高瑞民

摘 要：大學(xué)章程是大學(xué)的“憲章”，制定大學(xué)章程對于高校依法自主辦學(xué)、完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、建立現(xiàn)代大學(xué)制度具有重要意義；制定大學(xué)章程應(yīng)當(dāng)把握提高認識、嚴格程序、明確內(nèi)容、突破重點難點等4個方面；大學(xué)章程的實施是一個長期的過程，應(yīng)當(dāng)建立監(jiān)督章程實施的專門機構(gòu)，構(gòu)建以章程為核心的校內(nèi)制度體系。

關(guān)鍵詞：大學(xué)；章程；制定；實施；治理結(jié)構(gòu)；現(xiàn)代大學(xué)制度

中圖分類號：G640 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）10-0238-03

大學(xué)章程是高等學(xué)校的“基本法”或稱“憲章”，它上承國家憲法、法律和行政規(guī)章，下啟校內(nèi)各類具體規(guī)章制度，在學(xué)校的制度體系中處于“龍頭”地位。章程的制定與實施是大學(xué)章程真正發(fā)揮作用的兩個重要環(huán)節(jié)。制定并實施好章程有利于落實高校辦學(xué)自主權(quán)，厘清政府與學(xué)校的關(guān)系和權(quán)力邊界；有利于高校依法辦學(xué)，減少不必要的行政干預(yù)；有利于高校完善內(nèi)部治理體系，約束辦學(xué)行為，建立現(xiàn)代大學(xué)制度；有利于高校積淀大學(xué)精神，培育辦學(xué)特色，傳承優(yōu)良傳統(tǒng)。

一、章程的制定

章程制定是章程建設(shè)的基礎(chǔ)工程，主要應(yīng)當(dāng)把握思想認識、組織程序、主要內(nèi)容、重點難點4個方面。

（一）提高認識是章程制定的思想前提

制定大學(xué)章程是高校依法辦學(xué)、自主辦學(xué)的需要。改革開放以來，我國高校辦學(xué)自主權(quán)不斷擴大，辦學(xué)活力不斷增強，辦學(xué)空間不斷拓展。但隨著高校改革的不斷深化，我們發(fā)現(xiàn)，一方面，來自政府對學(xué)校的行政干預(yù)仍然過多，違背教育規(guī)律的政令也隨處可見，嚴重影響了學(xué)校的自主辦學(xué)，束縛了學(xué)校的辦學(xué)活力；另一方面，高校自主權(quán)擴大之處也往往是違規(guī)行為頻發(fā)之處，相當(dāng)一些高校在政府放權(quán)之后，不能很好約束規(guī)范自己的辦學(xué)行為。因此，當(dāng)下的中國高校既有政府管得過死過多的問題，也有高校辦學(xué)行為示范的問題。往往是一管就死，一放就亂。走出這一怪圈的關(guān)鍵一招就是制定大學(xué)章程。大學(xué)章程具有準(zhǔn)法律性質(zhì)，對上可以約束政府，對下可以約束學(xué)校自身，對外可以約束社會。高校依法辦學(xué)首先要有“法”，而這個“法”主要指大學(xué)章程；自主辦學(xué)更須有“法”，因為在辦學(xué)自主權(quán)擴大的情況下，在政府減少行政管制情況下，如果沒有“法”即大學(xué)章程的約束難免不出現(xiàn)辦學(xué)失范行為。因此，制定大學(xué)章程是高校依法自主辦學(xué)的前提。

制定大學(xué)章程是高校完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、建立現(xiàn)代大學(xué)制度的需要。大學(xué)章程是現(xiàn)代大學(xué)制度的載體，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是章程制定的最重要內(nèi)容。章程制定是使現(xiàn)代大學(xué)制度法制化的基礎(chǔ)工程?，F(xiàn)代大學(xué)制度的構(gòu)架主要包括兩個層面：即宏觀層面和微觀層面。宏觀層面主要指學(xué)校與外部關(guān)系，簡單說就是政府宏觀管理、市場適度調(diào)節(jié)、社會廣泛參與、學(xué)校依法自主辦學(xué)；微觀層面主要指學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，簡單說就是黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負責(zé)、教授治學(xué)、民主管理。完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)首先要建立以學(xué)術(shù)發(fā)展為核心的權(quán)力系統(tǒng)，平衡大學(xué)內(nèi)部政治權(quán)力、行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系。在章程中應(yīng)當(dāng)設(shè)計一種機制，使3種權(quán)力始終圍繞學(xué)術(shù)的發(fā)展目標(biāo)，各司其職，相互協(xié)調(diào)，保證內(nèi)部管理和諧、順暢、高效、有序；其次要構(gòu)建高效有序的權(quán)力運行機制，平衡決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的關(guān)系。在章程中應(yīng)構(gòu)建決策層、執(zhí)行層和監(jiān)督層既相互協(xié)調(diào)又相互制約的機制，以確保決策的民主性和科學(xué)性。

制定大學(xué)章程是積淀大學(xué)精神、傳承優(yōu)良校風(fēng)、培育辦學(xué)特色的需要。雖然我國已頒布了《教育法》《高等教育法》及其他一些與高校相關(guān)的法律、法規(guī)，但這些法律、法規(guī)只是在一般意義上和普遍意義上對高校進行規(guī)定，屬于對高等學(xué)校的“規(guī)定動作”，沒有也不可能針對每所高校制定出富有個性的法律、法規(guī)。如果只有國家關(guān)于高校的法律、法規(guī)，而沒有具體的高校章程，直接的后果就是高校辦學(xué)沒有特色，容易出現(xiàn)千校一面、辦學(xué)雷同的局面。有人說中國只有一所大學(xué)，那就是“教育部大學(xué)”，話雖偏激片面，但也說明了只有國家層面的法律、法規(guī)而沒有學(xué)校層面的章程的后果。歐美發(fā)達國家的高校之所以特色鮮明、實力雄厚、長盛不衰，一個重要原因就是嚴格按章程辦學(xué)，恪守理念，注重傳承。大學(xué)的優(yōu)良傳統(tǒng)和特色不是一朝一夕形成的，需要一以貫之，久久為功。只有把先進的辦學(xué)理念通過章程固化下來并長期堅持，不因領(lǐng)導(dǎo)層的變化而變化，也不因領(lǐng)導(dǎo)人注意力的改變而改變，“一張藍圖畫到底，一代接著一代干”，這樣的大學(xué)才會積淀優(yōu)良傳統(tǒng)，形成鮮明的辦學(xué)特色。

（二）建立組織嚴格程序是章程制定的保障

成立組織。章程起草組織應(yīng)當(dāng)具有廣泛性和專業(yè)性。所謂廣泛性，學(xué)校相關(guān)利益群體成員要占一定比例，充分反映各利益群體的訴求；所謂專業(yè)性，要充分吸收教育、法律方面的專家參加，確保章程的科學(xué)性和合法性。

形成草案。章程起草小組要認真做好起草準(zhǔn)備工作，搜集梳理高等教育相關(guān)的法律法規(guī)政策，作為章程起草的基本依據(jù)；要進行深入調(diào)查研究，對本校歷史、現(xiàn)狀及發(fā)展方向，以及學(xué)校的辦學(xué)特色、辦學(xué)傳統(tǒng)、發(fā)展定位等進行全面的調(diào)研分析，總結(jié)實踐經(jīng)驗；要對本校已有的相關(guān)制度進行梳理，充分借鑒其他高校章程建設(shè)的經(jīng)驗做法。

征求意見。章程草案形成后，要向全校公開，采取在學(xué)校網(wǎng)站設(shè)立專題網(wǎng)頁、征求意見電子郵箱、校園意見回收箱以及召開座談會、聽證會等方式，充分聽取校內(nèi)相關(guān)主體的意見建議；要采取適當(dāng)方式與舉辦者、主管部門、其他相關(guān)部門進行充分的溝通、協(xié)調(diào)。

教職工代表大會討論。章程草案經(jīng)征求意見并修改完善后，要及時提交學(xué)校教職工代表大會討論。章程起草組織負責(zé)人要對章程起草過程、主要內(nèi)容等作出說明。學(xué)校教職工代表大會應(yīng)當(dāng)作出會議決議。

校長辦公會議審議。章程草案經(jīng)教職工代表大會討論后，起草組織應(yīng)當(dāng)將章程草案、起草說明以及征求意見的情況、主要問題的不同意見等，提交校長辦公會議審議。

學(xué)校黨委會審定。章程草案經(jīng)校長辦公會議討論通過后，由學(xué)校黨委會討論審定，形成章程核準(zhǔn)稿。

報送核準(zhǔn)。章程報送核準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)提交由學(xué)校法人簽發(fā)的章程核準(zhǔn)申請書、章程核準(zhǔn)稿、起草說明（起草組織、起草過程、核準(zhǔn)稿形成過程、需要說明的問題及制度創(chuàng)新等）、教職工代表大會決議、校長辦公會紀(jì)要和學(xué)校黨委會紀(jì)要。

（三）明確主要內(nèi)容是章程制定的核心

在章程內(nèi)容上，既要有“規(guī)定動作”，又要有“自選動作”?！耙?guī)定動作”體現(xiàn)的是國家對高等學(xué)校最一般、最普遍的要求，反映的是高等學(xué)校的共同性；“自選動作”體現(xiàn)的是學(xué)校的個性特征，反映的是學(xué)校的特殊性。

在“規(guī)定動作”上，根據(jù)《高等教育法》和《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，章程應(yīng)當(dāng)載明以下基本內(nèi)容：學(xué)校的登記名稱、簡稱、英文譯名等，學(xué)校辦學(xué)地點、住所地；學(xué)校的機構(gòu)性質(zhì)、發(fā)展定位，培養(yǎng)目標(biāo)、辦學(xué)方向；經(jīng)審批機關(guān)核定的辦學(xué)層次、規(guī)模；學(xué)校的主要學(xué)科門類以及設(shè)置和調(diào)整的原則、程序；學(xué)校實施的全日制與非全日制、學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育、遠程教育、中外合作辦學(xué)等不同教育形式的性質(zhì)、目的、要求；學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體制、法定代表人，組織結(jié)構(gòu)、決策機制，民主管理和監(jiān)督機制，內(nèi)設(shè)機構(gòu)的組成、職責(zé)、管理體制；學(xué)校經(jīng)費來源渠道、財產(chǎn)屬性、使用原則和管理制度，接受捐贈的規(guī)則與辦法；《高等教育法》規(guī)定的舉辦者責(zé)任、學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)等；章程修改的啟動、審議程序以及章程解釋權(quán)的歸屬；學(xué)校的分立、合并及終止事由、?；招８璧葘W(xué)校標(biāo)識，學(xué)校與相關(guān)社會組織關(guān)系等學(xué)校認為必要的事項以及需要在章程中規(guī)定的重大事項。對涉及的領(lǐng)導(dǎo)體制、管理體制、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等，應(yīng)在章程中載明基本規(guī)則、運行程序和監(jiān)督機制。

在“自選動作”上，章程要通過梳理辦學(xué)歷史，挖掘優(yōu)良傳統(tǒng)，總結(jié)辦學(xué)特色，將學(xué)校的獨特校風(fēng)、獨特精神、獨特傳統(tǒng)凝煉在章程的理念上，體現(xiàn)在章程的相關(guān)條款中，使章程在辦學(xué)目標(biāo)、辦學(xué)理念、學(xué)科專業(yè)、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、內(nèi)部治理等方面體現(xiàn)出自己的特色，避免千校一面、千校一章的尷尬。

（四）突破重點和難點是保證章程質(zhì)量的關(guān)鍵

章程制定的重點是完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，難點是正確處理“五個關(guān)系”。

完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)主要應(yīng)解決6個方面問題：一是堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，是《高等教育法》和《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)校基層組織工作條例》的規(guī)定，是中國特色的高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制。在章程中必須鮮明體現(xiàn)黨委在學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略、學(xué)校改革發(fā)展、學(xué)校教學(xué)科研管理等重大問題上的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。二是明確校長負責(zé)。章程要明確校長是學(xué)校法定代表人，規(guī)定其主要職責(zé)和學(xué)校行政決策機制，明確黨委作為領(lǐng)導(dǎo)核心支持校長依法獨立行使職權(quán)這一原則。校長的代表權(quán)、決策權(quán)、建議權(quán)和執(zhí)行權(quán)在章程中都要體現(xiàn)。三是實行教授治學(xué)。如果說黨委代表決策權(quán)，校長代表行政執(zhí)行權(quán)，那么教授代表學(xué)術(shù)權(quán)。所謂教授治學(xué)主要指高校在學(xué)術(shù)事務(wù)治理方面，教授擁有決定權(quán)，因為高校在本質(zhì)上是學(xué)術(shù)組織。教授們主要通過學(xué)術(shù)委員會、學(xué)位評定委員會、教授委員會等機構(gòu)，治學(xué)術(shù)、治學(xué)科、治學(xué)風(fēng)、治教學(xué)，參與學(xué)校管理。四是加強民主管理。首先，章程要明確教職工代表大會是教職工參與學(xué)校民主管理的主要形式；其次，工會、共青團、學(xué)生會等組織在黨委領(lǐng)導(dǎo)下參與學(xué)校管理也應(yīng)規(guī)定；第三，章程還應(yīng)規(guī)定各民主黨派成員、無黨派代表人士、各級人大代表和政協(xié)委員等參與學(xué)校民主管理、民主監(jiān)督。五是完善決策制度。學(xué)校重大事項決策制度是內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的核心內(nèi)容，建立現(xiàn)代大學(xué)制度的目的之一就是要學(xué)校的決策機構(gòu)依法決策、科學(xué)決策、民主決策。章程要明確規(guī)定決策程序、決策規(guī)則、決策失誤追究機制。明確要求重大事項決策前，應(yīng)當(dāng)征求教職工意見，組織專家論證，接受風(fēng)險評估，進行合法性審查，最終由集體討論決定。六是實行校院兩級管理體制。我國高校大都實行校院兩級管理體制。章程應(yīng)當(dāng)對管理體制予以明確，并規(guī)定學(xué)院根據(jù)學(xué)校授權(quán)在教學(xué)、科研、學(xué)科專業(yè)建設(shè)、教師隊伍建設(shè)、學(xué)生教育管理、行政管理等方面的職權(quán)。應(yīng)當(dāng)明確學(xué)院在重大事項上的決策形式及議事規(guī)則。厘清學(xué)校與學(xué)院的權(quán)利邊界。

處理好五個關(guān)系是章程制定的難點。一是學(xué)校與舉辦者關(guān)系。我國公立高校的舉辦者是各級政府。章程應(yīng)當(dāng)明確舉辦者的權(quán)利與義務(wù)和學(xué)校的權(quán)利與義務(wù)，這是厘清政府與學(xué)校權(quán)力邊界的關(guān)鍵條款，科學(xué)規(guī)定這一條款有助于規(guī)范舉辦者的管理和監(jiān)督行為，也有利于學(xué)校明確自身的職責(zé)和權(quán)利。二是行政權(quán)與學(xué)術(shù)權(quán)的關(guān)系。在章程中正確處理行政權(quán)與學(xué)術(shù)權(quán)的關(guān)系，關(guān)鍵是要堅持行政權(quán)與學(xué)術(shù)權(quán)相分離的原則，控制行政權(quán)力，保障學(xué)術(shù)權(quán)力，保障學(xué)術(shù)自由，保障教授在學(xué)術(shù)管理中的主體地位，明確以教授為主體的學(xué)術(shù)委員會是學(xué)校學(xué)術(shù)事務(wù)的最高決策機構(gòu)。凡是涉及與學(xué)術(shù)有關(guān)的事項，都要由學(xué)術(shù)委員會評議決策。學(xué)校的行政機構(gòu)主要根據(jù)學(xué)術(shù)委員會的決定，合理配置相應(yīng)的辦學(xué)資源。在學(xué)術(shù)委員會等學(xué)術(shù)機構(gòu)人員構(gòu)成上，要嚴格限定黨政領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)，擴大專任教師比例。三是章程與上位法的關(guān)系?！秶鴦?wù)院規(guī)章制定程序條例》規(guī)定：“法律、法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，規(guī)章原則上不作重復(fù)規(guī)定?！备鶕?jù)這一要求，凡是國家法律、法規(guī)已經(jīng)做出明確規(guī)定的事項，在章程中除了黨政職能、組織機構(gòu)、學(xué)校功能、決策制度、學(xué)校的權(quán)利義務(wù)等重大事項做出必要的重申和明確外，其他具體規(guī)定一般不作原文引述。另外，堅持“法律保留原則”，凡是國家法律、法規(guī)已有規(guī)定的事項，章程絕不可與之沖突，只作必要的展開和細化；國家法律、法規(guī)未規(guī)定的事項，根據(jù)高等教育發(fā)展趨勢和學(xué)校實際，在不違背法理前提下進行嘗試和探索。四是章程與下位規(guī)章制度的關(guān)系。章程是學(xué)校的根本制度，在學(xué)校的制度體系中具有根本性、統(tǒng)攝性和基礎(chǔ)性，是學(xué)校其他一切規(guī)章制度的依據(jù)。為了建立位階明確、上下銜接、分工具體的制度體系，也為了章程的權(quán)威、穩(wěn)定和精煉，章程對其下位的規(guī)章制度只簡要地作原則性規(guī)定，具體內(nèi)容可在具體規(guī)章制度中展開表述。五是章程文本成熟性與前瞻性關(guān)系。考慮到章程的權(quán)威性和穩(wěn)定性，一方面章程中應(yīng)當(dāng)對涉及學(xué)校的使命、定位、目標(biāo)、理念、功能、任務(wù)、治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)外部關(guān)系等根本問題作原則規(guī)定，學(xué)校運行和管理中的具體事項可在具體規(guī)章制度中予以詳盡規(guī)定。另一方面，在章程內(nèi)容上，對學(xué)校在長期辦學(xué)中形成的成熟的理論與實踐成果可在章程中予以吸納和固化，而對正在探索中的、未成熟的、甚至有爭議的事項暫予回避。

二、章程的實施

章程的核準(zhǔn)和頒布在章程建設(shè)中只是重要的第一步，章程的貫徹和實施任重而道遠。大學(xué)章程建設(shè)是一個持續(xù)的、動態(tài)的過程，它不僅僅是指章程文本的制定、核準(zhǔn)與頒布這樣一個短期動作，也包括章程頒布后的學(xué)習(xí)貫徹，最重要也是最難的是要在長期的辦學(xué)實踐中，舉辦者與學(xué)校等相關(guān)主體養(yǎng)成按章程辦事的習(xí)慣，將章程的規(guī)定和基本精神內(nèi)化為學(xué)校管理層和師生員工的自覺行動，并在辦學(xué)實踐中不斷完善和充實章程內(nèi)容。章程的實施應(yīng)做好以下幾方面工作。

向社會和校內(nèi)公布章程。大學(xué)章程具有準(zhǔn)法律性質(zhì)，它既是對學(xué)校的約束，也是對舉辦者和主管部門的約束，還是對社會相關(guān)主體的約束。通過一定方式向社會公布并予以解讀和宣傳，可以使社會知曉大學(xué)章程是怎么回事，大學(xué)辦學(xué)的法律依據(jù)，大學(xué)內(nèi)部的運行規(guī)則，為學(xué)校辦學(xué)創(chuàng)造更好的社會環(huán)境。在校內(nèi)要通過各種媒介宣傳章程、解讀章程，對不同層面人員要進行培訓(xùn)，做到家喻戶曉，人人皆知。

舉辦者和主管部門應(yīng)當(dāng)帶頭貫徹落實章程。舉辦者和主管部門在章程實施上要做出表率，切實覆行章程規(guī)定的義務(wù)，切實保障學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，切實依法、依章管理學(xué)校，切實保證經(jīng)費投入，切實推進政校分開、管辦分離。真正把工作重點轉(zhuǎn)到監(jiān)督學(xué)校依法治校、按章辦學(xué)上，搞好宏觀調(diào)控和管理服務(wù)上，指導(dǎo)和幫助學(xué)校協(xié)調(diào)好與政府相關(guān)部門及社會的關(guān)系，簡政放權(quán)，讓學(xué)校真正按高等教育規(guī)律辦學(xué)。

學(xué)校成立章程委員會。章程委員會是負責(zé)學(xué)校章程實施、解釋、反饋、修訂的專門機構(gòu)。其主要職責(zé)是監(jiān)督學(xué)校章程的實施，對學(xué)校章程進行解釋，收集章程實施中出現(xiàn)的各類問題，受理對違反章程行為的舉報和投訴，組織修訂章程條款，審查校內(nèi)規(guī)范性文件。章程委員會作為負責(zé)章程實施的專門機構(gòu)對于章程的貫徹落實非常重要，是避免章程寫在紙上、說在嘴上而并不實行的有力舉措，也是把章程建設(shè)當(dāng)做一項長期任務(wù)的必要環(huán)節(jié)。

全面清理現(xiàn)有規(guī)章制度，搞好規(guī)章制度的廢、改、立。大學(xué)章程是大學(xué)的“憲章”，是學(xué)校的根本制度，是學(xué)校一切規(guī)章制度的最終依據(jù)，學(xué)校的任何具體規(guī)章制度只能是章程的延伸和展開，而不能與章程相抵觸、相沖突。章程頒布后，學(xué)校應(yīng)當(dāng)以章程為依據(jù)，全面清理現(xiàn)有規(guī)章制度，進行廢、改、立工作，逐步建立起“根本制度功能穩(wěn)定、基本制度體系完備、具體制度成龍配套”的校內(nèi)規(guī)章制度體系。

做好章程實施過程的信息收集。章程的建設(shè)只有進行時，沒有完成時。章程既要保持相對穩(wěn)定，又要與時俱進。學(xué)校每隔一段時間要根據(jù)高等教育和學(xué)校的發(fā)展變化對章程進行必要的修訂，這就需要章程委員會緊密關(guān)注章程實施中出現(xiàn)的問題，及時收集相關(guān)信息，做好調(diào)查研究，為章程的修訂完善做好準(zhǔn)備。

在章程的實施過程中，從政府層面說，難免有違反章程的管理，從學(xué)校層面說，也難免有失范的行為，違章也好，失范也罷，都屬于新的大學(xué)治理框架下辦學(xué)中出現(xiàn)的正?，F(xiàn)象，不必大驚小怪，那種認為大學(xué)章程一經(jīng)頒布，現(xiàn)代大學(xué)制度馬上建成，政府與學(xué)校的權(quán)力邊界馬上厘清的想法是不切實際的。這就要求不論政府還是學(xué)校，對章程實施中出現(xiàn)的問題要有足夠的耐心，決不可學(xué)校一失范，政府借機就把權(quán)利收回，而政府一過多干預(yù)，學(xué)校就對依法辦學(xué)失去信心。在新的制度背景下，政府與學(xué)?？傄幸粋€磨合過程，學(xué)校內(nèi)部也有一個調(diào)整、適應(yīng)、內(nèi)化的過程，不可能一蹴而就。但只要從國家到學(xué)校堅定建立現(xiàn)代大學(xué)制度的信心和決心，經(jīng)過若干年努力，具有中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度一定會建立和完善起來。

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（責(zé)任編輯 姜黎梅）