■文 張桂敏 高德友 楊玲 劉洪杰

北京市石景山區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局

2.5 違法添加藥品。如曾經(jīng)發(fā)現(xiàn)的某品牌“左旋肉堿銀杏膠囊”添加了違禁減肥藥“西布曲明”和“酚酞”，和在生產(chǎn)輔助降血糖等保健食品中非法添加藥物等，這些違法行為從外觀難以分辨，往往需要在懷疑的基礎(chǔ)上配合抽驗(yàn)才能最終固定證據(jù)，情節(jié)嚴(yán)重者還會(huì)構(gòu)成刑事犯罪。值得關(guān)注的是，非法添加有毒、有害的非食品原料行為目前呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)，據(jù)北京市某中級(jí)人民法院統(tǒng)計(jì)，近三年來(lái)，生產(chǎn)、銷售摻有有毒、有害的非食品原料的保健食品案件數(shù)量占到了食品安全類刑事案件的六成以上。

從定義來(lái)看，保健食品是指聲稱具有特定保健功能或者以補(bǔ)充維生素、礦物質(zhì)為目的的食品，即適宜于特定人群食用，具有調(diào)節(jié)機(jī)體功能，不以治療疾病為目的，并且對(duì)人體不產(chǎn)生任何急性、亞急性或者慢性危害的食品。因此，各種試圖增加或者宣稱增加保健食品超過(guò)27種功能性目的的均可能是非法的，至少是可疑的保健食品，這也是日常監(jiān)督執(zhí)法中進(jìn)行判別的重要依據(jù)。

3 將SWOT分析法運(yùn)用于保健食品監(jiān)管

SWOT分析，即態(tài)勢(shì)分析，就是將與研究對(duì)象密切相關(guān)的各種主要內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)、劣勢(shì)和外部的機(jī)會(huì)和威脅等，通過(guò)調(diào)查列舉出來(lái)，并依照矩陣形式排列，然后用系統(tǒng)分析的思想，把各種因素相互匹配起來(lái)加以分析，從中得出一系列相應(yīng)的結(jié)論，而結(jié)論通常帶有一定的決策性。經(jīng)常被用于組織戰(zhàn)略制定、競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手分析等場(chǎng)合。其中，SWOT四個(gè)英文字母分別代表：優(yōu)勢(shì)（Strength）、劣勢(shì)（Weakness）、機(jī)會(huì)（Opportunity）、威脅（Threat）。運(yùn)用這種方法，可以對(duì)研究對(duì)象所處的情景進(jìn)行全面、系統(tǒng)、準(zhǔn)確的研究，從而根據(jù)研究結(jié)果制定相應(yīng)的發(fā)展戰(zhàn)略、計(jì)劃以及對(duì)策等。SWOT分析法常常被用于制定組織發(fā)展戰(zhàn)略和分析競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手情況，在戰(zhàn)略分析中是最常用的方法之一。

一般常表現(xiàn)為構(gòu)造SWOT結(jié)構(gòu)矩陣，并對(duì)矩陣的不同區(qū)域賦予不同的分析意義。（見(jiàn)附表2）

從整體上看，SWOT可以分為兩部分：第一部分為SW，主要用來(lái)分析內(nèi)部條件；第二部分為OT，主要用來(lái)分析外部條件。利用這種方法可以從中找出對(duì)自己有利的、值得發(fā)揚(yáng)的因素，以及對(duì)自己不利的、要避開(kāi)的東西，發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，找出解決辦法，并明確以后的發(fā)展方向。根據(jù)這個(gè)分析，可以將問(wèn)題按輕重緩急分類，明確哪些是目前急需解決的問(wèn)題，哪些是可以稍微拖后一點(diǎn)兒的事情，哪些屬于戰(zhàn)略目標(biāo)上的障礙，哪些屬于戰(zhàn)術(shù)上的問(wèn)題，并將這些研究對(duì)象列舉出來(lái)，依照矩陣形式排列，然后用系統(tǒng)分析的所想，把各種因素相互匹配起來(lái)加以分析，從中得出一系列相應(yīng)的結(jié)論，而結(jié)論通常帶有一定的決策性，有利于領(lǐng)導(dǎo)者和管理者做出較正確的決策和規(guī)劃。

4對(duì)當(dāng)前首都保健食品監(jiān)管方式的SWOT分析

4.1優(yōu)勢(shì)（S）分析

政策法規(guī)層面：黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)食品安全提出了“用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問(wèn)責(zé)”，確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”的要求，體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)食品及保健食品監(jiān)管工作的高度重視。對(duì)于北京市而言，機(jī)構(gòu)改革的大環(huán)境確立了食品流通領(lǐng)域的監(jiān)管將主要由新成立的食品藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)。確立了好的監(jiān)管體制，減少了中間環(huán)節(jié)，有利于工作無(wú)縫銜接，為進(jìn)一步做好保健食品監(jiān)管工作提供了體制上的保障?！妒称钒踩ā?、《食品安全法實(shí)施條例》加重了保健食品違法行為的處罰力度，《保健食品監(jiān)督管理?xiàng)l例》也在監(jiān)管部門、監(jiān)管對(duì)象、人民群眾的共同呼吁下即將正式出臺(tái)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》中有關(guān)保健食品監(jiān)管的規(guī)定，也為打擊違法行為提供了法律上的支持。

社會(huì)層面：監(jiān)管部門、社區(qū)群眾對(duì)保健食品的違法行為采取零容忍的態(tài)度，隨著人民生活水平的提高，首都廣大群眾對(duì)保健食品的認(rèn)知程度、真假辨別能力、維護(hù)自身權(quán)益的能力等方面逐漸提高，保健食品的監(jiān)管工作也逐漸得到監(jiān)管部門的重視，得到首都各界人民群眾的支持，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的保健食品違法行為群眾的主動(dòng)舉報(bào)逐漸增多，全社會(huì)關(guān)心支持保健食品監(jiān)管工作的氛圍逐漸增強(qiáng)。

經(jīng)濟(jì)層面：監(jiān)管對(duì)象，主要是首都各保健食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)，在多年來(lái)首都食品藥品監(jiān)管部門的幫促下，特別是通過(guò)前幾年的“百千萬(wàn)”工程建設(shè)、企業(yè)誠(chéng)信體系的推動(dòng)等工作，樹(shù)立起了“第一責(zé)任人”意識(shí)，遵紀(jì)守法、在法律法規(guī)框架下的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)已經(jīng)成為了良性發(fā)展的自然行為，首都保健食品市場(chǎng)總體逐漸趨向形成“守法者得利、違法者難存”的局面。

4.2劣勢(shì)（W）分析

政策法規(guī)層面：監(jiān)管體系不完善、法律法規(guī)配套滯后是目前制約保健食品監(jiān)管工作的一個(gè)重要問(wèn)題，盡管《保健食品監(jiān)督管理?xiàng)l例》從2009年起就進(jìn)入討論階段，但是討論稿經(jīng)歷了多輪征詢意見(jiàn)、上會(huì)、再討論仍然遲遲未能形成定稿通過(guò)。

社會(huì)層面：大眾對(duì)保健食品認(rèn)識(shí)的誤區(qū)仍然存在，認(rèn)為保健食品可以隨便吃，不審查銷售資質(zhì)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)郵購(gòu)、電話訂購(gòu)，輕信保健食品能治病，違法保健食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)行為仍然有發(fā)展的土壤。

附表2 SWOT分析模型

經(jīng)濟(jì)層面：逐利性導(dǎo)致了貪圖保健食品的高利潤(rùn)性，廣大生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)者仍然對(duì)違法生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)行為存在僥幸心理，或者對(duì)高利潤(rùn)的保健食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)“進(jìn)、銷、存”渠道把關(guān)不嚴(yán)，造成質(zhì)量隱患。

4.3機(jī)會(huì)（O）分析

政策法規(guī)層面：一是強(qiáng)化地方政府負(fù)總責(zé)，依托多部門聯(lián)席會(huì)議及協(xié)作機(jī)制，如在食品安全委員會(huì)的框架下加強(qiáng)指揮和協(xié)調(diào)，做到各部門所涉及的各個(gè)環(huán)節(jié)“無(wú)縫銜接”；二是完善法律法規(guī)，按照“誰(shuí)審批，誰(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，盡快出臺(tái)《保健食品監(jiān)督管理?xiàng)l例》，以法律法規(guī)的形式明確各監(jiān)管部門在保健食品監(jiān)管中的職責(zé)，加大保健食品違法行為的處罰力度，建立健全兩法銜接機(jī)制；三是推進(jìn)黑名單制度，建立保健食品“黑名單”公告制度，建立企業(yè)誠(chéng)信網(wǎng)，強(qiáng)化企業(yè)誠(chéng)信體系建設(shè)和“第一責(zé)任人”意識(shí)；四是深入推進(jìn)社會(huì)化管理創(chuàng)新（比如結(jié)合“百千萬(wàn)”工程創(chuàng)建和企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)），形成“政府監(jiān)管、行業(yè)引導(dǎo)、企業(yè)自律、群眾監(jiān)督”的良好格局；五是強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會(huì)作用，依托行業(yè)協(xié)會(huì)加強(qiáng)保健食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的自律他律意識(shí)，共同構(gòu)建起良好的保健食品市場(chǎng)環(huán)境。

社會(huì)層面：一是加強(qiáng)法制宣傳。廣大消費(fèi)者對(duì)保健食品認(rèn)識(shí)不足，往往被虛假?gòu)V告所誤導(dǎo)，錯(cuò)把保健食品當(dāng)藥品，把普通食品當(dāng)保健食品。監(jiān)管部門必須對(duì)群眾進(jìn)一步普及保健食品知識(shí)，幫助群眾掌握辨別保健食品的能力。二是暢通投訴渠道。加強(qiáng)“12331”投訴舉報(bào)宣傳，讓保健食品違法行為無(wú)處藏身；提示消費(fèi)者向商家索證索票，有利于保證消費(fèi)者權(quán)益受到侵害時(shí)提取相關(guān)證據(jù)。三是提高公眾參與。落實(shí)投訴舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，形成全民參與、人人打假的社會(huì)氛圍。

經(jīng)濟(jì)層面：一是加強(qiáng)宣傳，嚴(yán)格準(zhǔn)入。嚴(yán)格保健食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的審批標(biāo)準(zhǔn)，不符合標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)禁進(jìn)入這個(gè)行業(yè)；加強(qiáng)日常對(duì)保健食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)法律法規(guī)的培訓(xùn)，提高企業(yè)及經(jīng)營(yíng)戶的重視程度。二是依法查處，嚴(yán)格監(jiān)管。加大對(duì)保健食品違法行為的打擊和處罰力度，提高違法者的成本，保護(hù)守法者的生存，定期開(kāi)展專項(xiàng)行動(dòng)，對(duì)違法者采取高限處罰，對(duì)構(gòu)成刑事犯罪的堅(jiān)決移送公安機(jī)關(guān)查處。嘗試用經(jīng)濟(jì)的手段保護(hù)擴(kuò)大合法者的生存空間，擠壓消除違法者的生存空間。三是樹(shù)立正面典型。扶持有影響力的保健食品連鎖龍頭企業(yè)，“以良幣驅(qū)除劣幣”，通過(guò)樹(shù)立合法企業(yè)榜樣對(duì)行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生積極的影響。

4.4威脅（T）的分析

政策法規(guī)層面：政策和法律法規(guī)不是萬(wàn)能的和一成不變的，保健食品違法行為目前出現(xiàn)多種趨勢(shì)需要出臺(tái)新的法律法規(guī)予以規(guī)制，如互聯(lián)網(wǎng)違法銷售保健食品問(wèn)題（能否出臺(tái)專門的《保健食品互聯(lián)網(wǎng)銷售管理辦法》）、保健食品違法廣告查處問(wèn)題（能否確定為一家管理，不用多頭管理，同時(shí)加大處罰力度）。

社會(huì)層面：人民群眾生活水平的提高對(duì)保健食品的需求會(huì)越來(lái)多大，如何確保老百姓正確地認(rèn)識(shí)保健食品具有的是保健功能，而不是治療疾病的作用，是需要長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)工作，群眾對(duì)政府及監(jiān)管部門的信任既是壓力更是動(dòng)力，需要政府和各相關(guān)部門各司其職、加強(qiáng)溝通協(xié)作，同時(shí)調(diào)動(dòng)起社會(huì)各方面力量，齊抓共管，強(qiáng)化社會(huì)化管理創(chuàng)新，共同規(guī)范好保健食品市場(chǎng)。

經(jīng)濟(jì)層面：合法保健食品企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的運(yùn)轉(zhuǎn)成本還是很高的，要借助政策支持、典型推廣、嚴(yán)格執(zhí)法等手段，保持對(duì)違法行為的零容忍，強(qiáng)化對(duì)合法行為的積極保護(hù)，建立健全良性發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，鼓勵(lì)支持合法企業(yè)通過(guò)發(fā)展做大做強(qiáng)擠壓違法企業(yè)的發(fā)展和生存空間，達(dá)到“扶正祛邪”的目的。

綜上，通過(guò)分析找出了當(dāng)前保健食品監(jiān)管工作S（優(yōu)勢(shì)）、W（劣勢(shì)）、O（機(jī)會(huì)）、T（威脅）四方面內(nèi)容，下一步就是要發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，找出解決辦法，并明確以后的發(fā)展方向，具體來(lái)講就是利用優(yōu)勢(shì)、改進(jìn)劣勢(shì)、監(jiān)視機(jī)會(huì)、消除威脅。相比較而言，優(yōu)勢(shì)和機(jī)會(huì)是要注意的方面，劣勢(shì)和威脅則是要著重解決的問(wèn)題。