高婉珺

摘 要：由于我國(guó)的行政組織是按職責(zé)同構(gòu)的原則建立的，因此，部門橫向分割的許可權(quán)配置導(dǎo)致職能部門的管制矛盾、信息碎片化與孤島現(xiàn)象凸顯、程序繁瑣以及市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘的提高，造成審批的高成本、低效率。應(yīng)借鑒整體型政府理論的理念，構(gòu)建我國(guó)行政審批領(lǐng)域的整體性治理模式，即從部門、政策與信息、業(yè)務(wù)程序、服務(wù)與溝通渠道等方面加以整合來構(gòu)建整體政府。

關(guān)鍵詞：整體政府；行政審批；整合

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2014）10-0072-03

一、整體政府理論

整體政府理論是20世紀(jì)90年代中后期西方國(guó)家針對(duì)傳統(tǒng)科層制的弊病以及新公共管理改革所帶來的碎片化進(jìn)行深刻反思而提出的政府改革的新舉措，是21世紀(jì)政府改革的新趨勢(shì)?！罢w政府”主張政府部門間必須跨越職能分工和部門本位主義，開展合作，以使部門間的目標(biāo)及資源全面整合。

（一）整體政府的含義

整體政府理論是一個(gè)傘概念，有多種稱謂，如全面政府、協(xié)同政府、網(wǎng)絡(luò)化治理、跨部門協(xié)作等，盡管每一概念的含義和著眼點(diǎn)不同，但是，其共同點(diǎn)是為了增進(jìn)政府工作的整體效益而強(qiáng)調(diào)制度化、經(jīng)?；陀行Щ摹翱缃纭焙献?。

佩里·希克斯以目標(biāo)和手段作為基本變量來區(qū)分不同類型的政府。碎片化政府對(duì)應(yīng)于新公共管理改革的政府組織結(jié)構(gòu)，它的目標(biāo)是一致的，但由于對(duì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段缺乏共識(shí)，從而導(dǎo)致部門之間相互爭(zhēng)奪地盤和勢(shì)力范圍，進(jìn)而產(chǎn)生機(jī)構(gòu)分裂的困境；而整體政府則是要克服碎片化政府的不足，并取代之，通過達(dá)到目標(biāo)和手段的一致性，來實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)，提高整體效能。希克斯認(rèn)為，雖然碎片化的制度結(jié)構(gòu)是由組織機(jī)構(gòu)的專業(yè)分工帶來的，但是整體性治理的對(duì)立面并不是專業(yè)化而是碎片化。因此他主張“在不消除專業(yè)化分工、組織邊界的條件下，通過長(zhǎng)期有效地制度化協(xié)作，促使社會(huì)管理各個(gè)主體，包括上下級(jí)政府之間、同級(jí)政府部門之間、公私部門之間建立多種協(xié)同行動(dòng)，以達(dá)到發(fā)揮整體效能的作用”。①

波利特在綜合相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上提出一個(gè)得到普遍認(rèn)同的概念：“整體政府”是指一種通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理模式。它包括4個(gè)方面的內(nèi)容：排除相互破壞與腐蝕的政策情境；更好地聯(lián)合使用稀缺資源；促使某一政策領(lǐng)域中不同利益主體的團(tuán)結(jié)與協(xié)作；為公民提供無(wú)縫隙而非分離的服務(wù)。

（二）整體政府的特征

整體政府理論采用跨界性合作來獲得政府活動(dòng)的更高效率，“通過現(xiàn)有部門的分裂活動(dòng)，以及通過建立一個(gè)‘超級(jí)管理機(jī)構(gòu)不能實(shí)現(xiàn)公共政策的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)公共政策的目標(biāo)關(guān)鍵是在不消除部門邊界的條件下跨過部門邊界進(jìn)行‘聯(lián)合的協(xié)同工作”，這是其基本邏輯?？偟膩碚f，主要包括組織機(jī)構(gòu)、信息資源、文化和政策的整合。

1.組織結(jié)構(gòu)的整合。整體政府理論并不否定分工和專業(yè)化，是在不消除組織邊界基礎(chǔ)上的整合。因此，整體政府的組織結(jié)構(gòu)仍是官僚制的層級(jí)結(jié)構(gòu)。整體政府的組織結(jié)構(gòu)形式主要是等級(jí)式和協(xié)商式。等級(jí)式的組織結(jié)構(gòu)突出強(qiáng)調(diào)組織中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和等級(jí)關(guān)系，其最大的特點(diǎn)就是上級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)下層各部門施加壓力，以促進(jìn)各個(gè)部門間的合作。協(xié)商式的組織結(jié)構(gòu)則強(qiáng)調(diào)通過各部門間的協(xié)商達(dá)成一致的合作意見和方式，從而進(jìn)行有效的合作。與等級(jí)式的組織結(jié)構(gòu)相比，協(xié)商式的組織結(jié)構(gòu)更注重為了共同的目標(biāo)而自愿合作的傾向。

2.信息的整合。信息資源的整合是構(gòu)建整體政府的技術(shù)保障?，F(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)信息化的社會(huì)，需要加強(qiáng)信息資源的共享。資源具有稀缺性和不對(duì)稱性，信息資源的不對(duì)稱將會(huì)影響各個(gè)部門間的有效合作。整體政府主張，以信息技術(shù)為依托，通過在不同部門以及部門內(nèi)部建立整合的信息交流和匯報(bào)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)各部門信息資源的共享和重新整合，以最大化地利用稀缺資源，實(shí)現(xiàn)效益的最大化。

3.政策整合。傳統(tǒng)的公共行政與新公共管理所采取的措施均屬于管理技術(shù)層次的改革，類屬于工具主義，目前政府部門的組織建設(shè)仍屬于按功能分工的層級(jí)節(jié)制的體制，因此，必然導(dǎo)致組織間協(xié)調(diào)和整合的困難，導(dǎo)致不連貫的政策。部門間進(jìn)行有效合作的制度保障是政策整合。其理念是堅(jiān)持合作主義的政策導(dǎo)向，致力于解決不同部門間的政策沖突，使各部門間的政策趨向整合。

4.文化整合。整體型政府強(qiáng)調(diào)一種合而不同的、和諧的行政文化。在組織層面，強(qiáng)調(diào)把整體價(jià)值觀納入主流文化，鼓勵(lì)多元化的價(jià)值觀、建立共同的規(guī)范和價(jià)值，強(qiáng)調(diào)團(tuán)隊(duì)建設(shè)和部門間的信任關(guān)系。在個(gè)體方面，將公務(wù)員作為社會(huì)個(gè)體關(guān)注其需求，加強(qiáng)公務(wù)員培訓(xùn)，注重在整體環(huán)境下公務(wù)員的自身發(fā)展，允許不同的文化價(jià)值觀存在。

二、我國(guó)行政審批體制的碎片化

目前我國(guó)行政審批體制正處于“碎片化”之中，公民為了獲得某一行業(yè)的許可經(jīng)營(yíng)權(quán)往往需要跑十幾個(gè)部門，例如在上海市，一項(xiàng)建設(shè)工程的啟動(dòng)涉及區(qū)級(jí)行政審批部門達(dá)17家，老百姓常常稱其為“拜碼頭”“跨橫欄”。在我國(guó)一旦出現(xiàn)無(wú)法取得其中一個(gè)部門的審批證照，帶來的就可能是整個(gè)準(zhǔn)入過程的中斷，不僅會(huì)對(duì)申請(qǐng)人的權(quán)益帶來極大地?fù)p害，也是對(duì)政府社會(huì)公信力的極大沖擊。具體而言，我國(guó)行政審批領(lǐng)域的碎片化現(xiàn)狀主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）審批事權(quán)條塊分割于各職能部門導(dǎo)致管制矛盾

我國(guó)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置采用層級(jí)制和職能制相互結(jié)合的形式。職能制指，政府為完成其目標(biāo)而在橫向上設(shè)立負(fù)責(zé)具體事務(wù)的職能部門，各平行的職能部門作為政府的組成部分，專門處理某一方面的政府事務(wù)，職能部門在政府的統(tǒng)一指揮下各自獨(dú)立地去完成所負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)。但職能制往往會(huì)出現(xiàn)政出多門、目標(biāo)分散的弊端，各職能部門各自為政，容易把組織的整體任務(wù)搞得支離破碎。并且各職能部門又是通過不斷細(xì)化上位法律、法規(guī)所賦予的權(quán)力制定各種約束社會(huì)主體的制度規(guī)范的，由此便形成了不同部門在實(shí)施許可和審批過程中各自獨(dú)立的政策規(guī)范體系。因此，當(dāng)他們作用于同一審批項(xiàng)目時(shí)，必然存在各自為政、管制重疊、互為掣肘的問題。例如，國(guó)土資源部制定的《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)控制》（國(guó)土資發(fā)2008—24號(hào)）規(guī)定，工業(yè)企業(yè)內(nèi)部一般不得安排綠地。但因生產(chǎn)工藝等特殊要求需要安排一定比例綠地的，綠地率不得超過20%；《杭州市城市綠化管理?xiàng)l例》對(duì)建設(shè)工程項(xiàng)目的配套綠地指標(biāo)規(guī)定，一般工廠、大型煤場(chǎng)的綠化率不得低于20%；造紙、制革等排放有毒有害物質(zhì)的工廠綠化率不得低于30%。對(duì)工業(yè)項(xiàng)目審批中綠容率的不同規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，造成環(huán)保部門和國(guó)土部門的的管制沖突，建筑公司更是感到無(wú)所適從。

（二）審批過程信息孤島與碎片化現(xiàn)象凸顯

在我國(guó)，一方面，政府在橫向上是由負(fù)責(zé)不同事務(wù)的職能部門組成，因此各自為政的組織運(yùn)作體系和政策裁量以及相互獨(dú)立的部門管制目標(biāo)，必然導(dǎo)致橫向上分段式的審批業(yè)務(wù)辦理流程；另一方面，在政府信息化的過程中，往往是圍繞本部門的業(yè)務(wù)而設(shè)計(jì)和引用應(yīng)用程序軟件、只重視本部門內(nèi)部信息化系統(tǒng)的建設(shè)，注重與本部門業(yè)務(wù)有關(guān)的信息采集和維護(hù)，并沒有從全局角度出發(fā)考慮統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)或信息共享問題。與各部門之間信息系統(tǒng)不相互連接、數(shù)據(jù)庫(kù)不銜接相對(duì)應(yīng)，必然導(dǎo)致導(dǎo)致信息割據(jù)及分散管理的局面，從而形成了一個(gè)個(gè)所謂的“信息孤島”。各自為政的部門審批體制也造成了市場(chǎng)主體在行業(yè)準(zhǔn)入過程中信息獲取的片段化，由于審批事項(xiàng)和標(biāo)準(zhǔn)等信息的公布是以單個(gè)許可為限，以各部門為主體進(jìn)行的，相對(duì)人常常無(wú)法知曉整個(gè)行業(yè)的準(zhǔn)入的過程，需要辦理的證照以及各項(xiàng)條件和標(biāo)準(zhǔn)的總和。例如，2010年某大型洗浴場(chǎng)在履行所有程序之后，由于消防設(shè)施沒有達(dá)到要求，在行將開業(yè)之際被迫停業(yè)，由于不同部門的不同規(guī)定導(dǎo)致業(yè)主無(wú)所適從，最后只能上訪。

（三）職能部門分工過細(xì)導(dǎo)致審批程序繁瑣

按照職能分工原則，地方政府的職能會(huì)分配給諸多不同的部門，每個(gè)部門從其承擔(dān)的職能出發(fā)各司其職、各管一事。適當(dāng)?shù)姆止た梢蕴岣吖ぷ餍?，但分工過細(xì)則會(huì)導(dǎo)致一項(xiàng)事項(xiàng)的審批會(huì)涉及眾多個(gè)職能部門的處理。因此一個(gè)完整、連貫的業(yè)務(wù)流程往往被分割成許多支離破碎的片段，導(dǎo)致部門之間的隔閡與沖突，增加各業(yè)務(wù)部門之間的交流，使得整個(gè)過程運(yùn)作時(shí)間長(zhǎng)、協(xié)調(diào)成本高，還容易造成多頭指揮，令下屬無(wú)所適從。我國(guó)的行政審批從縱向上來說是層層上報(bào)、層層審批；從橫向上來說，也涉及到眾多的行政主管部門。在我國(guó)每種審批項(xiàng)目均要求重復(fù)提供一些不重要的材料而且還要經(jīng)過許多不必要的關(guān)卡，耗費(fèi)過多的時(shí)間。這使得相對(duì)人把大量的時(shí)間和精力浪費(fèi)在毫無(wú)效率的行政審批程序中。并且部分審批事項(xiàng)缺乏嚴(yán)格明確的審批標(biāo)準(zhǔn)和程序，甚至不公開與審批申請(qǐng)有關(guān)的審批條件、標(biāo)準(zhǔn)程序等信息。由于審批環(huán)節(jié)多，許多事項(xiàng)又沒有規(guī)定審批的時(shí)限，出現(xiàn)了項(xiàng)目多頭審批，“馬拉松”式的審批項(xiàng)目，導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本的增加以及市場(chǎng)機(jī)遇的錯(cuò)失。

三、行政審批的整體性規(guī)劃

整體政府理論在我國(guó)行政審批領(lǐng)域的應(yīng)用的思路即以公民為主體，解決市場(chǎng)準(zhǔn)入過程的碎片化問題，為公民提供一種整合性的公共服務(wù)，以克服條塊分割許可權(quán)配置帶來的市場(chǎng)準(zhǔn)入的碎片化。

（一）強(qiáng)化行政服務(wù)中心的協(xié)調(diào)職能

整體型政府主張?jiān)诳绮块T之間成立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或組織，以實(shí)現(xiàn)地方公共服務(wù)的聯(lián)合與合作，為實(shí)現(xiàn)“一站式”公共服務(wù)提供相應(yīng)的權(quán)力和職能。行政服務(wù)中心創(chuàng)設(shè)的目的就是通過一個(gè)橫向協(xié)調(diào)的組織平臺(tái)將不同部門的審批事項(xiàng)集中起來統(tǒng)一辦理、聯(lián)合辦理，從而為公眾提供“一站式”的而非分離的公共服務(wù)。

首先，明確行政服務(wù)中心的地位。截止2010年，全國(guó)31個(gè)省份建立了2842個(gè)綜合服務(wù)中心，其中，省級(jí)10個(gè)，市級(jí)356個(gè)，縣級(jí)2467個(gè)。這項(xiàng)興起于浙江地區(qū)的改革經(jīng)歷了從物理空間上的集中到化學(xué)上權(quán)力的整合，但其尚未完全走出“收發(fā)站”的功能定位，導(dǎo)致實(shí)質(zhì)性聯(lián)合審批的運(yùn)作缺乏有效的母體。這是因?yàn)槲覈?guó)并沒有出臺(tái)相關(guān)的法律來明確行政服務(wù)中心的協(xié)調(diào)監(jiān)督職能，從而導(dǎo)致協(xié)調(diào)效能匱乏；執(zhí)法主體資格在法律上的缺乏導(dǎo)致其不能承擔(dān)審批的法律后果，僅作為職能部門集中辦公實(shí)施聯(lián)合審批的場(chǎng)所，加之行政級(jí)別也與被協(xié)調(diào)的部門處于平級(jí)，便使其協(xié)調(diào)和裁決的權(quán)威性不足。因此，必須以立法的形式明確政務(wù)中心作為政府各職能部門政策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能定位。

其次，各部門職能向行政服務(wù)中心的歸并。由于行政服務(wù)中心缺少相應(yīng)的審批權(quán)，多個(gè)部門集中到一個(gè)場(chǎng)所辦公，往往僅是形式上的簡(jiǎn)單組合，而不是審批權(quán)限、審批內(nèi)容的有機(jī)結(jié)合。一些政府部門沒有向中心的工作人員充分授權(quán)，審批事項(xiàng)不能在一個(gè)場(chǎng)所內(nèi)全部辦結(jié)，大多數(shù)需要拿回原部門審批，使窗口設(shè)置成了一個(gè)多余的環(huán)節(jié)。因此，必須將各部門審批權(quán)打包授權(quán)至政務(wù)中心，由行政服務(wù)中心對(duì)審批事項(xiàng)實(shí)行組織管理、監(jiān)督協(xié)調(diào)和服務(wù)指導(dǎo)，并對(duì)進(jìn)駐中心的各部門人員實(shí)施考核、獎(jiǎng)懲。只有將各部門的職能歸并至政務(wù)中心才可能實(shí)現(xiàn)審批權(quán)的整合。

（二）建立網(wǎng)上聯(lián)合審批平臺(tái)

網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，為整體型政府提供了技術(shù)平臺(tái)，為“一站式”公共服務(wù)提供了強(qiáng)大的技術(shù)支撐。網(wǎng)上聯(lián)合審批是一個(gè)集多部門為一體的政府業(yè)務(wù)系統(tǒng)，僅停留于將所有審批部門物理集中于一個(gè)辦公大廳并不能在實(shí)質(zhì)上整合政府業(yè)務(wù)，能否在業(yè)務(wù)流程上實(shí)現(xiàn)一體化是網(wǎng)上聯(lián)合審批的關(guān)鍵。因此，要整合原來分屬于不同部門的業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，建成一個(gè)統(tǒng)一的受理平臺(tái)、項(xiàng)目審批管理平臺(tái)和對(duì)外交流平臺(tái)于一體的網(wǎng)上審批系統(tǒng)。一方面，需要對(duì)行政審批各環(huán)節(jié)的基本要素和相應(yīng)材料，逐步實(shí)現(xiàn)電子化、信息化，相應(yīng)流程網(wǎng)上運(yùn)行，實(shí)行網(wǎng)上公開申報(bào)、受理、咨詢和辦復(fù)；另一方面整合互聯(lián)網(wǎng)、政務(wù)網(wǎng)和各職能部門條線的專業(yè)網(wǎng)資源，推進(jìn)網(wǎng)上申報(bào)、政務(wù)外網(wǎng)審批等全過程信息化，原則上數(shù)據(jù)庫(kù)已有的數(shù)據(jù)不得再要求企業(yè)提供。整個(gè)系統(tǒng)開發(fā)的流程可由政務(wù)組和技術(shù)組獨(dú)立進(jìn)行，在政務(wù)組作出相關(guān)研究成果后提交技術(shù)組做應(yīng)用的開發(fā)。網(wǎng)上聯(lián)合審批平臺(tái)的建立既實(shí)現(xiàn)了各部門信息資源的整合，又實(shí)現(xiàn)了不同部門業(yè)務(wù)流程的整合。

（三）編制行業(yè)聯(lián)合審批標(biāo)準(zhǔn)

政策整合是部門間進(jìn)行有效合作的制度保障。整體政府以合作主義為導(dǎo)向，致力于解決不同部門間的政策沖突，使各部門間的政策趨向整合。由于行業(yè)準(zhǔn)入是一個(gè)復(fù)合許可的過程，是多個(gè)部門許可基礎(chǔ)之上的聯(lián)合，而不同許可背后，則代表了不同的法律管制目標(biāo)及不同的部門利益。因此，要想有效的解決不同部門間規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的沖突，必須在協(xié)商的基礎(chǔ)上建立聯(lián)合審批標(biāo)準(zhǔn)。

聯(lián)合審批標(biāo)準(zhǔn)以辦事指南形式為載體，將行業(yè)準(zhǔn)入所涉各部門的法規(guī)、規(guī)章及文件進(jìn)行梳理、整合。將行業(yè)準(zhǔn)入的區(qū)域規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)政策標(biāo)準(zhǔn)、城市管理標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、消防標(biāo)準(zhǔn)、治安標(biāo)準(zhǔn)等方面的內(nèi)容，一次性告知行政相對(duì)人。例如，“寧波市文化娛樂業(yè)辦理指南的設(shè)立，它依次分成申請(qǐng)導(dǎo)覽——重要提示——提出申請(qǐng)——審查受理——實(shí)質(zhì)性審查、場(chǎng)所勘察公示和聽證——驗(yàn)收階段——決定——送達(dá)——申請(qǐng)表格——附錄十個(gè)部分。每個(gè)部分分別從審批機(jī)關(guān)與申請(qǐng)人角度列明了申請(qǐng)條件、材料目錄、審查標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)合辦理流程等九個(gè)要素，詳細(xì)說明申請(qǐng)人從形成經(jīng)營(yíng)意愿到辦理全部證照的全過程”。

（四）重塑公務(wù)員的價(jià)值觀，培養(yǎng)以民為本的理念

整體政府理論要求各部門以解決公民的需求為導(dǎo)向，將協(xié)作的理念放在重要地位，并認(rèn)為只有這樣才能實(shí)現(xiàn)部門間共享的價(jià)值觀，從根本上實(shí)現(xiàn)整體目標(biāo)。我國(guó)的政府治理模式是管理驅(qū)動(dòng)而非服務(wù)導(dǎo)向驅(qū)動(dòng)的，公務(wù)員隊(duì)伍官本位思想仍然存在，責(zé)任意識(shí)淡薄、弄虛作假、奢侈浪費(fèi)、效率低下。首先，政府必須維護(hù)公共利益需求，密切關(guān)注和認(rèn)真回應(yīng)人民群眾的愿望及要求。其次，要求公務(wù)員踐行組織價(jià)值的承諾，并服務(wù)于公眾，具有責(zé)任感，具有奉獻(xiàn)公共服務(wù)精神，政府各級(jí)官員必須堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀精神，以人為本，從實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益最大化出發(fā)作出決策和執(zhí)行政策。

注 釋：

①曾維和.后新公共管理時(shí)代的跨部門協(xié)同——評(píng)?？怂沟恼w政府理論[J].社會(huì)科學(xué)，2012，（5）.

參考文獻(xiàn)：

〔1〕鄭石明，鄭琛，劉哲明.我國(guó)行政服務(wù)中心網(wǎng)上聯(lián)合審批研究——基于整體政府理論分析[J].中國(guó)行政管理，2012，（9）.

〔2〕唐明良.標(biāo)準(zhǔn)化與行政審批制度改革：意義、問題與對(duì)策[J].中國(guó)行政管理，2013，（5）.

〔3〕艾琳，王剛，張衛(wèi)清.由集中審批到集成服務(wù)——行政審批制度改革的路徑選擇與政務(wù)中心的發(fā)展趨勢(shì)[J].中國(guó)行政管理，2013，（4）.

〔4〕馬曉琳，鄭曙村.“整體型政府”對(duì)我國(guó)地方政府行政體制改革的啟示[J].山西大同大學(xué)學(xué)報(bào)，2013.

〔5〕朱新力，石肖雪.程序理性視角下的行政審批制度改革[J].中國(guó)行政管理，2013，（5）.

〔6〕吳瑞堅(jiān).地方政府大部制改革研究——“整體政府”理論的視角[J].探求，2011，（6）.

〔7〕高軒，朱滿良.整體政府模式及對(duì)我國(guó)政府部門間協(xié)調(diào)的啟示[J].天水行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（4）.

〔8〕曾凡軍.政府組織功能碎片化與整體性治理[J].武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013，（4）.

（責(zé)任編輯 姜黎梅）