鄭猛

反復斟酌多年之后，煤炭資源稅改革的時間表終于確定。今年12月1日起，中國將實施煤炭資源稅改革，同時清理相關收費基金。

改革后的最大不同，是煤炭資源稅的征收方式將由目前的從量計征改為從價計征，稅率幅度為2%-10%，具體適用稅率由各省擬定。由于從量計征稅負較低，而從價后稅負增加較多，因此在增加稅負的同時，相關收費項目面臨清理。清費能否到位，關系到煤炭資源稅費改革的成敗。

資源稅從價征收的核心考量是鼓勵資源合理利用，同時增加稅收收入。從量征收是應納稅資源產品的銷售數量，乘以規(guī)定的單位稅額計算納稅，每噸資源品價格一刀切，往往金額較低；從價征收則按照每噸產品的具體價格，設置稅率征收。

有人擔心，如果稅負增加而收費項目并未顯著減少，本不景氣的煤炭行業(yè)就將遭遇滅頂之災。與此同時，清費正稅也是杜絕灰色收入增加政府財力的舉措，如何在增加財政收入的同時不增加企業(yè)過多負擔，各地稅率的最終確定也顯得至關重要。

對于此一疑問，9月29日，國務院總理李克強表示，清費立稅后煤炭企業(yè)的總體負擔不能增加，這是此次改革的前提，要明確寫入文件中。

“現在企業(yè)面對的各項收費確實太多了，有些地方的收費項目就像‘梁山好漢一樣，108項都不止，更重要的是，一些地方的收費不僅項目多，而且很不規(guī)范，一些企業(yè)通過疏通‘關系就能少交錢，甚至不交錢，這不僅有尋租的空間，也干擾了公平競爭的市場環(huán)境?！崩羁藦娬f。

但是，改革的意愿和改革的現實之間，仍然有很大的張力。此次煤炭資源稅改革的成效如何，猶待在日后落實的現實中慢慢觀察。

時機已到

推進煤炭資源稅改革，清費立稅、減輕企業(yè)負擔，這是深化財稅體制改革的重要內容和既定任務。

2011年底，修改后的《資源稅暫行條例》公布，并于當年11月起實行。修改后的資源稅暫行條例對原油、天然氣資源稅由從量計征改為從價計征，并相應提高了原油、天然氣的稅負水平，油氣資源稅按5%的稅率征收。但煤炭資源稅依然從量計征。

從上世紀80年代起，中國開始對自然資源征收資源稅，征收模式都是從量計征，即按照應納稅資源產品的銷售數量，乘以規(guī)定的單位稅額計算納稅。

多年來，資源產品價格出現明顯的單邊向上趨勢，從量計價的方法，很難使資源稅收隨著資源產品價格和資源企業(yè)收益的增長而增加。特別是在很多資源產品價格已較大幅度提升的情況下，資源稅在這類產品價格中所占比重過低。

2010年以來，新一輪資源稅改革啟動。2011年11月，油氣從價計征資源稅的改革推廣到全國。長期以來，煤炭在中國一次能源生產和消費中的比例占到70%左右。相對于油氣資源，煤炭資源稅從價計征的改革涉及面更寬，影響更大，改革也更為復雜。因此，煤炭資源稅改革并未隨油氣資源稅改革同時推出，而是被擱置了下來。

據了解，2013年中國煤炭消耗總量為36億噸，占一次能源消耗總量的70%。

國務院發(fā)展研究中心產業(yè)經濟研究部研究員錢平凡對《財經》記者表示，早在2000年左右相關部門就開始研究煤炭資源稅改革，但由于煤炭一直在漲價，如實行從價計征很可能加劇煤價上揚，所以一直沒有推行。而目前這個階段煤炭價格走低，煤炭行業(yè)經營困難，恰好為改革提供了時機。煤炭行業(yè)也需要清理收費項目統(tǒng)一納稅，寄希望于通過費改稅能走出低谷。

目前，中國煤炭行業(yè)正處在價格不振、利潤下滑的低谷。據中國煤炭工業(yè)協(xié)會的數據，截至2014年8月底，全社會煤炭庫存已持續(xù)33個月在3億噸以上，煤炭價格則較2008年7月的歷史高點下降超過35%。國家統(tǒng)計局發(fā)布的數據也顯示，今年前八個月，規(guī)模以上煤炭開采和洗選業(yè)利潤總額同比下降46.1%。煤炭企業(yè)虧損面超過70%，有70%的煤炭企業(yè)減發(fā)工資，30%的煤炭企業(yè)出現欠發(fā)工資現象，20%的煤炭企業(yè)工資下降幅度超過10%。

產煤第一大省山西省的統(tǒng)計數據標明，今年一季度山西煤炭綜合售價平均每噸為401元，而在2011年則為656元，這也導致煤炭企業(yè)利潤嚴重縮水。

煤炭行業(yè)的經營現狀，為煤炭資源稅的增稅改革提供了環(huán)境。

清費難題

相關煤炭收費項目的清理是關鍵，也是長久以來的難題。財政部副部長史耀斌在日前召開的煤炭資源稅費改革工作會上表示，清費工作是否到位，關系到煤炭資源稅費改革的成敗。

按照規(guī)定，此次改革將清理涉煤收費基金，將煤炭礦產資源補償費費率降為零，停止針對煤炭征收價格調節(jié)基金，取消山西煤炭可持續(xù)發(fā)展基金、原生礦產品生態(tài)補償費、煤炭資源地方經濟發(fā)展費等，取締省以下地方政府違規(guī)設立的涉煤收費基金。

中央財經大學中國煤炭經濟研究院2013年3月發(fā)布的一份研究報告披露，目前全國涉煤稅費合計不少于109項，其中涉煤稅種21個，各種收費不少于88種。除稅收以外，政府的收費占到了煤炭企業(yè)凈利潤的43%。中國煤炭工業(yè)協(xié)會的估算也顯示，煤炭企業(yè)各種稅費的負擔占銷售收入的21.03%，各種行政性收費的負擔占到14.01%，合計35.04%。

據《財經》記者了解，煤炭資源開發(fā)是內蒙古的支柱產業(yè)之一，2013年的應稅原煤產量為10.68億噸。以該自治區(qū)某煤電公司為例，2013年公司外銷煤炭收入10.92億元，負擔的資源稅和相關費用總額為1.09億元，總負擔率9.98%，其中資源稅0.19億元、負擔率1.76%，礦產資源補償費0.11億元、負擔率1%，煤炭價格調節(jié)基金0.48億元、負擔率4.39%；地方行業(yè)的煤管費等0.31億元、負擔率2.83%。可以看出，企業(yè)的費用負擔大大超過稅收負擔。

對此錢平凡表示，各地對煤炭資源的收費項目不盡相同，其中山西的收費最為混亂，情況最為嚴重，收費項目更多。除了中央和省內規(guī)定的各種收費名目，還在路上到處設崗，運煤車過收費站就要留下“買路錢”。一輛車收多少錢，完全由收費站的工作人員說了算，據說“隨便一個收費點的員工都能開上路虎”，亂收費問題之嚴重可見一斑。

“由于涉煤的每個環(huán)節(jié)都有利益可占，相關機構和人員都不愿意失去這種收益?！卞X平凡說。

由國務院特批，山西省于2007年設立煤炭可持續(xù)發(fā)展基金，主要用于單個企業(yè)難以解決的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理、支持資源型城市轉型和重點接替產業(yè)發(fā)展、解決因采煤引起的社會問題。

數據顯示，2007年山西省煤炭可持續(xù)發(fā)展基金征收了103億元，2013年達193億元，2007年至2013年共征收約1136億元。以2013年的193億元計算，相當于當年山西省當年公共財政收入的一成多。

在接受記者采訪時，山西汾渭能源開發(fā)咨詢有限公司董事長常毅軍表示，煤炭收費項目的清理最為困難，沒有強硬的督查根本完不成。

為資源稅改革做準備，一些產煤省份此前已經開始著手清理收費項目。今年6月，山西省出臺的《涉煤收費清理規(guī)范工作方案》顯示，該省當前涉煤收費達四大類27項，山西省財政廳初步測算，通過清理規(guī)范，2014年至少可減輕煤炭企業(yè)負擔60.87億元，噸煤減負6.5元；2015年再取消兩項收費后，可至少再減輕煤炭企業(yè)負擔74.64億元，噸煤再減負7.8元。兩步改革全部到位后，噸煤減負量至少可達14.3元，每年至少可減輕企業(yè)負擔135.51億元。

除了這些收費項目，山西全省拿不上桌面的亂收費到底有哪些，規(guī)模有多大，能不能清理到位，依然是問題。

常毅軍說，客觀上說山東和內蒙古的煤炭開采條件并不好，煤質也不如山西，但它們?yōu)槭裁茨軌蛴?，而山西的煤炭企業(yè)卻步履維艱？主要還是包括亂收費在內的煤炭管理出了問題。

他表示，一噸煤從坑口出來最終到消費者那里，中間需要繳納幾十道甚至上百道費用，經過長時間的流程。如果中央和省里下決心做這件事，以此減輕企業(yè)負擔，提升全省的經濟競爭力，就應該把所有的運煤車輛收費站都取消，煤炭生產企業(yè)只要有合法手續(xù)就可以自由生產和銷售?！氨緛硪膊皇请y上天的事情，但這樣一來相關機構和官僚就會想，那留下我們還有什么意思？”他感嘆。

史耀斌在前述煤炭資源稅費改革工作會上表示，各地應該全面清理涉煤收費基金，將煤炭礦產資源補償費費率降為零，停止征收煤炭價格調節(jié)基金，取消煤炭可持續(xù)發(fā)展基金、原生礦產品生態(tài)補償費、煤炭資源地方經濟發(fā)展費。對地方政府違規(guī)設立的其他涉煤收費基金，堅決取締。

在接受《財經》記者采訪時，國稅總局有關負責人表示，不管哪個領域的稅制改革，費改稅歷來都是有難度的，所以財政部稅政司還專門設立收費處，加強對稅改過程中清費工作的督查。

該負責人說，要進行煤炭資源稅從價計征，清費是第一位的?！叭绻詈笫召M項目沒有清理到位而稅又加了上來，煤炭企業(yè)更加無法脫困，不就麻煩了嗎？國家的稅怎么立得??？”該負責人說。

稅率高低

在稅收制度設計中，稅率是最核心的要素。目前資源稅除了焦煤是按照全國統(tǒng)一的每噸8元從量計征之外，其他煤炭的稅額標準根據省份的不同略有差異，其中山西和內蒙古的標準都為每噸3.2元。

按照財政部和國稅總局的規(guī)定，改革后煤炭資源稅稅率幅度為2%-10%，具體適用稅率由省級財稅部門在上述幅度內，根據本地區(qū)清理收費基金、企業(yè)承受能力、煤炭資源條件等因素提出建議，報省級人民政府擬定。

兩部門強調，結合當前煤炭行業(yè)實際情況，現行稅費負擔較高的地區(qū)要適當降低負擔水平。省級人民政府需將擬定的適用稅率在公布前報財政部、國家稅務總局審批。

據《財經》記者了解，山西省晉中市財政局此前曾分別按照從價計征2%、3%、4%和5%的稅率，對該市42座煤礦進行了測算，得出結論為資源稅稅率每提高1個百分點的計征率，稅收貢獻率同步遞增1%，影響利潤率下降1%。以資源稅稅率5%為例，稅收貢獻率由從量計征的17.54%增加到22.51%，利潤率由25.16%下降到20.19%，調整幅度不是太大，且利潤水平仍高于其他行業(yè)。

據此晉中市財政局認為，實行從價征收稅率為5%的計征方式，其增收效果是明顯的，且對企業(yè)利潤影響不大。如此既走出了征收不科學造成的困境，又提高了環(huán)境補償資金的額度，每噸由29.23元增加到50.88元，改革收效顯著。

而山西省財政廳去年也進行過測算，在全面取締涉煤收費，包括取消煤炭可持續(xù)發(fā)展基金的前提下，要保證地方現有收益，以煤炭平均售價每噸465元計算，資源稅稅率可定為7.4%。

增加后的資源稅，將為地方增加財力。

2013年內蒙古煤炭資源稅收入為34.18億元。改革后如按5%的稅率征稅，煤炭資源稅將達到152.23億元，增收118.05億元，增長3.5倍，可使當年資源稅整體收入由70.64億元增加到188.68億元，占當年稅收收入的比重由5.70%上升為15.54%，占當年財政收入的比重由2.66%增加到7.09%。

陜西省也是資源大省，2013年煤炭產量4.93億噸，產銷量居全國第三位，煤炭資源稅的貢獻在整個財政稅收中占比也相當大。陜西省2013年財政預算執(zhí)行情況報告顯示，資源稅收入23.5億元，據陜西省地稅局預測，煤炭資源稅由從量征收改為從價征收后，陜西省地稅局每年將增收資源稅70億元。

陜西省內有世界七大煤田之首的神府煤田，如果煤炭資源稅從價計征稅率為5%，目前煤炭價格每噸210元，按照產量今年資源稅將達到36.75億元，同比增長3.28倍。

山東同為煤炭生產和消耗大省，年產銷原煤約1.6億噸。山東省財政部門有關負責人表示，山東將本著不增加煤炭企業(yè)總體負擔和保證地方既得利益的原則，合理擬定煤炭資源稅適用稅率。

有煤炭企業(yè)提出，從價計征的稅率是否可以采用浮動稅率，在煤炭銷售淡季較低，旺季稍高一些。對此錢平凡認為不合適，這很容易形成稅收征管亂局，稅收制度設計還是應該相對固定，不宜頻繁改變稅率。

關于山西省的稅率標準，常毅軍認為如果真的能借此把全部亂收費取消，稅率哪怕定到最高的10%都沒有關系，對煤炭企業(yè)和山西經濟都是有利的，因為由此產品可以自由流通，山西的煤炭行業(yè)將更具競爭力。

前述國稅總局負責人表示，國務院提出的煤炭資源稅改革原則是不增加煤炭企業(yè)的整體負擔，至于稅率到底定多少，還是要看各地清理收費項目的程度，看清費之后稅費的總體負擔。

此前有人擔心，煤炭資源稅提高后是否會導致煤炭價格上漲，從而影響到相關下游產品價格，增加消費者負擔。對此錢平凡認為，關于煤炭漲價的擔心沒有必要，除了成本要素，煤炭的價格主要由市場決定，而當前的煤炭市場總體來說供大于求，而且一段時期以內這種局面難以改變，所以資源稅改革不會對煤價造成太大影響。

本刊記者李廷禎對此文亦有貢獻