張琰

與戶籍狀態(tài)捆綁的市民待遇，如何在自由遷徙、財(cái)政困境和基本公共服務(wù)不均衡之間獲得一個(gè)制度化的“最優(yōu)解”，一直是中國城市化進(jìn)程中公共治理的難題之一。從改革初期的“暫住證”到近兩年實(shí)施的“積分制”，圍繞著戶籍制度改革的放寬進(jìn)城居住限制、外來人口市民化，在過去30年城市化進(jìn)程中進(jìn)行了多次探索。

在城市戶籍改革權(quán)限下放、落戶決定權(quán)在中央確定的分類原則下各自決策、公共服務(wù)成本主要由地方支付的大背景下，如何才能更好地推進(jìn)建立新型戶籍制度，實(shí)現(xiàn)有序轉(zhuǎn)移中的落戶？

復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院教授張力曾做過相關(guān)研究。根據(jù)本地戶籍人口與非戶籍人口在享受市民待遇上的差別及公共財(cái)政需要負(fù)擔(dān)的市民待遇，量化出全國不同區(qū)域、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的45個(gè)城市自由落戶的財(cái)政成本。

政府提供的基本公共服務(wù)包括：義務(wù)教育、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障、廉租房租金等五項(xiàng)。

根據(jù)2012年度各地的基本公共服務(wù)開支，一個(gè)人在某地落戶，政府需要支付的基本公共服務(wù)成本從3555元到34769元，兩者相差近10倍。

排名最高的是北京，一個(gè)戶籍人口，北京市政府一年需要為其支付的基本公共服務(wù)成本為：下限22769元，上限34769元。這一數(shù)據(jù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他城市。

排名第二的是深圳，深圳市政府需要為一個(gè)戶籍人口一年支付14300?16814元；上海緊隨其后，為11940?23325元。此后是天津、杭州、蘇州等城市，支付成本低于一萬元的是排名第八位的哈爾濱，最低的是西寧，為3555元。

從上述數(shù)據(jù)中不難看出，城市落戶控制最嚴(yán)的上海、北京和深圳，基本公共服務(wù)成本水平也最高；落戶門檻較低的城市，基本公共服務(wù)成本水平排名也相對靠后。

自由落戶意味著政府要花更多的錢

《瞭望東方周刊》：什么是落戶成本？

張力：一個(gè)人落戶某地，該地方政府就要承諾給予其相應(yīng)的市民待遇，享有相應(yīng)的公共服務(wù)的權(quán)利，落戶成本就是指政府提供這些公共服務(wù)需要支付的費(fèi)用。

自由落戶意味著政府要對公共服務(wù)進(jìn)行更多的投入，要花更多的錢。

《瞭望東方周刊》：落戶成本的高低與哪些因素有關(guān)？

張力：落戶成本與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間的相關(guān)性基本符合預(yù)期，成本高的城市多數(shù)位于經(jīng)濟(jì)總體發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，低的城市大多屬于相對落后的中西部地區(qū)。

跟城市落戶的難易程度相較，落戶控制最嚴(yán)的上海、北京和深圳，基本公共服務(wù)成本水平也最高；落戶門檻較低的城市，基本公共服務(wù)成本水平排名也相對靠后。

此外，落戶成本和流動(dòng)人口也有關(guān)，但主要取決的不是流動(dòng)人口數(shù)量，而是流動(dòng)人口的結(jié)構(gòu)。因?yàn)椋绻鈦砣丝谑蔷蜆I(yè)人口，政府并不需要出錢為其支付公共服務(wù)，這部分費(fèi)用是由其本人和單位共同承擔(dān)的。只有當(dāng)外來人口是非就業(yè)人口（失業(yè)者、老人或小孩）時(shí)，就需要公共財(cái)政來負(fù)擔(dān)了。

因此，對一個(gè)城市而言，只簡單考慮外來人口總量，而忽視外來人口結(jié)構(gòu)，就會(huì)低估自由落戶的資金缺口。

《瞭望東方周刊》：大部分流動(dòng)人口應(yīng)該都是勞動(dòng)力吧？

張力：不能這樣說?，F(xiàn)階段是不能自由落戶，因此城市的外來人口是以勞動(dòng)力為主，而一旦實(shí)現(xiàn)自由落戶，或者落戶門檻降低，就不能保證進(jìn)來的都是勞動(dòng)力人口了，他們很可能會(huì)拖家?guī)Э凇?/p>

比如，2003年，鄭州市曾經(jīng)大幅度降低落戶門檻，實(shí)施之初就引發(fā)了大批外來人口投親靠友落戶，人數(shù)高達(dá)10萬，其中18歲以下的學(xué)齡兒童超過50%。造成了當(dāng)?shù)毓卜?wù)資源的供求矛盾急速加劇，半年后該政策不得不取消。

形成落戶門檻有多種因素

《瞭望東方周刊》：什么因素造成地方政府設(shè)置不同的落戶門檻？

張力：影響落戶門檻的因素很多，其中背后有一個(gè)關(guān)鍵的問題是，中央政府和地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的分配問題。這涉及中國的財(cái)政制度，1994年開始實(shí)行分稅制，財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配，提供基本民生服務(wù)的這一塊大部分都得由地方政府來負(fù)擔(dān)。

在這種情況下，給一個(gè)外來人口落戶，意味著地方政府就要多一份負(fù)擔(dān)、多一份財(cái)政支出。因此，地方政府不得不設(shè)置落戶門檻和落戶人數(shù)，限制外來人口涌入。除非地方政府覺得，外來人口創(chuàng)造的財(cái)富大于落戶成本，才愿意給他落戶。

關(guān)于戶籍改革，很多人都喊要公平，這些大道理很容易理解，但實(shí)際問題是，地方政府的錢從哪里來？如果落戶成本完全由中央出錢，地方政府設(shè)置落戶門檻的意愿就會(huì)減弱。

還有一個(gè)不容忽視的因素，就是大城市，特別是特大城市的人口承載能力。有的特大城市人口壓力已經(jīng)很大，難以再消化吸收新增人口，很難再擴(kuò)大人口規(guī)模。此外，由于一些特大城市的功能定位還有待完善，人口只進(jìn)不出的現(xiàn)象還比較突出。嚴(yán)格控制特大城市的人口規(guī)模，有現(xiàn)實(shí)的必要性。

《瞭望東方周刊》：怎么才能讓政府主動(dòng)在外來人口落戶上多花錢？

張力：這就涉及一個(gè)老生常談的問題——政府職能的轉(zhuǎn)變。西方國家政府的職能基本上是提供公共服務(wù)和城市管理，但在中國，地方政府什么都要做，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生服務(wù)等，需要花錢的地方很多，在某方面花得多，一些地方就要投入少。

另外，對地方當(dāng)政領(lǐng)導(dǎo)而言，是解決一個(gè)戶籍在政績考核中更重要，還是上一個(gè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目更重要？目前在政績考核中是沒有關(guān)于戶籍方面的考核的，地方政府或者政府領(lǐng)導(dǎo)也就沒有動(dòng)力去做，除非有利益驅(qū)動(dòng)，比如能增加當(dāng)?shù)囟愂栈蛞M(jìn)人才。

最大的障礙在于利益不一致

《瞭望東方周刊》：落戶門檻就是戶籍改革的障礙嗎？

張力：不能這么說。這要看你認(rèn)為戶籍改革的目標(biāo)是什么。如果說戶籍改革的目標(biāo)是自由落戶，對落戶不設(shè)任何限制的話，有落戶門檻就說明沒有實(shí)現(xiàn)自由落戶，從這一點(diǎn)說，落戶門檻是戶籍改革障礙的一個(gè)體現(xiàn)。但其實(shí)，戶籍改革最大的障礙在于政府的利益跟民眾的利益是不一致的。

現(xiàn)在戶籍改革的方向是，盡可能向外來人口開放一些公共服務(wù)，但是開放公共服務(wù)也是有條件的，比如居住證滿一年可以享受某些服務(wù)，交社保三年又可以享受更多一些，是階梯式的。改革的邏輯是把享受的服務(wù)和個(gè)人的付出掛鉤。

《瞭望東方周刊》：是不是越來越多的城市會(huì)實(shí)行積分制落戶？

張力：應(yīng)該是肯定的。積分制落戶就像高考，通過打分來評價(jià)落戶條件，但不是說分?jǐn)?shù)夠了就可以落戶，每年還有名額的限制。就像高考錄取分?jǐn)?shù)線一樣，要按照名額來劃定每年的落戶積分線。所以不管用哪一種落戶制度，落戶門檻肯定是要設(shè)置的，只不過形式上會(huì)有變化。

打分體系是能反映政府偏好的。政府是想讓更多的高學(xué)歷人才進(jìn)來，還是想讓更多的有錢人來，或者是更年輕的人來，都會(huì)在積分體系中體現(xiàn)出來。但這一指標(biāo)體系是否與民眾的想法一致，這又是另外一回事了。endprint