吳本健，馬九杰，丁 冬

（中國人民大學(xué) 農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京100872）

一、引 言

自1986年我國開始實施扶貧貼息貸款項目以來，國務(wù)院扶貧辦會同其他部門對扶貧貼息貸款管理體系進(jìn)行了多次改革。①2001年6月11日，中國人民銀行、財政部、國務(wù)院扶貧辦、中國農(nóng)業(yè)銀行聯(lián)合頒布實施《扶貧貼息貸款管理實施辦法》；2006年7月，國務(wù)院扶貧辦、財政部和中國農(nóng)業(yè)銀行聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于深化扶貧貼息貸款管理體制改革的通知》。2007年，我國基本形成了以中國農(nóng)業(yè)銀行為發(fā)放主體、按“到戶貸款”和產(chǎn)業(yè)化扶貧龍頭企業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施等項目貸款（以下簡稱“項目貸款”）兩部分進(jìn)行操作的扶貧貼息貸款體系，扶貧貼息貸款在總的扶貧資金中已占到55.9%。但與其他發(fā)展中國家相似，我國的扶貧貼息貸款面臨“難以到達(dá)目標(biāo)窮人”和“還款率低”兩大突出問題。于是，2008年國務(wù)院扶貧辦、財政部、中國人民銀行、銀監(jiān)會又頒發(fā)了《關(guān)于全面改革扶貧貼息貸款管理體制的通知》，進(jìn)一步將扶貧貸款管理權(quán)限和貼息資金全部下放到省，其中“到戶貸款”的管理權(quán)限和貼息資金全部下放到縣，扶貧貸款的發(fā)放由任何愿意參與扶貧工作的銀行業(yè)金融機構(gòu)承擔(dān)，“到戶貸款”按年息5%、“項目貸款”按年息3%給予貼息。然而，基層扶貧部門仍反映了改革后的扶貧貼息貸款機制在現(xiàn)實運行中的不少問題。例如，新疆柯坪縣扶貧辦（2011）的調(diào)查顯示，由于金融機構(gòu)的商業(yè)化運行，建檔立卡在冊窮人的獲貸率低；同時，貼息對象過于狹窄，難以覆蓋一些剛剛脫貧但仍需要給予貼息的農(nóng)戶。廣西壯族自治區(qū)扶貧辦（2009）的調(diào)研也顯示，政策性貸款與商業(yè)化運作的矛盾依然沒有解決，造成絕對貧困農(nóng)戶的獲貸比例偏低，2008年全區(qū)獲得“到戶貸款”的10.5萬貧困農(nóng)戶中只有3.17萬絕對貧困戶，占30.2%，有的縣還不到10%?？梢?，改革后的扶貧貼息貸款政策所預(yù)期達(dá)到的目標(biāo)與其實際運行績效存在較大差距。

國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對扶貧貼息貸款的研究從未間斷過，只是在不同時期研究的著眼點和范圍有所不同。已有文獻(xiàn)對扶貧貼息貸款的研究主要集中在兩個方面：一是對扶貧貼息貸款效果的質(zhì)疑，主要體現(xiàn)在“利率限制與補貼的利益主要被當(dāng)?shù)氐摹ⅰ鹑　?、“還款率低”、“單筆貸款的額度變大”等方面（Gonzalez－Vega，1984；Hoff和Stiglitz，1990；Buttari，1995；杜曉山，1995；Martins和Villanueva，2006）。盡管利率限制與補貼存在一系列問題，但是扶貧（扶弱）貼息貸款在發(fā)展中國家和一些發(fā)達(dá)國家還是很普遍的（杜曉山，1996；吳國寶，1996；Swinnen和Gow，1997）。二是扶貧貼息貸款的制度創(chuàng)新，主要體現(xiàn)在對扶貧貼息貸款進(jìn)行合理的機制設(shè)計與制度創(chuàng)新，以期解決扶貧貼息貸款存在的問題（吳國寶，1997；郭昭陽，2011）。在扶貧貼息貸款的制度創(chuàng)新上，學(xué)者們強調(diào)對制度外部環(huán)境和執(zhí)行過程的控制，主要從“區(qū)分貼息貸款的經(jīng)濟功能和非經(jīng)濟功能、建立責(zé)權(quán)明晰的管理機制、引入競爭和激勵機制、強化政銀協(xié)調(diào)溝通機制、豐富扶貧貼息貸款的信貸品種、建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)保險制度”等方面討論了如何實現(xiàn)扶貧貼息貸款的“貧困瞄準(zhǔn)”問題（杜曉山，1995；吳國寶，1997；郭昭陽，2011）。對于扶貧貼息貸款的制度設(shè)計本身，雖然實務(wù)界進(jìn)行了不少嘗試和探索，但理論界卻鮮有研究。有研究指出，在扶貧貼息貸款的運行過程中，發(fā)放主體、補貼方式、貸款期限、締約方式、政府廉潔情況等對扶貧貼息貸款的“貧困瞄準(zhǔn)”和“違約率”具有顯著影響（吳國寶，1997；Saha和Thampy，2006；Zia，2008）；也有文獻(xiàn)探討了農(nóng)業(yè)銀行、信用社等不同類型金融機構(gòu)的扶貧貼息貸款模式、適用性、效果等（馬九杰，2004）。然而，上述研究只是指出不同貼息方式對扶貧貼息貸款“貧困瞄準(zhǔn)”可能產(chǎn)生的作用，但沒有利用動態(tài)數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)分析。本文試圖對我國2006年試點、2008年全面推行的扶貧貼息貸款制度改革進(jìn)行評估，討論改革前后不同管理制度、不同貼息方式的“貧困瞄準(zhǔn)”效果以及存在的問題。

二、扶貧貸款管理制度安排、貼息方式選擇與“貧困瞄準(zhǔn)”：理論框架

扶貧貼息貸款政策試圖糾正農(nóng)村信貸市場失靈，但對其人為干預(yù)也可能導(dǎo)致信貸市場扭曲。扶貧貼息貸款的不同制度設(shè)計與安排將會影響其扶貧效果，貼息方式不同，其“貧困瞄準(zhǔn)”的效果便會不同。扶貧貼息貸款制度改革（2006年開展試點、2008年在全國全面推行）試圖通過以下幾個方面的努力來提升“貧困瞄準(zhǔn)”效果：（1）將“到戶貸款”的管理權(quán)限和貼息資金全部下放到縣，縣域可以自主確定貼息時間、貼息對象和承貸主體等；（2）規(guī)定到戶貼息比例，強調(diào)“到戶貸款”重點投向貧困戶，確保貧困戶受益，“項目貸款”帶動貧困戶；（3）將扶貧貸款實行的優(yōu)惠利率改為固定貼息利率；（4）降低每筆貸款補貼的額度及占貸款總額的比例；（5）規(guī)定到戶的貼息比例高于到項目的貼息比例。那么，改革前后的扶貧貼息貸款在“貧困瞄準(zhǔn)”上有何變化？到底哪種貼息方式影響扶貧貼息貸款的“貧困瞄準(zhǔn)”？

我們可以從貼息額度的控制、貼息時間的選擇以及貼息對象的選取等方面區(qū)分我國扶貧貼息貸款的貼息方式（見表1）。2008年在全國全面推行的扶貧貼息貸款制度改革在貼息方式上正是從這幾個方面開展的。貼息方式的差異不僅會引起扶貧貼息貸款償還情況的差異，也會導(dǎo)致扶貧貼息貸款在“貧困瞄準(zhǔn)”方面的差異。

表1 扶貧貼息貸款貼息方式

（一）貼息額度控制與扶貧貼息貸款的問題分析

自20世紀(jì)90年代以來，為了推進(jìn)商業(yè)化和股份制改革，大型國有銀行紛紛撤離農(nóng)村和縣域地區(qū)，從而被動地促成了農(nóng)村信用社在農(nóng)村金融供給市場上的壟斷地位。因此，在利率管制放開（允許利率浮動或者利率市場化）①自2013年7月以來，央行已經(jīng)完全放開貸款利率限制。之后，農(nóng)村金融供給的壟斷者面臨兩種策略選擇：一是將利率浮動至一個較高水平以維持壟斷利潤；二是對不同的信貸契約進(jìn)行價格歧視以獲取最大收益。然而，由于涉農(nóng)主體的分散性、差異性以及信息不對稱等特征，農(nóng)村信貸供給的壟斷者并不能坐收壟斷利潤，從而選擇對不同的信貸契約進(jìn)行價格歧視，因此農(nóng)村金融市場上的信貸契約可以看作是不完全信貸契約（馬九杰和吳本健，2012）。在我國農(nóng)村金融市場中，由于農(nóng)業(yè)風(fēng)險較高（同時面臨市場風(fēng)險和自然風(fēng)險），金融機構(gòu)根據(jù)風(fēng)險定價原理實行的是差別利率政策，涉農(nóng)貸款可以在基準(zhǔn)利率的基礎(chǔ)上上浮30%。也就是說，如果不存在管制，對窮人的貸款利率要高于對富人的貸款利率。扶貧貼息貸款實質(zhì)上是政府扶貧部門強制要求金融機構(gòu)對窮人實行優(yōu)惠利率，即對窮人的貸款利率低于對富人的貸款利率（IC＞IV，IC表示對富人的貸款利率，IV表示對窮人的貸款利率），即存在利率倒掛。倒掛程度（對窮人貼息之后，窮人比富人少支付的單位貸款利息額度）可以用來刻畫。而金融機構(gòu)發(fā)放、管理、收回貸款以及控制貸款風(fēng)險等都是需要花費成本的。假定針對不同類型客戶，貸款的風(fēng)險管控成本是不同的，設(shè)金融機構(gòu)控制窮人貸款風(fēng)險的成本為CV，控制富人貸款風(fēng)險的成本為CC，且CC＜CV。金融機構(gòu)根據(jù)兩類客戶的風(fēng)險和規(guī)模特性，對富人和窮人采取不同的利率，將信貸資源分配給兩類客戶的份額分別為p和1-p（馬九杰和吳本健，2012）。金融機構(gòu)通過客戶選擇與利率決策實現(xiàn)預(yù)期收益最大化，即：

其中：

其中，Q表示貸款額度，W表示抵押品價值，p表示金融機構(gòu)將資金貸給富人的份額；λ表示富人的還款概率，衡量富人客戶的貸款風(fēng)險；γ表示窮人的還款概率，衡量窮人客戶的貸款風(fēng)險。g（Q）為利益分配函數(shù)，反映Q單位資金投入到項目中所獲得的超額收益在貸款人和借款人之間的分配情況。激勵相容約束和參與約束條件中只有式（2）和式（4）是緊的，由此可得：①由于式（2）和式（4）是緊的，CC＝CV-ΔIf（RV，IV），RC＝CV，將兩式代入金融機構(gòu)的最優(yōu)化問題，對IV 求導(dǎo)并令其等于零，即可得到：，或者

1.貼息貸款利率固定、承貸銀行的積極性與貸款質(zhì)量

在扶貧貼息貸款制度改革之前，政府扶貧部門往往要求發(fā)放扶貧貸款的金融機構(gòu)對窮人貸款的利率要低于市場利率且固定（借款者面臨的貸款利率是固定的），即利率倒掛且固定，也即式（8）中ΔI＝IV-IC小于零且是外生的（由政府和金融機構(gòu)商定）。由式（8）可知，利率倒掛越嚴(yán)重（越大），借款者還款率越低，貸款違約率越高。其主要原因有：一是利率差額越大，發(fā)生逆向選擇和道德風(fēng)險的概率就越大，違約率也就越高；二是由于存在利率倒掛，承擔(dān)扶貧貸款發(fā)放的金融機構(gòu)的積極性不高，利率收益不能覆蓋貸款成本，且疏于監(jiān)管；三是金融機構(gòu)認(rèn)為扶貧貼息貸款隱含著政府擔(dān)保，出現(xiàn)不良貸款可能被核銷；四是借款農(nóng)戶也可能認(rèn)為以優(yōu)惠利率獲得的貸款是扶貧性質(zhì)的，存在可以不還款的認(rèn)知。綜上分析，我們可以得到以下命題：

命題1：在存在利率倒掛、扶貧貸款利率低于市場利率的情況下，如果政府貼息不能熨平扶貧貸款利率與市場利率之間的差額，則金融機構(gòu)缺乏發(fā)放和管理貸款的積極性，導(dǎo)致扶貧貸款供給不足，并且利率倒掛越嚴(yán)重，貸款違約率就越高，貸款質(zhì)量也就越差。

2.貼息貸款利率市場化、富人尋租與貧困瞄準(zhǔn)目標(biāo)的偏離

在扶貧貼息貸款制度改革之后，貼息貸款的利率趨向市場化，借款者面臨的利率是市場化利率減去一個固定的利率水平（如3%）。此時，ΔI是內(nèi)生的，金融機構(gòu)可以將限定在一個較低的水平以降低窮人的違約率（γ）、控制貼息貸款風(fēng)險。由式（8）可知，金融機構(gòu)將資金貸給富人的份額（p）對利率倒掛程度（）和窮人貸款違約率（γ）具有調(diào)節(jié)作用。因此，在扶貧貸款利率管制的條件下，金融機構(gòu)通過調(diào)節(jié)利率控制風(fēng)險的作用有限，它們會通過增加貸給富人的資金份額（p）來降低窮人貸款違約率（γ）、提高扶貧貼息貸款質(zhì)量。這就為富人尋租提供了條件，同時導(dǎo)致窮人面臨信貸配給，扶貧貼息貸款客觀上就出現(xiàn)了“貧困瞄準(zhǔn)”目標(biāo)的偏離。綜上分析，我們可以得到以下命題：

命題2：在貼息貸款利率趨向市場化的情況下，貸款違約率會降低，但出現(xiàn)富人尋租問題，同時金融機構(gòu)會將較多的貸款發(fā)放給富人而對窮人進(jìn)行配給，從而導(dǎo)致扶貧貸款的“貧困瞄準(zhǔn)”目標(biāo)發(fā)生偏離。

推論：無論是“利率固定”還是“利率市場化”，只要窮人面臨的利率低于富人，除非花費很高的監(jiān)督成本，否則就會存在富人尋租、搭便車的問題。如果貼息貸款的利率固定，則還會導(dǎo)致扶貧貸款供給不足、貸款違約率高、貸款質(zhì)量差等問題；而貼息貸款的“利率市場化”又會引發(fā)金融機構(gòu)主動將較多的貸款配置給富人而對窮人進(jìn)行配給，從而偏離“貧困瞄準(zhǔn)”目標(biāo)。因此，在扶貧貼息貸款制度改革之后，單從貼息額度這個角度來看，貸款質(zhì)量應(yīng)該能夠得到明顯提高，但“貧困瞄準(zhǔn)”目標(biāo)偏離會更加嚴(yán)重。

（二）貼息時間選擇與扶貧貼息貸款的問題分析

為了激發(fā)金融機構(gòu)參與扶貧貸款發(fā)放的積極性，可以讓金融機構(gòu)按照市場利率對扶貧貸款進(jìn)行定價（即利率市場化），而政府對借款農(nóng)戶給予利息補貼。對農(nóng)戶給予利息補貼，可以在貸款發(fā)生前或發(fā)生時，也可以在農(nóng)戶償還貸款、結(jié)清利息之后；可以按照固定貼息率，也可以按照某一設(shè)定利率與市場利率的差額。不同的貼息方式會對扶貧貸款質(zhì)量、“貧困瞄準(zhǔn)”等產(chǎn)生不同的影響。

1.事后貼息、貸款質(zhì)量與“貧困瞄準(zhǔn)”目標(biāo)的被動偏離

在扶貧貸款利率市場化后，對農(nóng)戶進(jìn)行事后貼息，是在整個貸款過程完成、貸款償還、結(jié)息之后再對貸款利息進(jìn)行補貼。事后貼息要求農(nóng)戶只有償還貸款才能獲取補貼，從而能夠促使借款貧困農(nóng)戶按時還款結(jié)息，這在一定程度上控制了扶貧信貸風(fēng)險，提高了扶貧貸款質(zhì)量。然而，事后貼息同時會使扶貧貼息貸款制度被動地排斥貧困群體。由于利率市場化且事后對借款人貼息，窮人和富人面臨相同的融資價格（利率）。假定金融機構(gòu)的可貸資金有限，當(dāng)富人（C）和窮人（V）都向金融機構(gòu)申請貸款時，金融機構(gòu)面臨貸款給誰的選擇。金融機構(gòu)向貧富不同的客戶發(fā)放貸款的風(fēng)險和成本是不同的。

假定在貸款開始時，金融機構(gòu)向富人和窮人提供的貸款利率相同，設(shè)為I，貸款額度分別為QC和QV。每類客戶借款的效用為Ui＝Rif（Qi）-Ωi（i＝C，V），設(shè)效用函數(shù)為嚴(yán)格遞增的凹函數(shù)，即U′＞0，U″＜0；金融機構(gòu)為每類客戶提供貸款服務(wù)的收益為πi＝Ωi-QiI。其中，f（Qi）為每類客戶的生產(chǎn)函數(shù)，Ωi表示每類客戶的預(yù)期償還額度（即金融機構(gòu)考慮信用風(fēng)險后的預(yù)期收回額度），Ri表示每類客戶的總產(chǎn)出利潤率（未考慮財務(wù)成本）。一般認(rèn)為，富人的總產(chǎn)出利潤率和預(yù)期還款額度均高于窮人，即RV＜RC，ΩV＜ΩC（馬九杰和吳本健，2012）。這會影響金融機構(gòu)的客戶選擇和貸款結(jié)構(gòu)。兩類客戶群體貸款進(jìn)行生產(chǎn)，獲得的效用分別為：

假設(shè)在考慮不同客戶的風(fēng)險特性后，金融機構(gòu)將信貸資源分配給富人和窮人的份額分別為β和1-β。金融機構(gòu)選擇客戶，做出貸款決策，以實現(xiàn)收益最大化，即：

其中，式（12）和式（13）為兩類客戶的信貸契約參與約束條件，式（14）和式（15）為激勵相容約束條件。

在4個約束條件中，只有式（13）和式（14）是緊的，則有UV＝0，UC＝UV-ΔRf（QV），將其代入式（11），對QC求導(dǎo)并令其等于零，可得，其中為金融機構(gòu)對富人的實際供給額度。而由于，其中為富人的需求額度（或市場出清時的額度），顯然，表明金融機構(gòu)對富人的貸款供給額度與富人的需求額度一致，不存在信貸配給。同理，，①由于式（13）和式（14）是緊的，UV＝0，UC＝UV-ΔRf（QV），將兩式代入式（11），對QC求導(dǎo)并令其等于零，可得：I＝。而由于，有，從而表明金融機構(gòu)對窮人的貸款供給額度QSBV小于窮人的需求額度，從而存在信貸配給?？梢姡?dāng)貸款利率相同時，窮人將面臨信貸排斥問題。

正是由于金融機構(gòu)排斥貧困農(nóng)戶，窮人難以從金融機構(gòu)獲得貸款，而事后貼息是對那些取得了貸款并償還了貸款的農(nóng)戶給予補貼，因此，事后貼息可能并不能保證貼息資金真正用到窮人身上，導(dǎo)致政府扶貧貸款的“貧困瞄準(zhǔn)”目標(biāo)因金融機構(gòu)對窮人的信貸排斥而發(fā)生被動偏離。綜上分析，我們可以得到以下命題：

命題3：在扶貧貼息貸款利率市場化后，對農(nóng)戶事后貼息將激勵借款農(nóng)戶還款、提高貸款質(zhì)量，但由于金融機構(gòu)對窮人存在信貸排斥，扶貧貼息貸款的“貧困瞄準(zhǔn)”目標(biāo)會發(fā)生被動偏離。

推論：扶貧貼息貸款利率市場化可以增強金融機構(gòu)承擔(dān)扶貧貼息貸款的積極性，對農(nóng)戶事后貼息將在一定程度上緩解和糾正富人尋租問題。

2.事前貼息、富人尋租與“貧困瞄準(zhǔn)”目標(biāo)的偏離

利率市場化后，如果對農(nóng)戶事前貼息，只要貸款就能得到利息補貼，而與其是否償還無關(guān)，那么扶貧貼息貸款具有的特性（如政府隱性擔(dān)保）可能誘發(fā)借款農(nóng)戶不償還貸款；同時，事前貼息相當(dāng)于農(nóng)戶按優(yōu)惠利率（低于市場利率）從金融機構(gòu)借款，可能誘發(fā)富人尋租，擠出貧困農(nóng)戶；由于利率市場化，金融機構(gòu)可以自主選擇是否承擔(dān)扶貧貸款、自主進(jìn)行利率定價，因此它們會存在對窮人的信貸排斥問題，導(dǎo)致扶貧貼息貸款的“貧困瞄準(zhǔn)”目標(biāo)發(fā)生偏離。

命題4：在扶貧貼息貸款利率市場化后，對農(nóng)戶事前貼息將減弱農(nóng)戶還款激勵，同時可能引發(fā)富人尋租，擠出窮人，導(dǎo)致“貧困瞄準(zhǔn)”目標(biāo)發(fā)生偏離。

（三）貼息對象選取與扶貧貼息貸款績效

在扶貧貼息貸款利率市場化、金融機構(gòu)貸款決策自主權(quán)擴大后，需要對借款的貧困農(nóng)戶給予貼息。雖然貼息對象最終是窮人，但在具體操作中，貼息資金可以直接補貼給窮人（事前或者事后），也可以補貼給承擔(dān)扶貧貸款的金融機構(gòu)（事前或者事后），金融機構(gòu)再以低息向窮人提供貸款而使窮人受益。貼息對象不同、貼息時間不同，扶貧貼息貸款的績效以及扶貧效果就會不同。

1.如果直接對農(nóng)戶貼息，應(yīng)選擇事后貼息

如果將貼息資金直接補貼給貸款對象，即金融機構(gòu)按現(xiàn)行市場利率對窮人發(fā)放貸款，經(jīng)縣（市）扶貧辦、財政局審核后，財政局將貼息資金直接核補給貸款對象，在貼息時間上可以選擇事后貼息或者事前貼息，那么如前所述，與事前貼息相比，事后貼息可以激勵借款農(nóng)戶按期還款，避免富人尋租，因而應(yīng)選擇事后貼息方式。

利率市場化后，貧困農(nóng)戶申請扶貧貼息貸款，將面臨現(xiàn)行的市場利率，設(shè)為IV，扶貧部門事后會對借款農(nóng)戶給予貼息率為IS的補貼。設(shè)借款農(nóng)戶的還款率為PH。此時，金融機構(gòu)自主確定是否發(fā)放扶貧貼息貸款、信貸供給和利率。由此，當(dāng)事后直接貼息給窮人時，窮人的效用函數(shù)為：

其中，RV表示投資回報率，f（Q）表示生產(chǎn)函數(shù)，Q表示窮人借款額度，C表示違約成本。

但需要指出的是，對窮人進(jìn)行事后貼息，貧困農(nóng)戶從銀行借款時面臨市場利率IV。①還款之后才將貼息發(fā)放給窮人，因此借款時窮人面臨的利率是現(xiàn)行的市場利率。部分貧困農(nóng)戶可能會覺得利率較高，或者事先無法籌集足夠資金，從而放棄申請扶貧貸款（貧困農(nóng)戶的信貸需求受到抑制），導(dǎo)致信貸市場出現(xiàn)價格配給問題（Friedman，1990），扶貧貼息貸款的“貧困瞄準(zhǔn)”目標(biāo)發(fā)生被動偏離。

2.如果貼息資金補貼給金融機構(gòu)，應(yīng)選擇事前貼息

如果將貼息資金補貼給金融機構(gòu)，即金融機構(gòu)按現(xiàn)行貸款利率扣除財政貼息率對窮人發(fā)放貸款，經(jīng)縣（市）扶貧辦、財政局審核后，財政局將貼息資金撥補給金融機構(gòu)，那么金融機構(gòu)要以低于市場利率的利率向貧困農(nóng)戶發(fā)放貸款。此時，貸款利率與市場利率之間存在差額，從而導(dǎo)致富人尋租、擠出窮人，還會出現(xiàn)低利息貸款所引發(fā)的違約率高的問題。

針對補貼給金融機構(gòu)，貼息時間不同，影響也不同。如果事后貼息，金融機構(gòu)需要承擔(dān)從農(nóng)戶貸款開始到財政貼息到賬期間的貼息率（IS），①在 貧困農(nóng)戶獲取貸款并償還之后，金融機構(gòu)才能獲得政府貼息。這將制約金融機構(gòu)扶貧貸款供給的積極性；如果事前貼息，金融機構(gòu)扶貧貼息貸款的供給意愿會增強，供給數(shù)量增加。相比而言，針對補貼給金融機構(gòu)，應(yīng)選擇事前貼息方式。

如果事前補貼給金融機構(gòu)，要求金融機構(gòu)按較低利率發(fā)放貸款，則窮人面臨的利率為IV-IS。此時，金融機構(gòu)對窮人的價格配給問題有所緩解，窮人的效用函數(shù)為：

其中，RV表示投資回報率，f（Q）表示生產(chǎn)函數(shù)，Q表示窮人貸款額度，C表示違約成本，PL表示貸款農(nóng)戶還款率。

3.補貼金融機構(gòu)與補貼借款農(nóng)戶相比，應(yīng)選擇直接補貼農(nóng)戶

由式（16）和式（17）可知，當(dāng)Q≥QIV＋C②我 國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不明晰，窮人缺乏合格的抵押品，其貸款方式一般為信用貸款或擔(dān)保貸款，因此Q≥QIV＋C在現(xiàn)實意義上是成立的。時，。③用式（17）減去式（16）即可得到。也就是說，當(dāng)窮人的融資成本與其違約成本之和小于或等于貸款額度時，直接貼息給農(nóng)戶（事后）給其帶來的效用要大于貼息給金融機構(gòu)（事前）。因此，在選取貼息對象時，盡可能選擇直接貼息給借款農(nóng)戶（事后）。綜上分析，我們可以得到以下命題：

命題5：在選擇扶貧貼息貸款貼息對象時，直接補貼給農(nóng)戶的效果更好。

命題6：在貼息時間選擇上，如果直接貼息給農(nóng)戶，則選擇事后貼息的效果更好；如果貼息給金融機構(gòu)，則選擇事前貼息的效果更好。

三、經(jīng)驗證據(jù)：一個縣域扶貧貼息貸款管理改革的案例分析

為了提高扶貧效果，增強貧困地區(qū)農(nóng)戶的信貸可得性，增加農(nóng)民的發(fā)展機會，提高農(nóng)民的發(fā)展能力，我國分別在2001年、2006年、2008年對扶貧貼息貸款制度進(jìn)行了改革試點。H省A縣是2006年的改革試點縣之一。2007年H省下發(fā)了《關(guān)于深化扶貧貼息貸款管理體制改革 切實做好信貸扶貧工作的通知》，出臺了《扶貧到戶貼息貸款項目管理試行辦法》（以下簡稱《辦法》），對扶貧到戶貼息貸款項目、項目對象、相關(guān)部門職責(zé)、金融機構(gòu)確定、貼息率、貼息方式、申請程序、公示制度等作出規(guī)定。關(guān)于貼息方式，《辦法》規(guī)定：根據(jù)各地實際情況，可以選擇將貼息資金核補給金融機構(gòu)，也可以直接補貼給貸款對象。我們將主要對改革前后A縣的扶貧貼息方式及相關(guān)制度變化對“貧困瞄準(zhǔn)”效果的影響進(jìn)行觀察和實證分析。

（一）A縣扶貧貼息貸款運行機制與管理辦法改革

A縣有四種財政貼息貸款項目：創(chuàng)業(yè)促就業(yè)貼息、農(nóng)業(yè)綜合部門貼息、專項貼息和扶貧扶弱貼息。隨著國家和省扶貧貼息管理體制和辦法的改革，A縣的扶貧貼息貸款管理自主權(quán)擴大。對于到戶貸款，按照國家和省的改革規(guī)定，A縣2008年開始制定新的扶貧貼息貸款管理具體辦法，并從2009年按照新的運行機制執(zhí)行扶貧貼息貸款政策。改革內(nèi)容主要涉及承辦金融機構(gòu)選擇、貧困戶確定、貸款類型、申請流程、額度、期限、貼息對象、時間、貼息率和貸款利率、扶貧部門職責(zé)等（見表2）。

表2 改革前后A縣扶貧貼息貸款運行機制動態(tài)變化

由表2可知，A縣扶貧貸款在改革之后發(fā)生了幾個較為明顯的變化：（1）貼息對象由原來的“金融機構(gòu)”變?yōu)楝F(xiàn)在的“借款農(nóng)戶”；（2）貼息時間選擇由原來的“事前貼息（審批通過之后立即貼息）”變?yōu)楝F(xiàn)在的“事后貼息（償還貸款之后憑利息結(jié)算單獲取貼息）”；（3）貼息額度控制由原來的“固定貸款利率”變?yōu)楝F(xiàn)在的“固定貼息額度”，利率傾向于市場化。這些變化與理論部分的討論是契合的。

（二）A縣扶貧貼息貸款管理體制與運行機制變化對“貧困瞄準(zhǔn)”的影響

改革前后A縣的扶貧貼息貸款管理體制特別是貼息方式發(fā)生了很大變化，主要體現(xiàn)在貼息額度控制、貼息時間選擇和貼息對象選取上。在貼息額度控制上，由原來的利率固定轉(zhuǎn)變?yōu)槔适袌龌?；在貼息時間選擇上，由事前貼息轉(zhuǎn)變?yōu)槭潞筚N息；在貼息對象選取上，由貼息給金融機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯淤N息給農(nóng)戶。這些改革將影響扶貧效果。我們將主要利用改革前（2007年和2008年）和改革后（2010年和2011年）的相關(guān)數(shù)據(jù)資料，對貼息方式動態(tài)變化及其對扶貧貸款績效的影響進(jìn)行分析。由于2009年是貸款管理制度改革的過渡期，加上臨時增加了專項貼息和創(chuàng)業(yè)促就業(yè)貼息，因此當(dāng)年扶貧部門并沒有具體數(shù)據(jù)。

1.改革后扶貧貸款額度增加，富人尋租現(xiàn)象在一定程度上得到緩解，但“貧困瞄準(zhǔn)”偏離問題呈現(xiàn)強化趨勢

（1）改革后金融機構(gòu)的參與積極性有所提升，扶貧貸款的筆數(shù)和額度都有所增加。2007年發(fā)放到戶貼息貸款1 417萬元，共403筆；2008年發(fā)放到戶貼息貸款1 944萬元，共538筆；2010年發(fā)放到戶貼息貸款2 291萬元，共557筆；2011年發(fā)放到戶貼息貸款4 472萬元，共954筆（含婦女創(chuàng)業(yè)貼息貸款275筆）。這在某種程度上說明，扶貧貼息貸款的市場化運作對金融機構(gòu)參與扶貧貼息貸款有一定的激勵作用，它們的參與積極性有所提高。這在一定程度上驗證了本文的命題1和命題2。

（2）富人尋租現(xiàn)象在一定程度上得到緩解。雖然改革后每筆貸款的平均規(guī)模增加，有偏向稍高收入農(nóng)戶的傾向，但是從貸款服務(wù)深度（平均貸款規(guī)模與當(dāng)年農(nóng)民純收入的比例）來看，這種偏離似乎并不嚴(yán)重。貸款服務(wù)深度越小，說明對窮人的滲透越強。A縣2007年、2008年、2010年和2011年農(nóng)民的人均純收入分別為2 102元、2 490元、3 243元和3 898元，貸款服務(wù)深度分別為16.73、14.51、12.68和12.03。可見，與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均收入增長速度相比，扶貧貼息貸款規(guī)模增加并不快。同時，從貸款服務(wù)深度來看，可以認(rèn)為利率市場化在一定程度上緩解了富人尋租問題。這在一定程度上驗證了命題3及其推論和命題4。

（3）“貧困瞄準(zhǔn)”偏離問題呈現(xiàn)強化趨勢。由于貼息對象是借款農(nóng)戶，而且是事后貼息，只有貸款結(jié)息后才能得到補貼。而銀行擁有貸款審批自主權(quán)，它們可以自主選擇貸款農(nóng)戶。此時，銀行往往出于風(fēng)險方面的考慮，不愿向低收入貧困農(nóng)戶貸款，從而窮人受到信貸排斥。同時，利率由銀行根據(jù)實際借款人的情況自主決定，借款農(nóng)戶需先墊付利息，而后才能得到補貼；此外，借款農(nóng)戶還要支付擔(dān)保費，從而增加了實際借款費用。因此，這在一定程度上抑制了低收入貧困農(nóng)戶的信貸需求。

正是由于銀行的信貸決策自主權(quán)增加，低收入貧困農(nóng)戶受到排斥，貧困農(nóng)戶難以從銀行獲得貸款，而扶貧部門要將貼息資金用出去，只能對那些從銀行貸到款的農(nóng)戶給予貼息，由此可能導(dǎo)致扶貧貼息貸款政策與扶貧扶弱的目標(biāo)有所偏離。從A縣扶貧貼息貸款運行情況可以看出這種傾向。

一是改革后每筆貸款的平均規(guī)模增加。改革前的2007年和2008年每筆貸款的平均規(guī)模為3.57萬元，改革后的2010年和2011年每筆貸款的平均規(guī)模則為4.51萬元。貸款規(guī)模增加在某種程度上意味著貸款對象更偏向收入稍高的農(nóng)戶。

二是非農(nóng)行業(yè)貸款占比有所增加。雖然H省頒發(fā)的《扶貧貼息貸款管理實施辦法》中規(guī)定，扶貧到戶貼息貸款主要用于扶持貧困戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展項目，但是在4年2 452筆扶貧貼息貸款中，90%以上的貼息對象在從事非農(nóng)行業(yè)。其中，改革之前兩年（2007年和2008年）貼息對象從事非農(nóng)行業(yè)的比重分別為92.80%和91.08%，而改革之后兩年（2010年和2011年）則分別為94.08%和93.80%（見表3）。這也在一定程度上表明“貼息給農(nóng)戶＋事后貼息”的方式依然存在“貧困瞄準(zhǔn)”偏離的問題。這在一定程度上驗證了本文的命題1、命題2、命題3、命題5、命題6及推論。

2.改革后扶貧貼息貸款不良率降低，貸款質(zhì)量提高

在2 452筆扶貧貼息貸款中，逾期率為2.04%，截至2012年7月，壞賬率為0.53%。改革后違約率明顯下降（見表4）。2007年（改革前）逾期率為1.62%，截至2012年7月，壞賬率為0.36%，而到2011年（改革后）這兩個值分別為0.73%和0.00%。這表明，改革之后貼息方式的變化使扶貧貼息貸款違約率下降。這與本文的命題1、命題2和命題3一致。其原因可能有兩個方面：一是扶貧貼息貸款運作的市場化程度提高，金融機構(gòu)對貸款農(nóng)戶的篩選自主權(quán)增加，從而收入更高、從事非農(nóng)行業(yè)的農(nóng)戶獲得貸款的可能性更大，而這些農(nóng)戶的違約率可能更低；二是由于改革之后采取“貼息給農(nóng)戶＋事后貼息”的方式，借款農(nóng)戶只有償還了貸款、拿到銀行出具的利息結(jié)清單才能獲得貼息，而且貼息直接從財政賬戶劃到借款者在銀行的個人賬戶，這將激勵借款農(nóng)戶積極還款，從而違約率下降。

表3 A縣改革前后財政貼息貸款貼息對象從事行業(yè)分布情況

表4 A縣改革前后財政貼息貸款償還與違約情況

3.金融機構(gòu)對貧困農(nóng)戶慎貸，導(dǎo)致小額信貸貼息資金預(yù)算額度難以用足

由于扶貧貼息貸款運行更趨市場化，金融機構(gòu)在選擇貸款農(nóng)戶和利率定價方面有了更多的自主權(quán)。而金融機構(gòu)往往對貧困農(nóng)戶貸款缺乏積極性，又由于只有貸到款且已償還貸款的農(nóng)戶才能獲得貼息，貼息貸款計劃、利息補貼額度難以用足。事實亦如此。2010年，A縣申報的扶貧貼息資金為120.39萬元，實際審批資金也為120.39萬元，占整個地級市區(qū)的15%。在2010年的557筆小額信用貼息貸款（到戶貼息貸款）中，貼息支出金額為119.06萬元，剩下的1.33萬元貸給了小企業(yè)。2011年，A縣核定的扶貧貼息資金為231.45萬元，而954筆貼息貸款共支付貼息資金194.05萬元，余下的被用于擴充縣級擔(dān)保機構(gòu)的擔(dān)?；?。

由于A縣扶貧貼息貸款改革是一項系統(tǒng)工程，貼息方式三個維度的改革是同時進(jìn)行的，現(xiàn)有的動態(tài)數(shù)據(jù)很難嚴(yán)格區(qū)分到底是哪一個維度的改革對改革前的某一具體問題發(fā)揮了作用。但是在改革前后A縣的扶貧貸款實踐中，不同貼息方式所產(chǎn)生的扶貧貼息貸款績效在一定程度上驗證了本文的命題1至命題6以及推論。

可以認(rèn)為，目前A縣的扶貧貼息貸款運行模式是在現(xiàn)有農(nóng)戶金融行為的基礎(chǔ)上做出的一個次優(yōu)安排。在改革之前，扶貧貼息貸款違約率較高，為了確保貼息資金有效、可持續(xù)運行，扶貧部門進(jìn)行了機制創(chuàng)新，采取了“事后貼息給農(nóng)戶”的方式。但是在現(xiàn)行的農(nóng)村金融制度下，窮人一般會被正規(guī)金融機構(gòu)所排斥，也難以被扶貧貼息政策所惠及，從而導(dǎo)致扶貧貼息貸款的“貧困瞄準(zhǔn)”目標(biāo)發(fā)生偏離。因此，縣域扶貧貼息貸款運行機制的設(shè)計實質(zhì)上是在“貧困瞄準(zhǔn)”和“控制違約率”兩者之間進(jìn)行權(quán)衡。

四、結(jié)論與政策建議

（一）結(jié)論與討論

本文首先從理論上探討了扶貧貼息貸款的利率管制模式、利率市場化模式以及不同貼息方式對貸款質(zhì)量、貧困瞄準(zhǔn)等的影響，并基于武陵山區(qū)某貧困縣扶貧貼息貸款管理體制改革與運行的動態(tài)數(shù)據(jù)進(jìn)行了案例分析。

本文研究發(fā)現(xiàn)：（1）在存在利率倒掛、扶貧貸款利率低于市場利率的情況下，如果政府貼息不能熨平扶貧貸款利率與市場利率之間的差額，則金融機構(gòu)缺乏發(fā)放和管理貸款的積極性，導(dǎo)致扶貧貸款供給不足，而且利率倒掛越嚴(yán)重，貸款違約率就越高，貸款質(zhì)量也就越差。（2）在貼息貸款利率趨向市場化的情況下，貸款違約率會降低，但引發(fā)富人尋租問題，同時金融機構(gòu)會將較多的貸款發(fā)放給富人而對窮人進(jìn)行配給，從而導(dǎo)致扶貧貸款的“貧困瞄準(zhǔn)”目標(biāo)發(fā)生偏離。（3）在扶貧貼息貸款利率市場化后，對農(nóng)戶事后貼息將激勵貸款農(nóng)戶還款，提高貸款質(zhì)量；但是由于金融機構(gòu)對窮人存在信貸排斥，扶貧貼息貸款的“貧困瞄準(zhǔn)”目標(biāo)會發(fā)生被動偏離。（4）在扶貧貼息貸款利率市場化后，對農(nóng)戶事前貼息將減弱農(nóng)戶的還款激勵，同時可能引發(fā)富人尋租、擠出窮人，導(dǎo)致“貧困瞄準(zhǔn)”目標(biāo)發(fā)生偏離。（5）在選擇扶貧貼息貸款貼息對象時，直接補貼給農(nóng)戶的效果更好。（6）在貼息時間的選擇上，如果直接對農(nóng)戶貼息，則選擇事后貼息的效果更好；而如果對金融機構(gòu)貼息，則選擇事前貼息的效果更好。

總之，在扶貧貼息貸款管理模式由利率管制轉(zhuǎn)向利率市場化、金融機構(gòu)擁有更大的決策自主權(quán)以及采取貸款償還后向貸款農(nóng)戶直接貼息的方式之后，扶貧貼息貸款規(guī)模增加，富人尋租問題得到初步緩解，貸款質(zhì)量提升，但是貧困農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)受到排斥、“貧困瞄準(zhǔn)”目標(biāo)偏離、貼息預(yù)算資金使用不足等問題依然存在。

當(dāng)然，基于農(nóng)村金融供給市場的壟斷性假設(shè)，本文僅考慮了信貸供求雙方的單期契約問題，而且僅刻畫了約束條件下的農(nóng)村金融機構(gòu)收益最大化、農(nóng)戶參與約束問題，而并沒有將信貸供求雙方的多期契約問題（動態(tài)均衡）、農(nóng)戶信貸決策（在正規(guī)與非正規(guī)金融機構(gòu)間選擇）等納入到理論分析中，這將成為未來進(jìn)一步研究的方向。

（二）政策建議

本文的研究結(jié)論具有以下政策含義：

1.對于貼息貸款政策，應(yīng)堅持扶貧貼息貸款管理體制的市場化和分權(quán)化改革方向，繼續(xù)完善利率市場化、擴大金融機構(gòu)自主權(quán)的扶貧貼息貸款管理體制。

2.對于扶貧貼息貸款的具體運行機制，應(yīng)采取“固定貼息額度（市場化利率）＋事后貼息＋貼息給借款者（窮人）”的貼息方式。但是由于這種貼息方式還可能引發(fā)“貧困瞄準(zhǔn)”目標(biāo)偏離、富人尋租等問題，有以下幾點需要注意：

第一，固定貼息額度（市場化利率）會影響承貸銀行的積極性，甚至?xí)l(fā)貼息資金使用不足的狀況。因此，一方面，金融機構(gòu)要設(shè)計有效的激勵約束機制，促使信貸員努力了解農(nóng)戶的信貸風(fēng)險與貧困狀況，以便于扶貧貼息貸款在反貧困中發(fā)揮其應(yīng)有的作用；另一方面，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)扶貧管理制度的分權(quán)化改革，適當(dāng)增加地方政府的自主權(quán)，鼓勵其將貼息資金的一定比例用于設(shè)置或充實專門針對貧困人口的風(fēng)險保證金、擔(dān)?；鸬?，幫助金融機構(gòu)化解貼息貸款的信用風(fēng)險，提升金融機構(gòu)的信貸供給意愿，增加對貧困農(nóng)戶的信貸供給，進(jìn)而提高貧困農(nóng)戶的信貸可得性。

第二，由于存在信貸配給問題，事后貼息會引發(fā)“貧困瞄準(zhǔn)”目標(biāo)發(fā)生被動偏離，因此需要結(jié)合產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)政策，通過供應(yīng)鏈金融、抵押品創(chuàng)新等手段，切實提升貧困農(nóng)戶的信貸可得性，緩解信貸配給，提高扶貧貼息貸款政策對貧困農(nóng)戶的包容性。

第三，貼息給借款者會引發(fā)富人尋租、合謀等問題，因此應(yīng)當(dāng)對借款者建立一個動態(tài)監(jiān)測體系，以便于扶貧貼息貸款更好地服務(wù)于窮人。

第四，鑒于目前貧困農(nóng)戶銀行貸款可得性較低的事實，要防止因信貸可得性差異而拉大貧富差距，激勵獲得貸款的農(nóng)戶發(fā)揮對受到信貸排斥貧困農(nóng)戶的帶動與滲透作用。

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