劉守英

金秋10月，哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院系列講座（J.F. Kennedy Forum）迎來了日裔美籍學(xué)者弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）。福山應(yīng)景地帶來了他近來炙手可熱的新書《政治秩序和政治衰敗》（political order and political decay），而選擇了《政治秩序的塞繆爾·亨廷頓遺產(chǎn)》作為演講題目，則是向他在哈佛求學(xué)時(shí)的導(dǎo)師致敬。他的新書面世之后，不僅在學(xué)術(shù)界掀起又一輪福山熱，而且引來世界各大重量級(jí)媒體的熱評(píng)。

在我看來，福山的書之所以引起如此大的反響，主要是因?yàn)槲覀兊氖澜绱_實(shí)遇到了真正的麻煩，與讓他名揚(yáng)天下的《歷史的終結(jié)與最后的人》的結(jié)論出入很大。因此，數(shù)百位哈佛名流、學(xué)子聚集一堂，期待他能給出一個(gè)答案。

哪里出了錯(cuò)？

1989年，正處東歐劇變時(shí)的福山，在《歷史的終結(jié)》中，極其樂觀地描繪了未來的圖景：“歷史走向了各種形式的自由民主和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，歷史在自由中達(dá)到頂峰?！钡?，他今年6月在《華爾街日?qǐng)?bào)》撰文坦陳：2014年的情形與1989年完全不同。福山將當(dāng)今民主政治發(fā)展現(xiàn)狀概括為：原有的威權(quán)政府繼續(xù)存在；許多看似成功完成民主轉(zhuǎn)型的國(guó)家又退回到威權(quán)體制；主要發(fā)達(dá)民主國(guó)家正處于政治衰??；許多新型民主國(guó)家遭遇失敗；從撒哈拉以南的非洲到北非、中東，直至南亞，許多國(guó)家似乎失去了維持自我的能力，有些甚至處于失敗國(guó)家狀態(tài)。

福山承認(rèn)自己在“1989年那段令人興奮的日子里，對(duì)政治發(fā)展的本性還是霧里看花”，不過，他認(rèn)為自己的根本思想仍然是正確的，理由是過去20多年不僅市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制帶來世界經(jīng)濟(jì)大幅增長(zhǎng)，而且民主化進(jìn)程加快，1974年時(shí)采取選舉民主的國(guó)家只有35個(gè)，到2013年已增加到近120個(gè)，形成了 “第三波”民主化浪潮。但是，他也不得不面對(duì)一個(gè)現(xiàn)實(shí)：過去8年間，“第三波”民主化的國(guó)家，約有五分之一要么回到威權(quán)主義，要么是其民主制度遭受嚴(yán)重侵蝕。

福山將這些國(guó)家的失敗歸結(jié)于制度。他認(rèn)為，人人都希望政府既負(fù)責(zé)又有效，民眾需要的服務(wù)能得到及時(shí)和高效的滿足，但由于制度的缺乏或能力不足，沒有幾個(gè)政府能真正做到。需要看到，民主不僅僅是選舉中獲得多數(shù)，它由一套復(fù)雜的制度組成，需要通過法律和制衡制度來限制和規(guī)范權(quán)力的行使。非洲一些國(guó)家的問題是缺乏基本的制度——國(guó)家；另一些國(guó)家雖然接受了民主的合法性，卻取消了對(duì)行政權(quán)力的制衡以及對(duì)法律造成系統(tǒng)性侵蝕；還有些國(guó)家的問題是腐敗和政府不能提供可信的基本服務(wù)；美國(guó)的問題則是過于制度化后形成的規(guī)則和利益剛性。

現(xiàn)代政治秩序三要素

無論在發(fā)達(dá)國(guó)家還是在移植西方制度的后起國(guó)家，往往視政府為理所當(dāng)然，視民主為理所當(dāng)然，視政府提供的基本服務(wù)為理所當(dāng)然。然而，福山強(qiáng)調(diào)：“政治制度是必要的，不能被視為理所當(dāng)然。”福山的新書引領(lǐng)我們遍覽史前時(shí)代直至現(xiàn)代政治秩序的起源與演變，提煉出最關(guān)鍵的三項(xiàng)政治制度：國(guó)家、法治和責(zé)任。

國(guó)家，是一種等級(jí)的、集中化的組織，擁有對(duì)疆域的合法暴力壟斷權(quán)。國(guó)家的特征除了復(fù)雜性和適應(yīng)性，非人際性至關(guān)重要?，F(xiàn)代國(guó)家的統(tǒng)治者須明確區(qū)分私人利益和公共利益，以非人際關(guān)系為基礎(chǔ)、靠專業(yè)的官僚體系處理公民事務(wù)，實(shí)施政策時(shí)沒有偏袒。

法治，不僅是法律和秩序，以及產(chǎn)權(quán)和合約的實(shí)施，而且包括一系列的行為規(guī)則，反映社會(huì)的更廣泛共識(shí)。為了保證有效性，法治常常嵌入分立的司法制度下，與行政體系相分離以自主行使權(quán)力。法治是對(duì)政治權(quán)力的制約，對(duì)社會(huì)中最有權(quán)勢(shì)者也構(gòu)成制約，如果統(tǒng)治者將法律任意修改以適合他們自己，法治就不存在了。在此情形下，法律代表統(tǒng)治者發(fā)布命令，而不對(duì)統(tǒng)治者本身施加制約。

責(zé)任，現(xiàn)在最主要被理解為程序民主，即定期的、多黨的、自由公平的競(jìng)選。但是責(zé)任也可能是主觀性的：統(tǒng)治者可能對(duì)更廣泛的社會(huì)利益作回應(yīng)，但不必實(shí)行程序上的民主。福山所用的“責(zé)任”一詞，是指常用的現(xiàn)代民主定義，即有一套程序使政府對(duì)國(guó)民作出回應(yīng)。要記住的是，好的程序并不必然產(chǎn)生合適的結(jié)果。

國(guó)家制度集中權(quán)力來保障法律實(shí)施、保持和平與穩(wěn)定、提供必要的公共品、維持政治秩序。法治和責(zé)任民主則致力于相反的方向：制約國(guó)家權(quán)力的行使，確保它只用于可控的和有廣泛共識(shí)的方面。

這三項(xiàng)制度無論從歷史演進(jìn)還是今天的社會(huì)來看，都代表了人類的普遍需求。無論好壞，都需要國(guó)家通過必要的權(quán)力來進(jìn)行外部和內(nèi)部防衛(wèi)，來實(shí)施共同統(tǒng)一的法律，由一個(gè)現(xiàn)代的非人際的國(guó)家來提供秩序、穩(wěn)定和必要的公共品。所有社會(huì)都必須通過法律來規(guī)制權(quán)力的實(shí)施，將權(quán)力用于所有公民，而不是例外地對(duì)少數(shù)特權(quán)派開綠燈。法治是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵，沒有明晰的產(chǎn)權(quán)和合約實(shí)施，一個(gè)社會(huì)難以建立長(zhǎng)久信任和穩(wěn)定預(yù)期。責(zé)任民主使政府必須對(duì)更廣泛的社會(huì)利益負(fù)責(zé)，而不是僅僅對(duì)少數(shù)精英負(fù)責(zé)，民主參與不僅僅是對(duì)權(quán)力濫用、腐敗等行為的監(jiān)督與制約，也是對(duì)一個(gè)社會(huì)自由與個(gè)人生活質(zhì)量的基本度量。

根據(jù)以上的觀點(diǎn)，有人認(rèn)為，福山的新書中對(duì)原來設(shè)想的“民選政府、個(gè)人權(quán)利，以及勞資流通只需適度政府監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)體制”產(chǎn)生了動(dòng)搖。然而，我通讀他的新書后，卻覺得他自己的表述更切合他的努力，即對(duì)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的漫長(zhǎng)和艱難有了“更多的理解”。

政治制度演變的真實(shí)邏輯是，國(guó)家、法治、責(zé)任這三項(xiàng)制度可能獨(dú)立存在，也可能形成組合存在。比如，有的國(guó)家能力很強(qiáng)，但是法治很弱，且沒有實(shí)行現(xiàn)代意義的民主；有的國(guó)家有民主選舉，但國(guó)家提供的服務(wù)很差，法治也很弱；有些國(guó)家的國(guó)家能力和法治弱到幾乎不存在，卻也推行了民主選舉制度。

因此，福山得出結(jié)論，一個(gè)理想的社會(huì)是繁榮的、民主的、穩(wěn)定的、良好治理的、低腐敗的，這樣的社會(huì)實(shí)現(xiàn)了三項(xiàng)政治制度之間的完美平衡。“我們可以有這樣的政治秩序，它同時(shí)很強(qiáng)和有能力，但是它的行為又受到法律和民主選舉建立的參數(shù)制約”，這是現(xiàn)代政治的奇跡。

還有人批評(píng)福山的新書出現(xiàn)轉(zhuǎn)向：即從強(qiáng)調(diào)民主轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)國(guó)家，甚至有人選擇性解讀為“強(qiáng)國(guó)家”，認(rèn)真讀過他的書的人一定會(huì)感到這是一種誤解。雖然，無論是第一卷的“從前人類時(shí)代到法國(guó)大革命”，還是第二卷的“從工業(yè)革命到民主全球化”，福山確實(shí)花了大量筆墨在國(guó)家制度上，這可以被看作是他在研究現(xiàn)代政治秩序時(shí)的深化，更主要是為了尋求新近民主選舉國(guó)家失敗的原因。

人們長(zhǎng)期習(xí)慣在思考國(guó)家和國(guó)家權(quán)力的有效使用時(shí)，一端關(guān)注國(guó)家權(quán)力被誤用，另一端是對(duì)政府的不信任，上世紀(jì)80年代美國(guó)時(shí)任總統(tǒng)里根就曾宣稱：“政府不是我們問題的解決辦法，政府本身就是問題?！比欢?，現(xiàn)在的問題不是要不要政府，也不是政府權(quán)力應(yīng)該多大，更為急迫的是國(guó)家能力的構(gòu)建。福山也同意，許多發(fā)展中國(guó)家出現(xiàn)的問題是他們的弱勢(shì)及無效國(guó)家的副產(chǎn)品，許多國(guó)家只是在專制權(quán)力上強(qiáng)勢(shì)，實(shí)施基礎(chǔ)權(quán)力的能力卻很弱。這些國(guó)家的失敗歸因于他們的民選政府不能兌現(xiàn)當(dāng)初向選民作出的承諾，選民要求的往往不僅僅是政治權(quán)利，而且還有良好的政府。這里所說的弱國(guó)家不僅僅指貧窮的發(fā)展中國(guó)家，也包括陷入危機(jī)的希臘和意大利，它們同樣存在國(guó)家能力問題，沒有發(fā)展起高質(zhì)量的行政官僚體系，仍然停留在很高程度的政府依附和公然的腐敗。

在討論國(guó)家能力建設(shè)時(shí)，福山也提出了要防止的兩種偏向。一種是誤以為對(duì)有效國(guó)家的強(qiáng)調(diào)就是在威權(quán)之下構(gòu)建政府，卻不知一個(gè)運(yùn)行良好的合法制度需要實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力與制約制度之間的平衡。另一種誤以為有效國(guó)家即為福利國(guó)家，卻不知所有發(fā)達(dá)民主國(guó)家都面臨長(zhǎng)期巨額開支承諾的挑戰(zhàn)。

所有好事不會(huì)總湊在一起

所有國(guó)家都會(huì)殊路同歸嗎？所有國(guó)家都能補(bǔ)上自己的短板、 搭上現(xiàn)代化的班車嗎？對(duì)這種假設(shè)的顛覆，早在1968年就由福山的導(dǎo)師塞繆爾·亨廷頓完成。在這之前的現(xiàn)代化理論就假定：現(xiàn)代化會(huì)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治方面同時(shí)發(fā)生，所有好事情最終會(huì)湊在一起。在革命性著作《變革社會(huì)的政治秩序》中，亨廷頓給這一理論潑了一瓢冷水，他強(qiáng)烈反對(duì)所有好事必然聚合在一起的觀點(diǎn)，并為政治學(xué)研究方法帶來根本改變。

福山認(rèn)同亨廷頓關(guān)于政治秩序演變的洞見，現(xiàn)代化不是一個(gè)無縫連接的、不可避免的進(jìn)程。成功的現(xiàn)代化依賴于與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)變遷和觀念轉(zhuǎn)變相隨的政治制度的平行發(fā)展。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治發(fā)展往往行進(jìn)在不同的軌道上：政治發(fā)展常常循著自己的邏輯展開；經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)帶來社會(huì)流動(dòng)性增強(qiáng)，新進(jìn)入者會(huì)產(chǎn)生更大的參與需求，當(dāng)這些新的需求超過現(xiàn)存制度的適應(yīng)能力時(shí)，政治秩序就會(huì)被打破，不穩(wěn)定是社會(huì)的基本特征。

正因此，亨廷頓認(rèn)為，政治制度發(fā)展通過使自己變得更具復(fù)雜性、適應(yīng)性、自主性和連貫性來實(shí)現(xiàn)。而福山則更堅(jiān)定地認(rèn)為：“所有的社會(huì)，無論是威權(quán)體制還是民主體制，都會(huì)隨時(shí)間而衰敗。”

福山持有這一觀點(diǎn)的理由是，制度因?yàn)闈M足了社會(huì)某種需求而被創(chuàng)造出來，但是，制度一旦形成，傾向于長(zhǎng)期存在，而且長(zhǎng)成的制度會(huì)趨于保守，當(dāng)促成制度成立的原始條件發(fā)生變化時(shí)，它們卻做不到隨機(jī)應(yīng)變，變得越來越剛性，適應(yīng)力越來越弱。另一方面，眷顧親屬或互惠利他是自然的社會(huì)交往和互動(dòng)模式。當(dāng)現(xiàn)代政治秩序?qū)で蟠龠M(jìn)非人際制度規(guī)則時(shí)，大多數(shù)社會(huì)菁英傾向于回到家庭和朋友網(wǎng)絡(luò)，以作為保護(hù)他們地位和利益的工具。這些菁英一旦取得成功，就會(huì)對(duì)國(guó)家進(jìn)行“俘獲”，降低后者的合法性，使其對(duì)普羅大眾不再盡心負(fù)責(zé)。

在演講的最后，福山就自己的新書提醒讀者：“這是一本往回看的書——試圖解釋現(xiàn)存的制度是如何興起和隨時(shí)間演進(jìn)的我同樣也不想對(duì)不同類型政治制度的未來作預(yù)測(cè)。我只是關(guān)注我們是怎樣抵達(dá)現(xiàn)在的?！边@或許可以回應(yīng)一些過強(qiáng)的意識(shí)形態(tài)解讀。

作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)、研究員，現(xiàn)為哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院訪問學(xué)者