周 力

(西南政法大學(xué)，重慶 401120)

引言

2011年初，最高人民法院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)人民法院審判管理工作的若干意見》，針對法院系統(tǒng)近年來面臨的一些重大問題，提出了創(chuàng)新和加強(qiáng)審判管理的指導(dǎo)方針。審判管理，就是人民法院運(yùn)用組織、領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)、評價(jià)、監(jiān)督、制約等方法，對審判工作進(jìn)行合理安排，對司法過程進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，對審判質(zhì)效進(jìn)行科學(xué)考評，對司法資源進(jìn)行有效整合，確保司法公正、廉潔、高效。［1］其基本要求是在以法律為依據(jù)的前提下，處理好管理與審判的關(guān)系，既要加強(qiáng)對審判活動的監(jiān)督與制約，又要防止超越法律規(guī)定干預(yù)審判業(yè)務(wù)部門及審判人員依法辦案，管理既要到位，又不能越位，堅(jiān)持全員管理、全程管理、全面管理，完善法院內(nèi)部的層級管理及法院之間的審級管理，把審判質(zhì)量管理、審判效率管理、審判效果管理等各項(xiàng)制度和工作要求落實(shí)到案件審理的各個(gè)環(huán)節(jié)之中?！皩徟惺堑谝晃坏模芾硎堑诙坏模呤侵鲝年P(guān)系。因此，審判管理必須尊重審判規(guī)律，使審判管理各項(xiàng)工作機(jī)制和管理的方式方法充分考慮審判工作的特點(diǎn)，符合審判工作實(shí)際?！保?］由此可見，審判管理直接指向?qū)徟匈|(zhì)效。

這是一個(gè)非常好的立意。長期以來，我國的審判管理水平比較落后，導(dǎo)致審判效率和審判品質(zhì)比較低下，這種弊端在經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展、司法糾紛數(shù)量較少時(shí)并不明顯，一旦社會發(fā)生變遷、訴訟增加，就會充分顯露出來。當(dāng)前，人民法院的執(zhí)法辦案任務(wù)越來越重，人民群眾對審判的要求越來越高，司法環(huán)境更加復(fù)雜，有必要創(chuàng)新和加強(qiáng)審判管理，確保司法的公正與效率。要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，必須充分把握司法規(guī)律，重點(diǎn)抓好五項(xiàng)工作:創(chuàng)新和加強(qiáng)審判質(zhì)量管理、審判效率管理、審判流程管理、審判層級管理，以及審判績效管理。［1］但是，這幾個(gè)方面的工作都會因?yàn)椤按笕兆印鄙嬖V信訪的存在而變得困難。

涉訴信訪案件產(chǎn)生的動因可以分為兩類:一是信訪者人為的原因，二是法律體系與司法運(yùn)作本身的原因。涉訴信訪的目的可能是希望啟動司法程序，也可能是希望在已經(jīng)獲得終審判決之后得到重新確認(rèn)，其處理流程在性質(zhì)上不同于訴訟程序，并沒有對審級、審限的法定要求，也沒有對處理主體、證據(jù)審查、案情核實(shí)等問題的相關(guān)法律規(guī)定。這樣一來，實(shí)體權(quán)利受到侵害的原因不同，案件經(jīng)過的司法階段不同，接受關(guān)切的程序性質(zhì)不同，再加上當(dāng)事人對法律的理解、對證據(jù)的掌握、生活條件、利益期待等方面的不同，導(dǎo)致對涉訴信訪案件不可能按照審判那樣通過一種對普遍規(guī)則進(jìn)行演繹推理的方式來處理，其結(jié)果往往具有狀況性。這種“狀況性”在“大日子”期間發(fā)生的概率更大，因?yàn)檫@些日子一般來說是對主體具有特殊意義的某個(gè)或某段時(shí)日，其構(gòu)成了公眾生活的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，涉訴信訪者的情緒容易在這時(shí)爆發(fā)，由此催生出某種不穩(wěn)定的“危穩(wěn)”因素，這樣，國家及其職能機(jī)關(guān)必須進(jìn)行“維穩(wěn)”，來維持和諧穩(wěn)定的社會秩序。如此一經(jīng)交互，這期間的審判活動便具有了特殊性。

所以，在某種意義上，“大日子”涉訴信訪就像是審判管理的考評器，它為審判管理工作提出了考題。

一、審判質(zhì)量管理何以可能?

創(chuàng)新和加強(qiáng)審判質(zhì)量管理的目的是確保司法公正，這既需要加強(qiáng)宏觀層面的審判質(zhì)量評估，也需要加強(qiáng)微觀層面的案件質(zhì)量評查，它們均指向?qū)徟匈|(zhì)效。這就要求尊重審判規(guī)律，推廣建立全國統(tǒng)一適用的審判質(zhì)效評估體系，①參見龔立瓊:“法院審判質(zhì)效評估體系初探”，復(fù)旦大學(xué)碩士畢業(yè)論文，2009年10月，第4頁。審判質(zhì)效評估體系是指根據(jù)法院審判管理需要，選擇反映審判工作實(shí)際情況的若干代表性可比數(shù)據(jù)作為評估指針，通過量化的方法對被考核者的辦案質(zhì)量和效率的實(shí)績進(jìn)行客觀綜合評價(jià)的運(yùn)作機(jī)制。該體系是從質(zhì)量、效率及其他情況多視角和多層次反映審判工作，涵蓋多個(gè)評價(jià)指標(biāo)的綜合評價(jià)體系。并確立常態(tài)化的案件質(zhì)量評查機(jī)制。

當(dāng)前各省法院都是根據(jù)本地司法的實(shí)際情況來制定審判質(zhì)效評估體系，這一體系一般會按照審判質(zhì)量、審判效率和審判效果進(jìn)行分類，并由此制定細(xì)化指標(biāo)，這些指標(biāo)詳細(xì)、具體，以筆者觀察的四川省、江蘇省和上海市為例，其各類指標(biāo)總和都超過了25項(xiàng)。三省市的具體指標(biāo)雖各有不同，但立案率、上訴率、申訴率均列入審判質(zhì)量指針之中作為考察對象，這三個(gè)指針與涉訴信訪有很大關(guān)聯(lián)，因?yàn)閷τ谏嬖V信訪而言，除去對法院工作提出建議、批評和意見之外，很大一部分都是要求立案啟動司法程序或提出申訴要求啟動再審程序的。在“大日子”期間，這些要求會變得更加強(qiáng)烈。

M市中院2010年信訪案件月度收、結(jié)案情況

M市中院2011年信訪案件月度收、結(jié)案情況

從以上兩個(gè)表格中可以清晰地看到，信訪案件的收案數(shù)，在三月、五月和十月的數(shù)據(jù)顯著高于其他幾個(gè)月份;一月和二月其次;四月和六月較低;七、八、九月則最低。不難看出，收案數(shù)較高的幾個(gè)月份恰逢春節(jié)、五一節(jié)或國慶節(jié)，或是遇有“兩會”的召開，這些傳統(tǒng)節(jié)假日、重大議政日的特殊含義不言而喻，其間的表現(xiàn)更加突出。

在這些“大日子”期間，最容易發(fā)生涉穩(wěn)或者群體性事件，所以國家對此十分重視。在處理這期間發(fā)生的涉訴信訪案件時(shí)，法院會廣泛調(diào)動司法、行政資源，細(xì)致、周全地制定預(yù)案并嚴(yán)格、謹(jǐn)慎地加以執(zhí)行。從民間借貸到股權(quán)糾紛、破產(chǎn)還債，從離婚糾紛到醫(yī)療糾紛，從個(gè)體糾紛到群體糾紛，從民事到刑事，從審判到執(zhí)行，凡是可能產(chǎn)生信訪、影響社會穩(wěn)定的案件都被納入到法院控制范圍之內(nèi)，針對不同類型的信訪涉穩(wěn)案件，進(jìn)行排查梳理，責(zé)任到庭、分包到人，要求中層干部全天候值班，增調(diào)警力加強(qiáng)安保，并且特派信訪維穩(wěn)專員駐守政府化解糾紛。在這一總方針指導(dǎo)之下，進(jìn)而對再審、重審案件進(jìn)行回復(fù)、對自排案件進(jìn)行移交和對重點(diǎn)人員反復(fù)排查，統(tǒng)計(jì)被穩(wěn)控人員的姓名、所屬地區(qū)、案由、案號、生效法院、終結(jié)法院、審查結(jié)果。這些具體措施對時(shí)限和機(jī)構(gòu)的規(guī)定十分嚴(yán)格，在時(shí)限方面，主要是依照法律法規(guī)而作出進(jìn)一步限定和細(xì)化，這種人為控制甚至已經(jīng)精確到某一個(gè)具體時(shí)刻或某一時(shí)段;就牽涉到的機(jī)關(guān)而言，從最高院到基層法院、從中央政法委到鎮(zhèn)黨委、從行政機(jī)構(gòu)到武裝部，一旦有信訪案件產(chǎn)生，除法院外，這些機(jī)構(gòu)都會不同程度地參與進(jìn)來，可謂牽一發(fā)而動全身。

對于一個(gè)長期進(jìn)行涉訴信訪的人來說，他們對于日子的把握是很有經(jīng)驗(yàn)的，不僅對“兩會”、“黨代會”等國家活動召開時(shí)間清清楚楚，而且對法院內(nèi)部安排的“院庭長接待日”或重大會議的舉行日也都了如指掌。他們知道在這樣的日子里法院和政府會做什么，也知道在這樣的日子里遇到能拍板定案的大領(lǐng)導(dǎo)的幾率如何，他們深知，“大日子”對于領(lǐng)導(dǎo)、對于中央來說意義會加重，會特別小心維護(hù)。如果這天比較容易碰見能解決問題的人、或是這天比較容易出現(xiàn)優(yōu)惠政策，那么就必須抓住這個(gè)時(shí)機(jī)，以提高自己案件成功的幾率。政府和法院為了獲得靜態(tài)的、一時(shí)的穩(wěn)定，會特別小心維護(hù)，就會在這特定的時(shí)間段里接受自己的訴求。上述圖例正好印證了這一點(diǎn)。

現(xiàn)實(shí)中，這個(gè)對法院審判管理進(jìn)行評估的體系全國并無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而且這種評估體系是側(cè)重于當(dāng)時(shí)、當(dāng)?shù)氐恼涡Ч?、社會效果而進(jìn)行指標(biāo)細(xì)化的。在這樣一種背景之下所建立的審判管理評估體系，超出了現(xiàn)時(shí)期法院的功能承載能力，往往迫使法院為達(dá)指標(biāo)而做出違背審判規(guī)律的決定，使法院很難再保證其原有的獨(dú)立性和被動性，甚至主動去尋求政府的支持，尋求與公民的合作。這樣一來，法院的地位和角色便會發(fā)生轉(zhuǎn)變。

二、審判效率管理何以可能?

在最高人民法院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)人民法院審判管理工作的若干意見》中，第十條對均衡結(jié)案提出了要求:即要建立健全案件催辦、督辦制度，強(qiáng)化均衡結(jié)案意識，形成符合審判工作規(guī)律的收結(jié)案動態(tài)平衡機(jī)制，實(shí)現(xiàn)均衡結(jié)案。

所謂“均衡結(jié)案”，是指人民法院在結(jié)案、收案的滾動運(yùn)行中，充分優(yōu)化審判資源，調(diào)動一切積極因素，在不同的報(bào)告期 (年度、季度、月度)內(nèi)，控制存案率，提高結(jié)案率，實(shí)現(xiàn)案件進(jìn)出的動態(tài)平衡與未結(jié)案件存量的相對穩(wěn)定。［3］

“大日子”涉訴信訪所反映的是涉及“大局”、“穩(wěn)定”或一些因法律與社會的脫節(jié)而產(chǎn)生的案件，這些“不宜及時(shí)宣判”或“根本無法再判”的案件往往到清案形勢需要時(shí)才會被迫作出決斷。這種為了獲取特定時(shí)日里的和諧與穩(wěn)定而犧牲程序公正，以及由程序公正所帶來的實(shí)體公正的做法，的確提升了效率，但這種效率的獲得并非是由司法程序本身帶來，而是借助于行政手段的配合，以更強(qiáng)調(diào)政治效果和社會效果、犧牲法律效果的方式帶來的。在這種特殊的政治環(huán)境下，形成了對法院特殊的考核制度，一些法院為了保證有足夠的年收結(jié)案數(shù)、結(jié)案率以支持法院工作報(bào)告獲得通過，不惜背離審判規(guī)律和違反程序法規(guī)定，采取種種手段，千方百計(jì)提高年結(jié)案率，導(dǎo)致每年年初結(jié)案少，年底結(jié)案多，結(jié)案率顯著不均衡。如此這樣，審判質(zhì)效評估體系何以為繼?

站在審判管理的角度，法院加強(qiáng)審判管理，也是踐行“為大局服務(wù)，為人民司法”工作主題，實(shí)現(xiàn)新時(shí)期人民法院工作科學(xué)發(fā)展的重要舉措。一直以來，司法為民的群眾路線都是黨和國家對法院審判工作的一項(xiàng)指導(dǎo)方針，2009年《人民法院第三個(gè)五年改革綱要 (2009－2013)》(以下簡稱“三五綱要”)中又再一次強(qiáng)調(diào)了這個(gè)問題。①詳見最高人民法院2009年3月17日法發(fā)〔2009〕14號《人民法院第三個(gè)五年改革綱要 (2009－2013)》第1條第1款。

具體來講，法院為了提高審判質(zhì)效以貫徹司法為民的群眾路線，在內(nèi)部管理中提出了許多量化的指標(biāo)，從最高人民法院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)人民法院審判管理工作的若干意見》的通知可以看到相關(guān)要求，“要依托審判質(zhì)效評估指標(biāo)體系，建立既符合審判工作實(shí)際又簡便易行的審判績效考核機(jī)制，要科學(xué)設(shè)定審判績效考核指標(biāo)，引導(dǎo)法官注重審判質(zhì)量和效率，注重廉潔文明司法，注重辦案的法律效果和社會效果，做到案結(jié)事了。”①詳見最高人民法院2011年1月6日法發(fā)［2011］2號《關(guān)于加強(qiáng)人民法院審判管理工作的若干意見》第13條。以取得初步示范效應(yīng)的成都市中院為例，其有關(guān)審判質(zhì)效管理依據(jù)訴訟流程及訴訟部門進(jìn)行分類，包括:立案庭、審判監(jiān)督庭、執(zhí)行局、刑庭、民庭、行政庭，總共劃分審判公正指標(biāo)、審判效率指標(biāo)、審判效果指標(biāo)三個(gè)方面，在每一方面之下刑庭、民庭、行政庭的指標(biāo)包括:立案變更率、法定期限內(nèi)立案率、一審陪審率、二審改發(fā)率、結(jié)案率、平均審理時(shí)間與審限比、當(dāng)庭裁判率、一審服判息訴率和上訴率、簡易程序適用率、結(jié)案均衡度、結(jié)案率、撤訴率、信訪投訴率、申訴率、再審上訴改判發(fā)回重審率、再審調(diào)解率等。全國各地，不同的法院有不同數(shù)目的細(xì)化指標(biāo)，不同的時(shí)期也會有所調(diào)整，對法院的考核與此相關(guān)，在“大日子”時(shí)，這個(gè)指標(biāo)甚至?xí)蛹?xì)化、更加嚴(yán)格。

由此看來，在審判管理中提出均衡結(jié)案的要求，其實(shí)只是治理者的一個(gè)善良設(shè)計(jì)，“大日子”涉訴信訪現(xiàn)實(shí)地存在于我們的司法體制中，對審判管理產(chǎn)生著很大的影響，無視這種影響，均衡結(jié)案便無法成為可能。應(yīng)當(dāng)?shù)按笕兆印钡挠绊懀箤徟泄ぷ?、行政工作循序漸進(jìn)并保持一種常態(tài)化運(yùn)作，而不用刻意地追求效果，反而違背管理規(guī)律。

三、審判績效管理何以可能?

審判績效考評是一項(xiàng)針對法官的管理，其實(shí)就是以法官為載體對審判質(zhì)量和審判效率的進(jìn)一步管理。因?yàn)椤按笕兆印逼陂g的涉訴信訪案件一般有審判委員會、院長、副院長、庭長、審判長等人員負(fù)責(zé)，顯現(xiàn)出一種行政主導(dǎo)型，由此很多法官的決定更多是根據(jù)上級的意思作出的，或更多考慮政治效果、社會效果而忽略法律效果而作出。造成有些法官為了評優(yōu)評先、晉級晉職而不得不聽從上級意見或刻意迎合指標(biāo)，而不是依據(jù)獨(dú)立判斷作出裁決。另外，均衡結(jié)案率和涉訴信訪率都是審判績效考核的考評指標(biāo)，通過前面的論述，均衡結(jié)案和涉訴信訪是一對矛盾，它們共存于一個(gè)考評體系之中，本身就不科學(xué)。

審判管理始終是針對人的管理，是“以管案促管人，以管人促管案”。［1］這種強(qiáng)調(diào)在管案基礎(chǔ)上更加注重對法官的管理，會在法院內(nèi)部造成行政層級差異過大，壓縮法官的裁量權(quán)，根據(jù)外國的司法經(jīng)驗(yàn)一般也盡量避免在審級之外或法院系統(tǒng)內(nèi)部再設(shè)立層級。審判績效考評根本不能解決“大日子”凸顯的這樣一種層級差異，因?yàn)閲覟榱僳`行法治，樹立法治國家的形象，必須把很多以前通過行政手段處理的問題納入到司法途徑中來解決，然而很多歷史遺留問題是司法不能承受之重，這樣一來，司法又轉(zhuǎn)而求助于行政主體，導(dǎo)致在某些問題上行政機(jī)關(guān)的垂簾聽政。在“大日子”涉訴信訪中，這種層級差異表現(xiàn)得更加明顯，在法院的內(nèi)部，承辦法官幾乎只有根據(jù)審判委員會、院長、副院長、庭長、副庭長的意思進(jìn)行案件的審判，在法院外部，還可能涉及到跟黨委機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等部門的相互協(xié)商，或者根據(jù)黨政部門的意思直接作出裁判。

審判管理本身就只能提高現(xiàn)存司法資源的質(zhì)量和效率，并不能給司法系統(tǒng)提供資源增量。在現(xiàn)行司法體制受外界干預(yù)過多的情況下，審判管理中的審判績效考評指標(biāo)便不會獨(dú)立發(fā)揮作用，要么無法公正考慮審判績效，要么造成考評對象對指標(biāo)的刻意迎合。這樣的話，審判績效考評指標(biāo)很難繼續(xù)存續(xù)下去。

結(jié)語

“大日子”由于具有重要意義，除了涉訴信訪者和法院這兩方顯性主體以外，國家黨政機(jī)關(guān)還會主動關(guān)注并參與，表現(xiàn)出不同的手段，以及不同的手段運(yùn)用程度。這種主動關(guān)懷，是以一種非法律的角度從道德情感上去試圖化解涉訴信訪矛盾，誠然，在“大日子”里對信訪進(jìn)行處理，可以借助于人們對幸福感和安定感的追求而獲得事半功倍的效果，也可以在一派和諧氣氛中讓人忽略掉某處的不快，但這畢竟是一種法治之外的解決方式，并不具穩(wěn)定性和可預(yù)期性，對于一個(gè)具有良好法治理念和高度工作效率的國家機(jī)關(guān)，應(yīng)具備體制上、技術(shù)上的周密，才不致于會在緊急情況下依賴于傳統(tǒng)與道德作為救命的稻草。而且“大日子”里的案件集中爆發(fā)、集中處理并不符合審判管理和司法規(guī)律，正常、穩(wěn)定的司法狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是對各類事項(xiàng)妥善安排，讓國家和公民對自己的行為后果有良好預(yù)期。因此，隨著法治進(jìn)程的深入，應(yīng)當(dāng)逐漸弱化“大日子”對于國家和公民的影響，將重心放在穩(wěn)定運(yùn)行發(fā)展上，以實(shí)現(xiàn)法治的本意。

審判管理要求進(jìn)一步調(diào)整和改善法院運(yùn)轉(zhuǎn)的外部社會條件，需要更多的統(tǒng)籌。用國外同行的學(xué)術(shù)話語來說，審判管理需要政治性部門 (立法和行政)的支持配合;用中國習(xí)慣的政治性話語來說，是要加強(qiáng)黨政部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。說法不同，道理其實(shí)一樣。［4］涉訴信訪的存在其實(shí)就是發(fā)揮這樣一種功能，避免外部因素直接對審判工作的干預(yù)。但涉訴信訪的存在畢竟還是對司法獨(dú)立有所影響，應(yīng)當(dāng)逐步弱化涉訴信訪過度地求助于黨政機(jī)關(guān)或其他部門，使法院的信訪部門更多地發(fā)揮其溝通民意與監(jiān)督司法的作用，而避免成為政府垂簾聽政的機(jī)構(gòu)。

前述提及審判工作中存有許多量化指標(biāo)，雖然指標(biāo)的存在有時(shí)有利于權(quán)力主動親近權(quán)利，但對法院而言，這與“不告不理”的司法理念不符。指標(biāo)應(yīng)該是在對現(xiàn)實(shí)充分考慮和把握的基礎(chǔ)上提出來的技術(shù)手段的量化，當(dāng)下有些指標(biāo)，如立案、結(jié)案數(shù)不應(yīng)當(dāng)再被過度強(qiáng)調(diào)，司法決策者應(yīng)當(dāng)注意。過時(shí)和違背規(guī)律的指標(biāo)只會束縛法院自身功能的實(shí)現(xiàn)。

埃利希說:每一種制定出來的規(guī)則，從本性上說是不完整的，一旦它被制定出來，就已過時(shí)了，它既難管現(xiàn)在，更不用說管將來。［5］213這其中所蘊(yùn)含的原理同樣適用于評判指標(biāo)，且在我國當(dāng)下的司法改革時(shí)期，對于指標(biāo)的制定更應(yīng)注意避免僵化，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)卡得過死，不能體現(xiàn)規(guī)律，無法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)，便會出現(xiàn)大量的司法能動的要求。當(dāng)下，我們應(yīng)當(dāng)運(yùn)用社會學(xué)方法做出充分調(diào)研，重新厘定指標(biāo)，這樣才能符合審判管理規(guī)律，使審判工作更具生命力。

［1］王勝?。畡?chuàng)新和加強(qiáng)審判管理 確保司法公正高效［N］．人民法院報(bào)，2010－08－24(1)．

［2］江必新．審判管理與審判規(guī)律抉微［J］．法學(xué)雜志，2011，(5):79－83．

［3］石東風(fēng)．“均衡結(jié)案”的理性思考 ［J］．山東審判，2009，(5):90－94．

［4］朱蘇力．審判管理與社會管理——法院如何有效響應(yīng)“案多人少”? ［J］．中國法學(xué)，2010， (6):176－189．

［5］沈宗靈．現(xiàn)代西方法理學(xué) ［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2009．