文紅星

摘 要 教育財政在世界各國教育發(fā)展中占有重要地位，良好的教育財政政策是保障教育先行的必要前提。本文通過對日本義務(wù)教育財政政策的發(fā)展變化分析，得出結(jié)論，并對目前我國正實(shí)行的義務(wù)教育財政改革提出幾點(diǎn)啟示。

關(guān)鍵詞 日本 義務(wù)教育財政政策 啟示

中圖分類號：G629.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

教育財政政策是教育財政研究的核心內(nèi)容。將一國教育財政政策的歷史變遷納入到社會財政的整個大背景中理解更具有現(xiàn)實(shí)意義。

1 教育財政與教育財政政策

教育財政是國家對教育經(jīng)費(fèi)及其他相關(guān)教育資源的管理，包括國家對教育經(jīng)費(fèi)及其他教育資源的籌措、分配及使用的監(jiān)督等。

不同社會制度、不同教育傳統(tǒng)的國家在不同的經(jīng)濟(jì)條件下，依據(jù)不同的經(jīng)濟(jì)理論和教育理論，制定和執(zhí)行不同的教育財政政策。教育財政政策的內(nèi)容十分廣泛，涉及教育財政的各個方面和各個領(lǐng)域。其中最主要的有以下幾個方面：

第一，教育財政收入方面的政策。穩(wěn)定的教育財政收入是教育發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和前提，積極有效地取得足夠的教育財政收入是教育財政政策的基本目標(biāo)之一。屬于教育財政收入方面的政策主要有教育稅收政策、學(xué)費(fèi)政策、鼓勵社會力量捐資助學(xué)政策、集資辦學(xué)政策、鼓勵學(xué)校勤工儉學(xué)政策以及發(fā)展校辦產(chǎn)業(yè)政策，等等。

第二，教育財政支出方面的政策。教育財政支出方面的政策很多，如義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出政策、為鼓勵民族自治區(qū)與發(fā)展民族教育事業(yè)而在財政方面給予的各種優(yōu)惠政策、教育基本建設(shè)投資的有關(guān)政策，以及教師薪俸政策，等等。

第三，教育財政管理方面的政策。這方面的政策主要有教育預(yù)算管理方面的政策、處理教育與其他社會領(lǐng)域的關(guān)系方面的政策、處理教育財政管理過程中各種具體管理行為的有關(guān)政策。

2 日本義務(wù)教育財政政策的歷史變遷

“二戰(zhàn)”后，日本教育財政制度隨著國家政治、經(jīng)濟(jì)體制的變革不斷發(fā)展，通過一系列演變，為日本人力資源的儲備提供了有力的物質(zhì)保證。

2.1 第二次世界大戰(zhàn)后初期日本義務(wù)教育財政的建立

1940年，日本實(shí)行了貫通中央與地方的大規(guī)模的財稅制度改革。義務(wù)教育財政制度也發(fā)生了大幅度的變化，全面修改《市町村義務(wù)教育國庫分擔(dān)法》，制定了《義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)國庫負(fù)擔(dān)法》（舊法）。舊法規(guī)定市町村立小學(xué)教員的工資和赴任旅費(fèi)由都道府縣負(fù)擔(dān)，其半額由國家負(fù)擔(dān)。依據(jù)1940年舊法創(chuàng)設(shè)的國庫負(fù)擔(dān)制度，戰(zhàn)后1950年到1952年3年間暫時被停止，被吸收到地方財政平衡補(bǔ)助金①中，其結(jié)果是擴(kuò)大了教育經(jīng)費(fèi)支出水準(zhǔn)在地域之間的差距。因此，1952年制定了新的《義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)國庫負(fù)擔(dān)法》。新法規(guī)定，都道府縣支付的各義務(wù)教育學(xué)校教職員工資額的1/2由國庫負(fù)擔(dān)，教材費(fèi)為國庫負(fù)擔(dān)，保證了教育的順利發(fā)展。

表1所顯示，日本義務(wù)教育財政國庫負(fù)擔(dān)金額從1918年的10000千日元增加到1953年的61136292千日元。其中，1923年改革當(dāng)中其金額增加到40000千日元，到了1926年增加到70000千日元，1927年增加到75000千日元，1930年增加到85000千日元，1953年竟增加到61136292千日元。義務(wù)教育國庫負(fù)擔(dān)率也控制在50%左右。

2.2 日本經(jīng)濟(jì)高漲時期義務(wù)教育財政的發(fā)展與完善

20世紀(jì)六七十年代，日本經(jīng)濟(jì)空前繁榮，產(chǎn)業(yè)界對人才的需求急增。日本政府為此重金投入教育，教育財政有了快速發(fā)展。

1954年，日本制定《地方交付稅法》。1950年頒布的《地方財政平衡交付金法》，不但沒有實(shí)現(xiàn)地方自治，還增加了地方財政對中央的依賴。因此，1954年日本改革了地方稅制，同時制定了《地方交付稅法》。隨著地方交付稅和地方稅收的增加，教育經(jīng)費(fèi)的保障率也逐年提高。

到了1970年以后，把學(xué)校營養(yǎng)職員的工資也納入到了國庫負(fù)擔(dān)制中。該法與相配套的《教育職員人才確保法》和《義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)法》一起，有效地保障了日本義務(wù)教育的質(zhì)量。

“二戰(zhàn)”后日本教育費(fèi)的增長速度驚人。1955年公共教育費(fèi)為3，720億日元，1982年就達(dá)153，057億日元，增加了40倍之多。1970-1972年，公共教育費(fèi)年均增長15.8%。公共教育費(fèi)占國民收入的比率從1955年的5.1%上升到1979年的7.2%。這在當(dāng)時與美國不相上下，略低于英國（7.5%），高于法國和聯(lián)邦德國。而且保持了公共教育投資高于或與國民收入同步增長。以1965-1982年為例，日本國民收入年均增長11.7%，而公共教育費(fèi)年均增長率則為15.8%。②

2.3 日本地方分權(quán)化改革與義務(wù)教育國庫負(fù)擔(dān)制度

從1985年開始，日本逐步削減國庫負(fù)擔(dān)額實(shí)行一般財源化。1985年，教材費(fèi)、赴任旅費(fèi)一般財源化。從1990年制2000年間，將養(yǎng)老金、退休金等除工資以外的費(fèi)用相繼從國庫負(fù)擔(dān)之中脫離出來，實(shí)行一般財源化。逐年削減的結(jié)果，到了2004年，國庫負(fù)擔(dān)金只剩下教職員的工資和各項(xiàng)津貼。

日本并沒有停留于對個別經(jīng)費(fèi)的削減。2004年，日本內(nèi)閣提出了“三位一體”改革方案。

通過改革，日本的政府間財政關(guān)系發(fā)生巨大的變化。其主要目的是減輕赤字龐大的中央政府的財政負(fù)擔(dān)，以及為實(shí)現(xiàn)減負(fù)而大幅促進(jìn)地方分權(quán)化。地方交付稅承擔(dān)著財政調(diào)節(jié)職能，有利于緩解地方財政能力差距，而此次改革卻大大削弱了地方交付稅的原本應(yīng)有的作用，帶來了不少問題。特別是由于這一系列的改革是以中央財政的健全化為大前提的，因此，在推進(jìn)“三位一體”改革的過程中，留下了許多有待解決的問題。作為政治沖突的結(jié)果，2006年寫改后的《義務(wù)教育國庫負(fù)擔(dān)法》第2條規(guī)定，將國庫負(fù)擔(dān)的比例從原來的二分之一降為現(xiàn)在的三分之一。

日本現(xiàn)行義務(wù)教育財政改革還面臨著地區(qū)差距與義務(wù)教育質(zhì)量的現(xiàn)實(shí)問題。從全國來看，在“知識活用”方面，日本都市明顯高于偏僻地區(qū)。endprint

3 對我國的啟示

在義務(wù)教育投入體制改革過程中，中國和日本都經(jīng)歷了由基層政府負(fù)責(zé)主要責(zé)任，而后支出責(zé)任逐漸上移的過程。1940年，日本規(guī)定市町村立小學(xué)教員的工資和赴任旅費(fèi)從市町村上移到都道府縣負(fù)擔(dān)。2001年，我國實(shí)行了由“以鄉(xiāng)為主”轉(zhuǎn)化為“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育財政管理體制。這說明義務(wù)教育財政支出最終還是要走中央化或上級政府化的道路。末端財政無法承擔(dān)起義務(wù)教育這一公共產(chǎn)品，義務(wù)教育屬于純公共物品。1994年我國實(shí)行的“分稅制”財政管理體制，其弊端之一就是未能實(shí)現(xiàn)“事權(quán)”與“財權(quán)”的統(tǒng)一?！柏敊?quán)”方面，通過“分稅制”財政改革，中央財政收入占財政收入的比例目前大致占55%左右，而“事權(quán)”方面，義務(wù)教育這一龐大的純公共物品的教育經(jīng)費(fèi)保障，還是由地方縣級財政來承擔(dān)。建議在我國，省政府將成為農(nóng)村義務(wù)教育最主要的教育財政承擔(dān)者。將縣鄉(xiāng)基層政府承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任逐步上移至省級人民政府。省政府重點(diǎn)要確保農(nóng)村中小學(xué)教師的工資福利待遇，縣級財政主要確保公用經(jīng)費(fèi)、基本建設(shè)等。借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，把義務(wù)教育財政支出權(quán)限部分項(xiàng)目往上級財政轉(zhuǎn)移。

目前，兩國都面對地區(qū)間存在教育差距的現(xiàn)實(shí)問題。日本，在“知識掌握”方面地區(qū)間沒有差別，但是在“知識活用”方面，都市明顯高于偏僻地區(qū)。而我國2006年新《義務(wù)教育法》的頒布，是實(shí)施義務(wù)教育過程中一項(xiàng)具有里程碑意義的重大決策，它確立了農(nóng)村義務(wù)教育保障機(jī)制。我國的義務(wù)教育從以往的“能不能上學(xué)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤澳芙邮苁裁礃拥慕逃边@一均等化問題上。縮小地區(qū)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化依然是擺在我們面前的一項(xiàng)重要任務(wù)。全國東、中、西部三個地區(qū)，無論小學(xué)還是初中，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出，總體而言，東部最高，各項(xiàng)均明顯超出全國平均水平；西部次之，各項(xiàng)均接近或略超出全國平均水平；中部最低，除了2009年的生均公用經(jīng)費(fèi)以外，其它項(xiàng)全部未達(dá)到全國的平均水平。特別是生均基建經(jīng)費(fèi)，中部與東、西部的差距相當(dāng)大。同時，區(qū)域內(nèi)生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)，東部地區(qū)區(qū)域內(nèi)差距最大，西部次之，中部最小。還有，縮小城鄉(xiāng)差距，加大對落后地區(qū)、貧困地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入，是實(shí)現(xiàn)我國義務(wù)教育均等化的要求，也是社會進(jìn)步的必然要求。

義務(wù)教育財政制度法制化，并在實(shí)施中建立穩(wěn)定的政策機(jī)制，是義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)能得到充足保障的制度基礎(chǔ)。日本在明治維新時期就頒布了《市町村義務(wù)教育國庫負(fù)擔(dān)法》。隨后相繼制定了《地方財政平衡交付金法》、《義務(wù)教育國庫負(fù)擔(dān)法》（新法）、《產(chǎn)業(yè)教育振興法》、《公立學(xué)校設(shè)施費(fèi)國庫負(fù)擔(dān)法》、《偏僻地區(qū)教育振興法》以及《終身學(xué)習(xí)振興法》等。這些法律的實(shí)施有力地推動了日本義務(wù)教育的發(fā)展。我國雖然也頒布了一系列教育法律法規(guī)，如《中華人民共和國義務(wù)教育法》、《中華人民共和國義務(wù)教育法》、《中華人民共和國教師法》等。尤其是2006年頒布了新《義務(wù)教育法》。新《義務(wù)教育法》的實(shí)施，保障了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，而且意味著從2006年開始我國實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育。新《義務(wù)教育法》的頒布在教育財政改革當(dāng)中具有里程碑意義，但是我國的教育法還有待完善。

注釋

① 日本1950年公布了《地方財政平衡交付金法》，目的是謀求財源的均衡化，為地方公共團(tuán)體提供財源。

② 日本文部省.文部統(tǒng)計要覽[M].1983：332-333.

參考文獻(xiàn)

[1] 井深雄二.近代日本教育費(fèi)政策史—義務(wù)教育費(fèi)國庫負(fù)擔(dān)政策の展開.勁草書房，2004.

[2] 呂杰，馮曉.我國義務(wù)教育財政政策演進(jìn)、效果及述評.北方經(jīng)貿(mào)，2013（4）.

[3] 王善邁.深化教育財政體制改革.中國教育報，2014（3）.

[4] 李宣江.義務(wù)教育均衡發(fā)展理念走向“現(xiàn)實(shí)”的法律思考.中國教育學(xué)刊，2010（4）.endprint

3 對我國的啟示

在義務(wù)教育投入體制改革過程中，中國和日本都經(jīng)歷了由基層政府負(fù)責(zé)主要責(zé)任，而后支出責(zé)任逐漸上移的過程。1940年，日本規(guī)定市町村立小學(xué)教員的工資和赴任旅費(fèi)從市町村上移到都道府縣負(fù)擔(dān)。2001年，我國實(shí)行了由“以鄉(xiāng)為主”轉(zhuǎn)化為“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育財政管理體制。這說明義務(wù)教育財政支出最終還是要走中央化或上級政府化的道路。末端財政無法承擔(dān)起義務(wù)教育這一公共產(chǎn)品，義務(wù)教育屬于純公共物品。1994年我國實(shí)行的“分稅制”財政管理體制，其弊端之一就是未能實(shí)現(xiàn)“事權(quán)”與“財權(quán)”的統(tǒng)一?！柏敊?quán)”方面，通過“分稅制”財政改革，中央財政收入占財政收入的比例目前大致占55%左右，而“事權(quán)”方面，義務(wù)教育這一龐大的純公共物品的教育經(jīng)費(fèi)保障，還是由地方縣級財政來承擔(dān)。建議在我國，省政府將成為農(nóng)村義務(wù)教育最主要的教育財政承擔(dān)者。將縣鄉(xiāng)基層政府承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任逐步上移至省級人民政府。省政府重點(diǎn)要確保農(nóng)村中小學(xué)教師的工資福利待遇，縣級財政主要確保公用經(jīng)費(fèi)、基本建設(shè)等。借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，把義務(wù)教育財政支出權(quán)限部分項(xiàng)目往上級財政轉(zhuǎn)移。

目前，兩國都面對地區(qū)間存在教育差距的現(xiàn)實(shí)問題。日本，在“知識掌握”方面地區(qū)間沒有差別，但是在“知識活用”方面，都市明顯高于偏僻地區(qū)。而我國2006年新《義務(wù)教育法》的頒布，是實(shí)施義務(wù)教育過程中一項(xiàng)具有里程碑意義的重大決策，它確立了農(nóng)村義務(wù)教育保障機(jī)制。我國的義務(wù)教育從以往的“能不能上學(xué)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤澳芙邮苁裁礃拥慕逃边@一均等化問題上?？s小地區(qū)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化依然是擺在我們面前的一項(xiàng)重要任務(wù)。全國東、中、西部三個地區(qū)，無論小學(xué)還是初中，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出，總體而言，東部最高，各項(xiàng)均明顯超出全國平均水平；西部次之，各項(xiàng)均接近或略超出全國平均水平；中部最低，除了2009年的生均公用經(jīng)費(fèi)以外，其它項(xiàng)全部未達(dá)到全國的平均水平。特別是生均基建經(jīng)費(fèi)，中部與東、西部的差距相當(dāng)大。同時，區(qū)域內(nèi)生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)，東部地區(qū)區(qū)域內(nèi)差距最大，西部次之，中部最小。還有，縮小城鄉(xiāng)差距，加大對落后地區(qū)、貧困地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入，是實(shí)現(xiàn)我國義務(wù)教育均等化的要求，也是社會進(jìn)步的必然要求。

義務(wù)教育財政制度法制化，并在實(shí)施中建立穩(wěn)定的政策機(jī)制，是義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)能得到充足保障的制度基礎(chǔ)。日本在明治維新時期就頒布了《市町村義務(wù)教育國庫負(fù)擔(dān)法》。隨后相繼制定了《地方財政平衡交付金法》、《義務(wù)教育國庫負(fù)擔(dān)法》（新法）、《產(chǎn)業(yè)教育振興法》、《公立學(xué)校設(shè)施費(fèi)國庫負(fù)擔(dān)法》、《偏僻地區(qū)教育振興法》以及《終身學(xué)習(xí)振興法》等。這些法律的實(shí)施有力地推動了日本義務(wù)教育的發(fā)展。我國雖然也頒布了一系列教育法律法規(guī)，如《中華人民共和國義務(wù)教育法》、《中華人民共和國義務(wù)教育法》、《中華人民共和國教師法》等。尤其是2006年頒布了新《義務(wù)教育法》。新《義務(wù)教育法》的實(shí)施，保障了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，而且意味著從2006年開始我國實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育。新《義務(wù)教育法》的頒布在教育財政改革當(dāng)中具有里程碑意義，但是我國的教育法還有待完善。

注釋

① 日本1950年公布了《地方財政平衡交付金法》，目的是謀求財源的均衡化，為地方公共團(tuán)體提供財源。

② 日本文部省.文部統(tǒng)計要覽[M].1983：332-333.

參考文獻(xiàn)

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[4] 李宣江.義務(wù)教育均衡發(fā)展理念走向“現(xiàn)實(shí)”的法律思考.中國教育學(xué)刊，2010（4）.endprint

3 對我國的啟示

在義務(wù)教育投入體制改革過程中，中國和日本都經(jīng)歷了由基層政府負(fù)責(zé)主要責(zé)任，而后支出責(zé)任逐漸上移的過程。1940年，日本規(guī)定市町村立小學(xué)教員的工資和赴任旅費(fèi)從市町村上移到都道府縣負(fù)擔(dān)。2001年，我國實(shí)行了由“以鄉(xiāng)為主”轉(zhuǎn)化為“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育財政管理體制。這說明義務(wù)教育財政支出最終還是要走中央化或上級政府化的道路。末端財政無法承擔(dān)起義務(wù)教育這一公共產(chǎn)品，義務(wù)教育屬于純公共物品。1994年我國實(shí)行的“分稅制”財政管理體制，其弊端之一就是未能實(shí)現(xiàn)“事權(quán)”與“財權(quán)”的統(tǒng)一?！柏敊?quán)”方面，通過“分稅制”財政改革，中央財政收入占財政收入的比例目前大致占55%左右，而“事權(quán)”方面，義務(wù)教育這一龐大的純公共物品的教育經(jīng)費(fèi)保障，還是由地方縣級財政來承擔(dān)。建議在我國，省政府將成為農(nóng)村義務(wù)教育最主要的教育財政承擔(dān)者。將縣鄉(xiāng)基層政府承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任逐步上移至省級人民政府。省政府重點(diǎn)要確保農(nóng)村中小學(xué)教師的工資福利待遇，縣級財政主要確保公用經(jīng)費(fèi)、基本建設(shè)等。借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，把義務(wù)教育財政支出權(quán)限部分項(xiàng)目往上級財政轉(zhuǎn)移。

目前，兩國都面對地區(qū)間存在教育差距的現(xiàn)實(shí)問題。日本，在“知識掌握”方面地區(qū)間沒有差別，但是在“知識活用”方面，都市明顯高于偏僻地區(qū)。而我國2006年新《義務(wù)教育法》的頒布，是實(shí)施義務(wù)教育過程中一項(xiàng)具有里程碑意義的重大決策，它確立了農(nóng)村義務(wù)教育保障機(jī)制。我國的義務(wù)教育從以往的“能不能上學(xué)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤澳芙邮苁裁礃拥慕逃边@一均等化問題上?？s小地區(qū)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化依然是擺在我們面前的一項(xiàng)重要任務(wù)。全國東、中、西部三個地區(qū)，無論小學(xué)還是初中，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出，總體而言，東部最高，各項(xiàng)均明顯超出全國平均水平；西部次之，各項(xiàng)均接近或略超出全國平均水平；中部最低，除了2009年的生均公用經(jīng)費(fèi)以外，其它項(xiàng)全部未達(dá)到全國的平均水平。特別是生均基建經(jīng)費(fèi)，中部與東、西部的差距相當(dāng)大。同時，區(qū)域內(nèi)生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)，東部地區(qū)區(qū)域內(nèi)差距最大，西部次之，中部最小。還有，縮小城鄉(xiāng)差距，加大對落后地區(qū)、貧困地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入，是實(shí)現(xiàn)我國義務(wù)教育均等化的要求，也是社會進(jìn)步的必然要求。

義務(wù)教育財政制度法制化，并在實(shí)施中建立穩(wěn)定的政策機(jī)制，是義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)能得到充足保障的制度基礎(chǔ)。日本在明治維新時期就頒布了《市町村義務(wù)教育國庫負(fù)擔(dān)法》。隨后相繼制定了《地方財政平衡交付金法》、《義務(wù)教育國庫負(fù)擔(dān)法》（新法）、《產(chǎn)業(yè)教育振興法》、《公立學(xué)校設(shè)施費(fèi)國庫負(fù)擔(dān)法》、《偏僻地區(qū)教育振興法》以及《終身學(xué)習(xí)振興法》等。這些法律的實(shí)施有力地推動了日本義務(wù)教育的發(fā)展。我國雖然也頒布了一系列教育法律法規(guī)，如《中華人民共和國義務(wù)教育法》、《中華人民共和國義務(wù)教育法》、《中華人民共和國教師法》等。尤其是2006年頒布了新《義務(wù)教育法》。新《義務(wù)教育法》的實(shí)施，保障了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，而且意味著從2006年開始我國實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育。新《義務(wù)教育法》的頒布在教育財政改革當(dāng)中具有里程碑意義，但是我國的教育法還有待完善。

注釋

① 日本1950年公布了《地方財政平衡交付金法》，目的是謀求財源的均衡化，為地方公共團(tuán)體提供財源。

② 日本文部省.文部統(tǒng)計要覽[M].1983：332-333.

參考文獻(xiàn)

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