng)上要具有民主性；政府承擔(dān)的責(zé)任不是單一的；以人為本的理論；大力弘揚(yáng)公民權(quán)和公共服務(wù)精神等。這些原則和觀點(diǎn)對(duì)于中國(guó)服務(wù)型政府的建設(shè)是有利的啟示。

關(guān)鍵詞：新公共服務(wù)理論；服務(wù)型政府；建設(shè)

中圖分類號(hào)：G646 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-9324（2014）44-0039-03

一、新公共服務(wù)理論產(chǎn)生的背景

新公共服務(wù)理論是美國(guó)著名學(xué)者登哈特基于新公共管理的反思，特別是針對(duì)企業(yè)家政府理論缺陷的批判，在《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》一書中提出的一種新的公共行政理論。它的產(chǎn)生是公共行政理論發(fā)展的必然要求。

正當(dāng)新公共管理的理論和實(shí)踐在全球盛行之時(shí)，新公共行政的呼聲及其對(duì)新公共管理的反思，也逐漸受到重視（Frederickson，H.G.，1997）。新公共行政是在對(duì)新公共管理一直以來強(qiáng)調(diào)引入私營(yíng)企業(yè)的強(qiáng)調(diào)成本—效益核算、功利主義精神到政府工作中，公共部門民營(yíng)化政府，政府業(yè)務(wù)社會(huì)化等思想的批判的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)公正、正義、公平、濟(jì)弱扶貧、社會(huì)福利等的重要性。無論是Waldo等學(xué)者所提出的“邁向新公共行政”（Marini，F(xiàn).，1971），亦或是由Wamsly等學(xué)者所提出之“重建公共行政”（Wamsley，Wolf，1996），皆試圖重新尋回在新公共管理思潮的沖擊下被忽略且被當(dāng)作副產(chǎn)品的公共性與公共利益。就新公共行政的立場(chǎng)而言，政府作用的發(fā)揮，主要取決于他們是否能使公民的民主價(jià)值得以落實(shí)并彰顯公共利益。正是由于政府與公民、政府與社會(huì)之間的最根本的關(guān)系被新公共管理模糊了，嚴(yán)重?fù)p害了憲政主義與公共精神，這種一直以來都是代議制民主制度所倡導(dǎo)的東西，于是一種新的政府運(yùn)行模式結(jié)合社會(huì)需而產(chǎn)生。[1]于是，在學(xué)者對(duì)新公共管理理論進(jìn)行不斷批判和矯正的過程中產(chǎn)生和發(fā)展了治理理論與新公共服務(wù)理論，這是一個(gè)在新公共管理理論基礎(chǔ)上孕育而生的關(guān)于政府走向和職能重新定位的理論。新公共服務(wù)理論主要提出了幾個(gè)原則：政府的職能是服務(wù)，而不是“掌舵”；服務(wù)于公民而不是顧客；公共利益是根本目標(biāo)；政府承擔(dān)的單一的責(zé)任是不足夠的；以人為本的理論；公民權(quán)和公共服務(wù)精神是政府必須大力弘揚(yáng)的。這些原則對(duì)于我國(guó)政府在提供公共服務(wù)的過程中政府責(zé)任和能力的建設(shè)、政府職責(zé)的改革具有較強(qiáng)的參考價(jià)值和重要的現(xiàn)實(shí)意義，將有助于幫助我國(guó)政府改革弊端，完善服務(wù)型政府的建設(shè)。

二、新公共服務(wù)理論的主要觀點(diǎn)

1.政府是服務(wù)而非掌舵。新公共管理強(qiáng)調(diào)了掌舵和劃槳任務(wù)的分化，政府不再同時(shí)擁有掌舵和劃槳的工作，高效的市場(chǎng)能更好地完成劃槳的任務(wù)，掌舵的工作則由政府專心做好。而新公共服務(wù)理論則對(duì)這一說法進(jìn)行了批判，對(duì)于公務(wù)員和公民之間的關(guān)系進(jìn)行了重新界定。丹哈特（Denhardt）夫婦則針對(duì)性地提出了一個(gè)實(shí)質(zhì)性的問題：“當(dāng)我們急于掌舵時(shí)，我們是否正在淡忘誰(shuí)擁有這條船？”（[美]Janet V.Denhardt，Robert B.Denhardt，2003）為此，新公共服務(wù)理論認(rèn)為，政府在掌舵時(shí)，要牢記政府權(quán)力的本質(zhì)屬于公民，其歸屬于公民，只有通過公民的授權(quán)才具有了政府管理，政府不是官員的政府而是公民的政府，因而政府在充當(dāng)“國(guó)家”這條船的舵手時(shí)，不能“獨(dú)自掌舵”，應(yīng)該考慮公民的意見，不要試圖控制或駕馭他們，政府的職能重點(diǎn)在服務(wù)而不是掌舵。因而此時(shí)，也就需要重新思考政府與公民之間的關(guān)系，新公共服務(wù)理論的倡導(dǎo)者丹哈特認(rèn)為，政府的職能是服務(wù)，而不是掌舵，對(duì)于公務(wù)員來說，公共管理者試圖控制或駕馭社會(huì)并不是他們重要作用發(fā)揮的體現(xiàn)，他們要做的是主動(dòng)介入公民的共同利益，使公民能夠?qū)φ魑磉_(dá)他們的共同利益，實(shí)現(xiàn)對(duì)于公共利益的滿足；新公共服務(wù)提倡的政府管理模式以服務(wù)公民為其元目標(biāo)，認(rèn)為當(dāng)今社會(huì)生活是異質(zhì)化、復(fù)雜化的，在這其中社會(huì)掌舵的角色要由政府成功扮演是困難的，也是不合適和難以實(shí)現(xiàn)的；政府應(yīng)從社會(huì)的掌控者轉(zhuǎn)變?yōu)楣竦囊龑?dǎo)者、服務(wù)者。因此政府應(yīng)該以服務(wù)社會(huì)作為政府職能的核心重新定位自己的角色。

2.政府服務(wù)于公民而不是顧客。新公共服務(wù)理論認(rèn)為政府與公民之間的關(guān)系，不能等同于企業(yè)與顧客關(guān)系；政府服務(wù)的對(duì)象是公民而不是顧客，公民有一個(gè)比顧客定義更為廣泛的范圍，有共同的意愿，通過協(xié)商對(duì)話形成共同利益，這種共同利益不是由單個(gè)顧客通過對(duì)其個(gè)人自身利益簡(jiǎn)單相加而得，而應(yīng)該是有共同的基礎(chǔ)和共性的需求。因此，公務(wù)員不僅僅是要考慮回應(yīng)“顧客”提出來的需求，更重要的是實(shí)現(xiàn)政府與公民之間的互動(dòng)，強(qiáng)調(diào)在公民之間建立一種互相信任和合作的關(guān)系[2]；新公共服務(wù)理論注重追求公共利益：政府官員要建立共同的利益，承擔(dān)共同的責(zé)任，具有集體的、共同的公共利益觀念；公民具有一種公共事務(wù)的知識(shí)，一種歸屬感，一種對(duì)整體的關(guān)切，一種與自身的命運(yùn)休戚與共的社群道德契約。[3]具有企業(yè)家精神的公共管理者會(huì)在管理中把公共資源看作他們私人的財(cái)產(chǎn)，一個(gè)真正的公民應(yīng)當(dāng)關(guān)注更廣泛的社會(huì)，他們應(yīng)當(dāng)為具有長(zhǎng)期利益的問題承擔(dān)責(zé)任，對(duì)鄰里和社區(qū)發(fā)生的事件他們?cè)敢獬袚?dān)個(gè)人的責(zé)任。畢竟，這些是定義一個(gè)積極和有責(zé)任心的公民的基本構(gòu)成要素。他們要比具有企業(yè)家精神的公共管理者更好地促進(jìn)公共利益；市場(chǎng)不應(yīng)該吸引公務(wù)員唯一的注意力，法令和憲法、社區(qū)價(jià)值觀、政治規(guī)范、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及公民利益也是他們應(yīng)該關(guān)注的；新公共服務(wù)理論，超越企業(yè)家身份，重視公民身份，他們提出了公民優(yōu)先的理念，認(rèn)為政府在決策和行動(dòng)上必須首先考慮公民的需要和價(jià)值，他們必須了解公民正在關(guān)心什么，政府必須以新的和革新的方式主動(dòng)出擊，理解我們的公民正在關(guān)心什么。他們必須使那些公民相信政府將有助于為他們和他們的孩子提供美好生活的要求做出回應(yīng)。即政府工作人員首先應(yīng)該把公民放在優(yōu)先的位置上。[4]它強(qiáng)調(diào)“公民優(yōu)先”，在此基礎(chǔ)上明確區(qū)分了“顧客滿意”原則與“公民滿意”原則，表達(dá)了一種對(duì)民主價(jià)值的全新關(guān)注[5]。與新公共管理不同的是，新公共服務(wù)思想體現(xiàn)了公共行政的憲政主義傳統(tǒng)，把公民、公民權(quán)和公共利益置于新公共服務(wù)的首要位置，使它在對(duì)新公共管理批判的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了對(duì)其管理主義實(shí)質(zhì)的超越。[6]endprint

3.政府的根本目的是實(shí)現(xiàn)公共利益和提供公共服務(wù)。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，大眾利益或共同的利益觀念是政府要建立的觀念，政府不能像“經(jīng)濟(jì)人”一樣只考慮滿足個(gè)人利益最大化的實(shí)現(xiàn)，而是要盡量做到努力和公民一起實(shí)現(xiàn)大眾利益。也就是說，新公共服務(wù)追求的目的不同于新公共管理，是基于公民共同利益基礎(chǔ)上的公共利益，不是個(gè)人自身利益的簡(jiǎn)單相加。正如丹哈特強(qiáng)調(diào)的：“與新公共管理（它建立在諸如個(gè)人利益最大化之類經(jīng)濟(jì)觀念之上）不同，新公共服務(wù)是建立在公共利益的觀念之上的，是建立在公共行政人員為公民服務(wù)并確實(shí)全心全意為他們服務(wù)之上的”。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，建立社會(huì)大眾利益的遠(yuǎn)景目標(biāo)的過程只委托給民選的政治領(lǐng)袖或被任命的公共行政官員并不足夠。事實(shí)上，在確立社會(huì)共同利益的遠(yuǎn)景目標(biāo)或發(fā)展方向的行為當(dāng)中，是離不開政府與公眾的對(duì)話和協(xié)商的。政府的作用是創(chuàng)造一種大家能夠?qū)υ挼沫h(huán)境，把人們聚集起來，共商社會(huì)應(yīng)該選擇的公共利益。同時(shí)，政府還有責(zé)任確保經(jīng)由這些程序而產(chǎn)生的解決方案完全符合公正和公平的規(guī)范，確保公共利益居于主導(dǎo)地位。

三、新公共服務(wù)理論與服務(wù)型政府的建設(shè)

新公共服務(wù)理論提出了政府要重視公民的權(quán)利，關(guān)注和幫助實(shí)現(xiàn)公民對(duì)于共同利益的表達(dá)，政府是服務(wù)而不是掌舵，為中國(guó)建立服務(wù)型政府提供了理論基石和新的理念。

1.為公民提供公共服務(wù)是政府職責(zé)的中心。新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)政府職能的核心是提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共利益，重視公民關(guān)系，不能只掌舵而忘記服務(wù)于人民，所以民族自治縣建設(shè)服務(wù)型的政府不能忽視公共服務(wù)供給的責(zé)任，提供公共服務(wù)是政府不可推卸的責(zé)任；政府作為公民的代議政府，它同其他的社會(huì)機(jī)構(gòu)有本質(zhì)上的區(qū)別，政府在運(yùn)行時(shí)不能混同于其他社會(huì)組織，一定要牢記其職能的核心。同時(shí)在管理上要以人為本，有為人民服務(wù)的精神。所以民族自治縣在提供公共服務(wù)時(shí)，不能只是簡(jiǎn)單的自上而下的以政府為自我導(dǎo)向完成一種定向的任務(wù)，而是應(yīng)該主動(dòng)考慮公民的真正需求，做到雙向的，即自上而下與自下而上相結(jié)合的供給模式。

2.公民參與服務(wù)型政府的建設(shè)。新公共服務(wù)理論提出政府服務(wù)于公民而不是顧客，二者之間是一種互動(dòng)關(guān)系。這就要求政府不是單方面提供服務(wù)給公民，而公民也不是向顧客一樣被動(dòng)地接受服務(wù)，他們作為政府提供公共服務(wù)的直接面對(duì)者，可以主動(dòng)參與政府的公共服務(wù)供給，直接提出需求和建議，這樣政府可以清楚地了解公民的真正需求，改進(jìn)政府服務(wù)的質(zhì)量，改變服務(wù)的內(nèi)容，提高公共服務(wù)供給的滿意度。而要做到這一點(diǎn)還需要公民一是要有一定的權(quán)利意識(shí)，能主動(dòng)履行自己所具有的管理國(guó)家的權(quán)利，而不是淡漠地對(duì)待自己的權(quán)利或者干脆放棄；二是要具有一定的文化素質(zhì)，具備參與的能力，消除與政府溝通交流互動(dòng)的障礙，這樣他們也才能清楚地表達(dá)自己的需求。除此之外，作為政府也要提供參與的渠道和條件幫助公民真正實(shí)現(xiàn)參與，要多方面鼓勵(lì)和刺激公民實(shí)現(xiàn)其參與的權(quán)利。

3.政府要主動(dòng)培育公務(wù)員的服務(wù)意識(shí)。公務(wù)員特別是新進(jìn)公務(wù)員，雖然是通過公開考試擇優(yōu)錄取的，但其來源及原有素質(zhì)的差異性，也會(huì)導(dǎo)致一部分進(jìn)入政府的公務(wù)員的動(dòng)機(jī)有所差異，并不能保證他們都會(huì)以服務(wù)公民作為工作的動(dòng)力；這就要求政府的相關(guān)部門要抓緊開展公務(wù)員的服務(wù)意識(shí)的培育工作。不少地方政府只單純考慮了公務(wù)員的業(yè)務(wù)素質(zhì)的需求，但會(huì)在一定程度上放松對(duì)于他們思想政治素質(zhì)的重視，就會(huì)導(dǎo)致一部分公務(wù)員缺少服務(wù)意識(shí)，使得他們面對(duì)服務(wù)對(duì)象——公民時(shí)有一種高高在上的優(yōu)越感，不能提供公民滿意的服務(wù)。所以政府應(yīng)該定期對(duì)公務(wù)員進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)，建立一種政府服務(wù)文化，提高他們的服務(wù)意識(shí)。

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