郭守俊

摘 要：法治合肥建設(shè)工作取得了一定的成效，但依然有一些制約因素，在觀念層面，法制思維尚未形成，法律信仰尚未樹(shù)立；在法律層面，立法、執(zhí)法、司法幾方面仍存在許多問(wèn)題，所以，應(yīng)培養(yǎng)全民法制意識(shí)，提高法制素養(yǎng)；規(guī)范政府立法行為；嚴(yán)格執(zhí)法，公正司法，提高司法的公信力，以推動(dòng)合肥法治建設(shè)進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：法治合肥建設(shè)；制約因素；立法；執(zhí)法；司法

中圖分類(lèi)號(hào)：D614 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2014）10-0075-03

一、法治合肥建設(shè)的成效與經(jīng)驗(yàn)

隨著法治進(jìn)程的不斷推進(jìn)，全國(guó)各省市的法治建設(shè)工作也在如火如荼的進(jìn)行。合肥市作為中部大市之一，在省委省政府的引導(dǎo)下，認(rèn)真貫徹實(shí)施憲法精神，不斷推進(jìn)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，全市民主法治進(jìn)程也取得了突出成就，法治合肥建設(shè)工作取得了一定的成效。

（一）立法方面

根據(jù)合肥城市發(fā)展的需要，合肥市法制辦每年都出臺(tái)10部以上立法文件，并且嚴(yán)格遵守立法程序。在制定過(guò)程中，聽(tīng)取群眾意見(jiàn)、專(zhuān)家意見(jiàn)、利益主體的意見(jiàn)。立法項(xiàng)目，合法性是底線。規(guī)范性文件的制定，都有前置的合法性審查程序，此外，事后備案亦是該規(guī)范性文件合法的必要條件?！逗戏适惺兄睓C(jī)關(guān)公務(wù)員轉(zhuǎn)任條例》確立了公務(wù)員轉(zhuǎn)任制度，開(kāi)創(chuàng)了此項(xiàng)制度之地方立法先河；《合肥市水環(huán)境保護(hù)條例》成為全國(guó)最嚴(yán)格的水環(huán)境保護(hù)條例；《合肥市科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》的修訂，為創(chuàng)新型城市的建設(shè)提供了有力保障，這些都為法治合肥建設(shè)提供了立法上的保障[1]。

（二）執(zhí)法方面

依法行政、公正執(zhí)法能力顯著提高。合肥市立足于打造陽(yáng)光合肥，推出了一系列領(lǐng)全國(guó)風(fēng)氣之先的改革措施，包括開(kāi)門(mén)抓“三定”、開(kāi)門(mén)編預(yù)算、精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)、優(yōu)化審批流程、行政執(zhí)法自由裁量權(quán)陽(yáng)光運(yùn)行等一系列領(lǐng)全國(guó)風(fēng)氣之先的改革舉措。同時(shí)，信訪也被納入法治軌道，為公民提供了更多解決糾紛的渠道。另外，合肥市法治建設(shè)還有一些制度創(chuàng)新：財(cái)政預(yù)算、專(zhuān)家預(yù)算制度；投融資體制改革；合肥市公共資源交易條例；政府熱線整合。12345，一個(gè)號(hào)碼找政府，提高效率。

（三）法治宣傳、法律服務(wù)和法治文化建設(shè)方面

法治合肥，首先要做到有法可依。在有法可依的基礎(chǔ)上公民的知法懂法守法，是我們法治宣傳工作的重點(diǎn)。首先，法治宣傳的體制與機(jī)制得到加強(qiáng)，宣傳載體發(fā)生了變化，與新技術(shù)結(jié)合，如互聯(lián)網(wǎng)、官方微博等等，針對(duì)不同群體，開(kāi)展法制宣傳，取得了良好的效果。其次，我們的法治宣傳隊(duì)伍已經(jīng)建設(shè)起來(lái)，各支隊(duì)伍密切配合，從不同方面層面崗位進(jìn)行法治宣傳工作。最后，我們的法治宣傳活動(dòng)也日益豐富，針對(duì)不同對(duì)象開(kāi)展不同活動(dòng)，通過(guò)這些活動(dòng)營(yíng)造了一個(gè)良好的社會(huì)氛圍。合肥市前后展開(kāi)了6個(gè)五年普法宣傳教育，公民的法律意識(shí)和法治觀念不斷加強(qiáng)。

（四）體制機(jī)制方面

“十一五”以來(lái)，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增速，合肥市始終位列全國(guó)省會(huì)城市前列，并且不斷努力，爭(zhēng)先進(jìn)位，同時(shí)，在全省的經(jīng)濟(jì)地位持續(xù)提升。自2012年以來(lái)，在復(fù)雜和嚴(yán)峻的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，全市的經(jīng)濟(jì)保持了穩(wěn)定、快速的發(fā)展勢(shì)頭，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長(zhǎng)率繼續(xù)走在全國(guó)省會(huì)城市前列。

我們的監(jiān)督機(jī)制在不斷加強(qiáng)。合肥市各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)積極作為，推出了“食品安全廬州行”等一系活動(dòng)，取得了顯著成效。糾紛調(diào)解機(jī)制為“法治合肥”的建設(shè)提供一個(gè)和諧的環(huán)境。糾紛調(diào)解和社會(huì)管控相結(jié)合，為控制社會(huì)不穩(wěn)定因素打下了基礎(chǔ)。近年來(lái)，案件調(diào)解的數(shù)量不斷上升，成功率很高。

二、法治合肥建設(shè)的制約因素

（一）觀念層面

法治思維尚未形成，法律信仰尚未樹(shù)立。首先要明確一點(diǎn)，法治思維的形成需要很長(zhǎng)的時(shí)間，還有很長(zhǎng)的道路要走。領(lǐng)導(dǎo)干部、社會(huì)大眾都需要形成法治思維，只有這樣，“法治合肥”建設(shè)才有基礎(chǔ)和前提。但是傳統(tǒng)的儒家思想制約了法治思維的形成。其次，由于沒(méi)有一個(gè)法治思維活躍的社會(huì)氛圍，從而制約了公民法治思維的培養(yǎng)和形成。一些個(gè)案、熱點(diǎn)事件的解決方式，并沒(méi)有通過(guò)法律方式解決，而是通過(guò)人治的方式解決，也制約著法治思維的形成。最后，法律信仰沒(méi)有形成。法律信仰是法治合肥的基礎(chǔ)，法律的權(quán)威性雖然已經(jīng)初步形成，但是還沒(méi)有上升到信仰的程度，必須要加以引導(dǎo)。遇到權(quán)利受到侵害的情形，公民的第一思維方式是“找領(lǐng)導(dǎo)”，而非尋求法律途徑?！靶旁L不信法”“大鬧大解決”等，都是公民缺乏法律信仰最直接的表現(xiàn)。因此，普法工作依然需要加強(qiáng)，行政司法相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)予以重視，加強(qiáng)法制宣傳；同時(shí)也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，樹(shù)立法的權(quán)威性，培養(yǎng)公民的法律信仰。

（二）法律層面

法律因素的完善是推進(jìn)法治合肥建設(shè)的核心。目前法治合肥建設(shè)存在的法律層面的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

1.立法方面。首先，立法不完善。最為突出的表現(xiàn)為統(tǒng)一的《行政程序法》的缺位。行政行為（如行政收費(fèi)、行政征用、行政裁決、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政規(guī)劃）的程序和標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有嚴(yán)格的程序性監(jiān)管和控制，因而給某些行政執(zhí)法人員尋租、濫權(quán)、腐敗等行為提供了更為廣泛的空間和余地。行政程序立法，如政府信息公開(kāi)制度，僅僅是一個(gè)行政法規(guī)，要實(shí)現(xiàn)透明政府建設(shè)的要求，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的[2]。聯(lián)系合肥市實(shí)際情況，立法方面也有很多不足。例如，打擊非法運(yùn)營(yíng)行為的界定標(biāo)準(zhǔn)不明確，導(dǎo)致諸如食品安全問(wèn)題、傳銷(xiāo)問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題等無(wú)法很好的解決。面對(duì)此種情況，執(zhí)法上存在很大的壓力，因?yàn)闆](méi)有立法的支持，很難界定他們的行為，導(dǎo)致這些行為很容易逃脫法律制裁；另外，對(duì)這些問(wèn)題，抓現(xiàn)行的難度也很大。執(zhí)法人員數(shù)量和能力都是有限的，不可能及時(shí)的處理所有的違法行為。因此，立法的完善是很重要的，也是基礎(chǔ)性的，是有法可依的必然要求。其次，行政法規(guī)泛濫，建設(shè)法治政府、法治合肥所依之法受到挑戰(zhàn)。縱觀合肥市的行政立法現(xiàn)狀，我們發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題，例如，立法并未完全遵循三公原則，經(jīng)常與上位法發(fā)生沖突，政府規(guī)范性文件的審查不夠徹底和規(guī)范，實(shí)際中規(guī)章和規(guī)范性文件撤銷(xiāo)的比較少。審查行政案件中，規(guī)范性文件與上位法之間存在很多的沖突，這也造成司法機(jī)關(guān)適用法律的一大難題[3]。

2.執(zhí)法方面。嚴(yán)格執(zhí)法是建設(shè)法治合肥的必然要求，也是關(guān)鍵。由于法治建設(shè)的滯后和經(jīng)驗(yàn)的不足，目前我市行政執(zhí)法方面的問(wèn)題相對(duì)突出，執(zhí)法不公正不嚴(yán)格的現(xiàn)象嚴(yán)重。例如，合肥市交通局負(fù)責(zé)人指出，“查處2000多例違反交通法規(guī)的案件，實(shí)際處罰卻很少。這不是法律本身問(wèn)題，而是執(zhí)法不嚴(yán)問(wèn)題”。執(zhí)法方面的問(wèn)題主要包括：首先，行政執(zhí)法意識(shí)方面，法治觀念不強(qiáng)。這是造成執(zhí)法不嚴(yán)不公正的思想因素。由于執(zhí)法人員缺乏執(zhí)法意識(shí)，法治觀念不夠強(qiáng)，往往會(huì)受到不當(dāng)誘惑造成執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象。另外，人情社會(huì)在合肥乃至整個(gè)中國(guó)都是一個(gè)令人頭疼的問(wèn)題。查處違法行為的執(zhí)法人員，往往會(huì)因?yàn)椤耙煌娫挕倍蜂N(xiāo)處分，當(dāng)事人在事發(fā)的時(shí)候第一時(shí)間不是想到自首，而是想到“找人”。這種觀念不是一朝一夕形成的，因此，法制宣傳工作和法治教育工作仍需不斷加強(qiáng)。其次，法制機(jī)構(gòu)不健全。這是最大問(wèn)題。機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全，人員配置不足，專(zhuān)業(yè)化不夠，邊緣化現(xiàn)象嚴(yán)重?？陀^地講，我國(guó)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的設(shè)置總體上比較混亂。從微觀上看，許多急需機(jī)構(gòu)遲遲未能設(shè)立，而對(duì)于已經(jīng)設(shè)立的機(jī)構(gòu)，又存在諸如編制混亂、結(jié)構(gòu)冗雜等問(wèn)題，既有固定常設(shè)機(jī)構(gòu)，又有臨時(shí)非常設(shè)機(jī)構(gòu)，既有行政機(jī)關(guān)，又有事業(yè)單位，影響了政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活管理的規(guī)范有序和便民高效。行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置，必須依照一定的結(jié)構(gòu)和模式，并按照科學(xué)的方法和程序依法進(jìn)行。行政機(jī)構(gòu)的冗雜和行政職責(zé)的重疊，導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)關(guān)權(quán)限不清、條塊錯(cuò)交、多頭管理的“九龍治水”現(xiàn)象。第三，行政執(zhí)法責(zé)任制度尚不完善。無(wú)論監(jiān)督機(jī)制怎樣健全，權(quán)力易腐的特性和人性的缺陷，總會(huì)有利欲熏心者不惜一切以身試法。行政權(quán)力的濫用，必定會(huì)損害公民、法人和其他社會(huì)組織的正當(dāng)權(quán)益。盡管近年來(lái)行政問(wèn)責(zé)機(jī)制方面取得了較大進(jìn)展，但其更傾向于事后監(jiān)督和救濟(jì)，為了確保執(zhí)法必嚴(yán)，必須有違法必糾的懲治手段和建立完善的行政責(zé)任制度來(lái)保障。

3.司法方面?？傮w來(lái)說(shuō)，我國(guó)司法制度恢復(fù)的三十多年以來(lái)，各級(jí)法院為追求司法公正和實(shí)現(xiàn)司法正義，付出了很多努力，盡管間或出現(xiàn)過(guò)這樣或那樣的問(wèn)題，但應(yīng)當(dāng)肯定一點(diǎn)，司法公正依然是我國(guó)司法的主基調(diào)；而且多數(shù)情況下，個(gè)案公正是能夠?yàn)槿嗣袢罕娝袑?shí)感受到的。然而，無(wú)可避免的是，三十年來(lái)，違反司法公正、司法正義的活動(dòng)，違公平正義的現(xiàn)象，仍時(shí)有發(fā)生，甚至在某些地區(qū)或某些時(shí)期，還具有一定的普適性[4]。結(jié)合合肥市司法現(xiàn)狀，集中體現(xiàn)于這樣幾方面：首先，服務(wù)大局與公正司法的平衡問(wèn)題。合肥市中院副院長(zhǎng)孟東升指出，審理行政案件時(shí)，審查出具體行政行為存在瑕疵，但是，有些案件涉及面太廣，例如拆遷案件，涉及公共利益，法院從大局考慮，為了維護(hù)政府的權(quán)威，從而作出維持具體行政行為的判決。這種大局思想，固然有其正當(dāng)考量，但是，如何把握好這個(gè)平衡度的問(wèn)題，是法院司法過(guò)程中的一大難題，也是司法不公正現(xiàn)象產(chǎn)生的一個(gè)原因。其次，服務(wù)為民與政府干預(yù)的平衡問(wèn)題。在實(shí)踐中，法院對(duì)行政訴訟案件的審理，由于受到政府相關(guān)人員的干預(yù)，實(shí)際判決政府?dāng)≡V的較少。對(duì)于行政案件，最高法院的指示是加強(qiáng)協(xié)調(diào)，動(dòng)員當(dāng)事人撤訴。不能協(xié)調(diào)的，法院有傾向性，即傾向于維持行政機(jī)關(guān)的決定，維護(hù)行政機(jī)關(guān)的權(quán)威。但是，司法機(jī)關(guān)最終的宗旨在于定紛止政，維護(hù)公民權(quán)益。那么服務(wù)于民和政府干預(yù)的平衡又該怎么把握？這也是司法領(lǐng)域的一大難題。第三，法律沖突問(wèn)題。行政訴訟的審理，通常都會(huì)涉及大量的政府規(guī)章和規(guī)范性文件。地方政府規(guī)章與上位法沖突的時(shí)候，困惑在于：如果置地方性規(guī)章不顧，某些影響較大的案件，可能政府?dāng)≡V。應(yīng)當(dāng)在源頭上制止這種情況的發(fā)生，即規(guī)范政府規(guī)章和規(guī)范性文件的規(guī)定，要與上位法相一致。第四，司法公信力問(wèn)題。公民缺乏司法公信力，不相信尋求司法途徑，而是選擇信訪等途徑維護(hù)自身權(quán)利。因此，建立司法公信力是急需解決的問(wèn)題。由于司法成本太高，過(guò)程太復(fù)雜，一旦走向司法程序，過(guò)程漫長(zhǎng)，達(dá)不到期望值。例如，醫(yī)患糾紛問(wèn)題，為什么問(wèn)題解決不了。此外，同案不同判的現(xiàn)象是對(duì)司法公信力缺失的另一個(gè)重要原因。

三、推進(jìn)和完善法治合肥建設(shè)的對(duì)策

（一）培養(yǎng)全民法治意識(shí)，提高法治素養(yǎng)

這一點(diǎn)在“法治合肥”建設(shè)中非常重要。合肥市作為安徽省會(huì)城市，公民的法治思維和法律信仰要持續(xù)提升。具體可以通過(guò)以下方式：（1）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的引導(dǎo)作用。領(lǐng)導(dǎo)干部能否以法律的精神和方式處理問(wèn)題，有很大的榜樣和引導(dǎo)作用。執(zhí)法者的法治理念和法律培訓(xùn)在“法治合肥”建設(shè)中也有很重要的作用。（2）加大法治宣傳力度。法治宣傳在“法治合肥”建設(shè)起到一個(gè)基礎(chǔ)性的作用，需要進(jìn)一步加強(qiáng)，對(duì)法治思維的形成，法律信仰的建設(shè)具有重要作用。

（二）規(guī)范政府立法行為

政府制定規(guī)章和規(guī)范性文件的制定，應(yīng)當(dāng)要遵循三公原則，以避免沖突。立法并非越多越好，過(guò)多的規(guī)范，會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法和司法的適用法律的困惑，尤其是不同位階法規(guī)沖突之時(shí)，有可能導(dǎo)致執(zhí)法和司法的不公。因此，為了避免法律沖突，地方政府應(yīng)謹(jǐn)慎制定規(guī)范性文件，嚴(yán)格遵循法律保留、法律優(yōu)先原則。

（三）嚴(yán)格執(zhí)法，在執(zhí)法中改革創(chuàng)新

執(zhí)法者應(yīng)當(dāng)將公正透明作為執(zhí)法理念。整個(gè)案件處理過(guò)程要透明，處理手段和結(jié)果要合法合理。

（四）公正司法，提高司法的公信力

這本身就是“法治合肥”建設(shè)的要求。當(dāng)前司法公正的成本很高。例如在醫(yī)患糾紛中我們希望患者能夠通過(guò)司法途徑解決，但是效果不明顯。群眾很少通過(guò)司法途徑來(lái)解決。如果在司法程序上簡(jiǎn)便易行，將會(huì)得到很大的改善。

（五）加強(qiáng)法治社會(huì)建立

從人情社會(huì)走向法治社會(huì)，根本特質(zhì)是儒家文化主導(dǎo)的人情社會(huì)，向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求法治社會(huì)作轉(zhuǎn)變；從身份主導(dǎo)的社會(huì)，走向契約主導(dǎo)的社會(huì)。

法治合肥建設(shè)，應(yīng)當(dāng)立足現(xiàn)實(shí)，注重實(shí)效，做到4個(gè)突出：

第一，突出黨委政府高度重視法治合肥建設(shè)。法治是戰(zhàn)略性問(wèn)題。政策的引導(dǎo)和黨委的重視，是法治建設(shè)的政治保障。

第二，突出社會(huì)法治環(huán)境建設(shè)，法治素養(yǎng)問(wèn)題。信訪不信法，是什么原因造成的？大鬧大解決，主要原因是誰(shuí)導(dǎo)致的。明確這些問(wèn)題的根源，積極應(yīng)對(duì)，努力創(chuàng)造科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、遵紀(jì)守法的大環(huán)境。

第三，突出法治體系的建設(shè)。法治建設(shè)進(jìn)程過(guò)快，出現(xiàn)了立法不完善、執(zhí)法不到位、違法不追究、司法不公正等一系列問(wèn)題。我們需要一個(gè)完善的法治體系，保障法治合肥科學(xué)、有序地建設(shè)。

第四，突出療效，保證質(zhì)量。法治合肥建設(shè)，并不只是口號(hào)，它是我們合肥未來(lái)發(fā)展的目標(biāo)和旗幟，我們所作的建議和措施，必須能在實(shí)踐中適應(yīng)合肥法治的發(fā)展，具有實(shí)效性，能切實(shí)推動(dòng)合肥法治建設(shè)進(jìn)程。

參考文獻(xiàn)：

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〔3〕馮英，李一凡.論依法行政所依之“法”面臨的挑戰(zhàn)及路徑選擇[J].首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012，（5）：128-131.

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（責(zé)任編輯 王文江）