程蓼 陸寧

摘 要：公共服務是指由政府提供的，滿足公民的某種直接需要的公共活動。政府購買公共服務，"是指政府將原來直接提供的公共服務事項，通過直接撥款或公開招標方式，交給有資質(zhì)的社會服務機構(gòu)來完成，根據(jù)擇定者或者中標者所提供的公共服務的數(shù)量和質(zhì)量，來支付服務費用。"[1]從發(fā)達國家政府購買公共服務發(fā)展入手，總結(jié)其成功經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)上，分析我國政府購買公共服務存在的政府責任模糊、購買程序不規(guī)范、服務評價和監(jiān)督體系缺失、公信力缺失的問題，提出觀念轉(zhuǎn)變、完善制度建設(shè)、提升公民素質(zhì)、建立績效評估四方協(xié)同推進的解決對策，以期完善政府向社會購買服務的行為，充分發(fā)揮市場機制作用，提高公共服務質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：公共服務；政府購買；市場機制

一、政府購買公共服務的產(chǎn)生及發(fā)展

（一）政府購買公共服務的產(chǎn)生。19世紀，針對地方污水處理和衛(wèi)生服務效率的問題，英國工程師查德威克提出了特許經(jīng)營權(quán)的解決方式，這是比較早的合同管理的理念，也是政府購買公共服務的雛形。[1]

（二）政府購買公共服務的發(fā)展。20世紀七十年代末，撒切爾夫人在英國上臺執(zhí)政，至此，西方公共服務拉開了變革的序幕。90年代后期，隨著歐盟一體化的進一步發(fā)展，政府承擔的公共福利使得公共開支漲幅巨大，人口老齡化現(xiàn)象不斷嚴重。西方國家開始對公共服務供給機制進行改革和探索，公共服務呈現(xiàn)出新的面貌。

二、國外政府購買公共服務的經(jīng)驗

（一）法國。在20世紀之前，公共服務主要由英國的中央政府提供，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人們對公共服務的需求更加強烈并要求其多樣化，因此，地方政府職能負擔加重，他們便把公共服務外包給社會組織，為社會組織提供公共服務買單。在法國，社會組織58%的收入來源于政府，35%來源于自己收費，剩余的8%則來源于私人慈善。[2]從另一個角度，也可以看到政府對社會組織的支持以及社會組織在提供就業(yè)機會方面的作用，見下表。

表1 法國非營利組織社會服務：數(shù)量、雇傭和附加值（2002年）

（二）日本。1995年，日本推行“規(guī)制改革”，引入“市場化試驗”制度，政府購買公共服務應運而生。這種模式并不是完全由市場主導，政府仍保有干預能力，一旦發(fā)現(xiàn)提供的服務失敗，可以關(guān)閉失靈的服務機構(gòu)。這一模式在實踐中的具體表現(xiàn)形式是政府把公共服務的提供職能委托給民間企業(yè)。日本有專門的法律指導公共服務購買行為，并由強而有力的“第三方機構(gòu)”組織實施。

（三）經(jīng)驗總結(jié)。從上述對法國、日本兩國政府購買公共服務的描述中可以歸納總結(jié)出以下幾點經(jīng)驗：（1）政府為公共服務買單，社會組織的經(jīng)費主要來源于政府；（2）在政府宏觀管理的基礎(chǔ)上，引入市場機制和競爭機制，以市場機制為導向，競爭機制為驅(qū)動力，提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務，減少成本；（3）有專門的法律法規(guī)指導政府購買公共服務；（4）有“第三方機構(gòu)”對公共服務購買行為進行外部監(jiān)督

三、中國政府購買公共服務的現(xiàn)狀

（一）中國政府購買公共服務的主要行業(yè)分布。從主體上來看，中國政府購買公共服務主要集中在以下行業(yè)：

圖1 2009年至2010年我國社會組織獲得資助額度

（二）中國政府購買公共服務的方式。主要方式如下表所示：

表2 中國政府購買公共服務主要購買方式

圖2 2009年至2010年我國社會組織獲得資助額度

四、中國政府購買公共服務存在的主要問題

（一）政府責任模糊，購買標準不明確。政府在購買公共服務的過程中，哪種服務需要購買，該買哪種類型的服務，政府都沒有明確的標準和方向。

（二）法律制度缺失，購買程序不規(guī)范。政府購買公共服務在中國還處于起步階段，與其相關(guān)的法律和制度還不健全，有待完善。雖然有些地方政府制定了相關(guān)的指導性意見，但是，由于缺乏理論指導和實踐經(jīng)驗，這些規(guī)定的具體實施方法往往缺少可操作性。

（三）服務評價和監(jiān)督體系缺失，服務成本難以控制。評價系統(tǒng)包含兩方面的含義：一是是否花最少的錢購買到公共服務；二是公共服務的受眾是否滿意。在實踐中，評價和監(jiān)督都很難實施，最主要的原因是缺少懂技術(shù)的專業(yè)人才，對其監(jiān)督和管理。

（四）缺乏公眾信任，形成額外成本。在中國的傳統(tǒng)中，公共服務一直由政府提供，公民對政府有很深的依賴性。當公共服務不是由政府而是由社會組織來提供時，公眾往往會產(chǎn)生懷疑。例如，醫(yī)療志愿者下鄉(xiāng)宣傳疾病預防知識，村民會有抵觸情緒，不相信志愿者水平，甚至燒毀宣傳資料，覺得給些藥品比講解更實際。公眾對公共服務承擔方的不信任，是形成額外成本的重要原因。

五、完善我國政府購買公共服務機制的對策建議

（一）定位政府角色，明確政府責任。重新清晰政府角色定位，確認政府重要角色在于向其公民提供豐富、優(yōu)質(zhì)的公共服務。政府購買公共服務只是將政府供給公共服務的具體生產(chǎn)過程讓渡給市場，公共服務供給的合法性，正當性和有效性的相關(guān)責任，還是由政府承擔。

（二）加強制度建設(shè)，構(gòu)建政府購買公共服務的制度體系。針對政府購買公共服務的過程中缺乏規(guī)范性的問題，勢必需要從體制建設(shè)中加以解決。在具體操作過程中，可以從兩個方面加以規(guī)劃。其一，實質(zhì)規(guī)劃方面：政府購買公共服務的標準和范圍，服務對象的界定原則與方法，分類購買公共服務的制度等等。其二，程序規(guī)則方面：政府購買公共服務的程序，政府購買公共服務的招標辦法，以及相關(guān)聽證制度等。

（三）建立科學的監(jiān)督和評估體系，促進公共資源的高效利用。在購買公共服務過程中，可以嘗試建立動態(tài)的監(jiān)督和評價體系。動態(tài)的監(jiān)督體系既可以及時反饋購買過程中出現(xiàn)的問題，對購買過程中政府主管部門徇私舞弊的行為又能起到震懾的作用。動態(tài)的評估體系就是建立科學的評估標準和評估方法。評估的主體不單有政府主管部門，更要有服務對象——公眾。同時，還要引入第三方評估方法，加強評估的客觀性，公正性，使評估結(jié)果更具說服力。

（四）加強公民教育，培養(yǎng)優(yōu)秀公民。公民既是公共服務的消費者，也可能是公共服務的參與者。因此，可以將公民視作一種持續(xù)的社會建設(shè)和社會改進力量。公民素質(zhì)的提高，將直接關(guān)系到公共服務供給的質(zhì)量，從而避免購買公共服務的權(quán)力濫用。更重要的是，公民對政府信任，才能使公共服務購買落到實處。

結(jié)論：國外發(fā)達國家政府購買公共服務經(jīng)歷了相當長的過程，而且他們在社會發(fā)展、制度建設(shè)、國民素質(zhì)方面都有一定的基礎(chǔ)，所以政府購買公共服務進展的相對順利，相關(guān)理論和實踐研究都比較成熟。作為發(fā)展中的中國，政府購買公共服務剛剛起步，面對日益增長的公共需要，政府壓力明顯很大，因此，借鑒發(fā)達國家政府購買公共服務的成熟經(jīng)驗，在國內(nèi)大力推進政府購買公共服務是大勢所趨。但我們也要清楚地看到，我國在法律制度，公民素質(zhì)和社會發(fā)展水平等方面與發(fā)達國家的差距還很大，所以，在推行政府購買公共服務的進程中要采取積極并慎重的態(tài)度。一方面要積極推行政府購買公共服務試點工作，創(chuàng)新滿足公民需要的新方式；另一方面，要先試點，等成熟之后再全面推廣，做到穩(wěn)妥慎重，并在不斷推廣的過程中，加強制度建設(shè)，鞏固成果，避免潛在的風險，把我國政府購買公共服務打造成具有中國特色的新型政府工作方式，創(chuàng)造性地滿足公民更高的生活需要。

參考文獻：

[1] 黃學賢，陳峰.試論實現(xiàn)給付行政任務的公私協(xié)力行為[J].南京大學法律評論，2008.

[2] 利昂·E.艾里什，萊斯特·M.薩拉蒙，卡拉·西蒙.政府向社會組織購買公共服務的國際經(jīng)驗[R].2009.