劉學(xué)敏

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和財政體制改革的逐步深入，公共財政體系建設(shè)日益成為社會各界關(guān)注的焦點之一。完善公共財政體系，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是保障社會公平正義、促進(jìn)社會和諧的內(nèi)在要求。以地方公共財政問題為研究基礎(chǔ)，對當(dāng)前地方公共財政保障體系建設(shè)中存在的問題進(jìn)行分析；并有針對性地提出問題的對策建議。

關(guān)鍵詞：公共財政；財政保障；公共服務(wù)；均等化

中圖分類號：F810 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）30-0092-03

黨的十八大報告，從全局和戰(zhàn)略的高度，強(qiáng)調(diào)要全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革，并對當(dāng)前及今后一個時期加快改革財稅體制、完善公共財政體系提出了明確要求。認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會，就應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，以保障和改善民生為立足點，加快財稅體制改革，完善公共財政體系，更好地為全面建成小康社會服務(wù)。近年來，全國各地方財政部門按照公共財政體系建設(shè)的要求，在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)促進(jìn)財政收入持續(xù)穩(wěn)定增長的同時，不斷完善財政支出結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化財政支出管理，財政保障能力和水平不斷提高，有力促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但受體制、機(jī)制因素制約和地方發(fā)展客觀實際等因素影響，地方公共財政保障體系建設(shè)中仍存在一些問題亟待解決。因此必須盡快完善公共財政制度，建立社會主義公共服務(wù)體制，推進(jìn)公共服務(wù)均等化，以實現(xiàn)構(gòu)建社會主義和諧社會的目標(biāo)。

一、地方公共財政保障體系建設(shè)中存在的問題

（一）財權(quán)與事權(quán)不匹配，中央與地方財政保障范圍不清晰，地方財政保障任務(wù)日益艱巨

按照現(xiàn)行財政管理體制，中央與地方實行分稅制。國家分稅制改革以來，中央財政收入占比重較大，地方財政收入規(guī)模有限，公共財政保障資金來源不足。以天津市為例，天津作為老工業(yè)城市，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)目前仍以工業(yè)為主體。由于財政體制原因，工業(yè)稅收地方留存比例小，影響天津地方財政收入規(guī)模。特別是國家分稅制改革以來，集中了地方的增值稅、消費稅、所得稅等收入，并給予地方政府上劃中央兩稅增量返還政策。從實際執(zhí)行情況看，由于中央對地方算賬方法原因，中央對天津市的返還額占市實際上劃中央兩稅額比重逐年降低。與此相對應(yīng)的是，地方事權(quán)不斷增加，國家、省各項財政民生補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，都需要地方財政配套支持，支出需要明顯快于收入增長。加之國家政策調(diào)整往往是在預(yù)算執(zhí)行當(dāng)中出臺，進(jìn)一步加大了地方財政壓力。近年來，國家已經(jīng)連續(xù)多年提高養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，由于國家只對平均養(yǎng)老金提標(biāo)水平40%進(jìn)行補(bǔ)助，人均提標(biāo)額的60%需要通過保費的增收和地方財政補(bǔ)助解決。此外，啟動新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等民生政策，公益社會事業(yè)類國債項目建設(shè)等，都需要地方財政配套支持。

（二）部分財政保障標(biāo)準(zhǔn)與地方實際不協(xié)調(diào)

國家出臺部分財政規(guī)定時實行一刀切政策，而未能充分考慮各地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展先后、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等差異，這在一定程度上影響了財政資金的使用效益。如，中國部分東部沿海城市與其他中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步時間有先后，部分發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)等已取得顯著成就，但其他地區(qū)目前仍處于發(fā)展進(jìn)程中，而國家在制定政策時，要求所有地區(qū)土地出讓收益提取10%用于教育支出。這樣發(fā)展，財政用于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級方面的資金就所剩無幾了。此外，部分部門或地區(qū)在研究制定相關(guān)支出政策標(biāo)準(zhǔn)時，往往參考其他發(fā)達(dá)地方做法，未能充分考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際和財力狀況，從而導(dǎo)致相關(guān)政策超出了地區(qū)財政的實際承受能力。

（三）地方財政保障范圍仍需進(jìn)一步規(guī)范

受各種因素的影響，公共財政的保障范圍過寬，且呈逐漸擴(kuò)大的趨勢。在制定財政保障政策時，往往將凡是與社會大眾相關(guān)的全部界定為公共產(chǎn)品與公共服務(wù)范疇，而忽視了在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中實際存在的階段性差異。其次，財政資金供給仍存在“越位”現(xiàn)象，部分領(lǐng)域是否應(yīng)由財政保障仍需進(jìn)一步研究和探討。如，供暖、自來水等公用事業(yè)，涉及群眾基本生活的，財政應(yīng)予保障，但對于涉及生產(chǎn)經(jīng)營的，不應(yīng)屬于公共財政保障范圍。最后，按照財權(quán)事權(quán)相結(jié)合的原則，各區(qū)縣的各項支出應(yīng)由區(qū)縣財政自行承擔(dān)。但目前很多區(qū)縣受財力規(guī)模限制，大量剛性支出缺口需市本級幫助解決。而且有些個別地區(qū)逐漸形成了依賴意識，已有剛性增支便向市本級、省本級“等、靠、要”，對省、市本級的正常預(yù)算執(zhí)行造成了較大影響。

二、完善地方公共財政保障體系建設(shè)的思路探討

（一）以公共化為取向，科學(xué)界定財政保障范圍

公共財政的本質(zhì)特征在于其公共性，即滿足人們的社會公共需要。社會的公共需求包括兩個方面的內(nèi)容，一是政府保證履行其職能的基本要求，諸如國防、外交、司法、公安、行政管理等保證政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)需要以及基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生保健、基礎(chǔ)科研和環(huán)境保護(hù)等與民生密切相關(guān)的需要。滿足這部分需要是政府必須履行的基本職能，具有相對固定的性質(zhì)，可以稱之為基本公共服務(wù)需要；二是其余的社會公用需要，諸如高等教育、應(yīng)用性研究等，這部分公共需要有明顯的“公共選擇”性質(zhì)，是否要由政府來滿足，受到資源配置的效率、居民的公共消費偏好、政府的財力狀況等因素的影響，可以稱為一般公共服務(wù)。

公共財政的保障范圍應(yīng)以公共化為基礎(chǔ)，結(jié)合地方發(fā)展實際，合理確定保障重點，不宜不考慮地方實際而盲目擴(kuò)大保障范圍，四面出擊，最后導(dǎo)致哪個也沒保障到位的局面。一個地區(qū)多數(shù)人的需求層次結(jié)構(gòu)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、科技發(fā)展水平、文化和人民受教育程度直接相關(guān)。針對中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期的特殊國情和我市現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，在現(xiàn)階段財政收入與財力仍顯不足的情況下，公共財政應(yīng)重點保障人們生存、安全、教育等最基本的需求，并結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和財力實際，循序漸進(jìn)。同時，按照市場經(jīng)濟(jì)要求，應(yīng)與財政脫鉤，逐步走向市場。清理和規(guī)范事業(yè)單位的財政經(jīng)費供給范圍，堅決清理不符合財政供養(yǎng)條件的人員，嚴(yán)格控制新增財政供養(yǎng)人員，努力減輕財政支出壓力。endprint

（二）以均等化為主線，努力構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的財政保障機(jī)制和支出標(biāo)準(zhǔn)體系

中央提出要推進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化?！熬然弊置胬斫鉃榫?、相等的意思，而均衡有著調(diào)節(jié)、平衡的過程，最后達(dá)到了相等。均等的內(nèi)容包含兩個方面：居民享受公共服務(wù)的機(jī)會均等和居民享受公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)均等。相比之下，結(jié)構(gòu)均等更重要。

均等化的標(biāo)準(zhǔn)有三種理解：一是最低標(biāo)準(zhǔn)，即要保底。這個均等化就是要托一個底，是政府應(yīng)該提供的諸如普及義務(wù)教育、實施社會救濟(jì)與基本社會保障等，對其應(yīng)該保證的最低限度的公共供給，必須由政府托起來。二是平均標(biāo)準(zhǔn)，即政府提供的基本公共服務(wù)，應(yīng)達(dá)到中等的平均水平。三是相等的標(biāo)準(zhǔn)，即結(jié)果均等。這三個標(biāo)準(zhǔn)并不完全矛盾，實際上這是一個動態(tài)平衡的過程，雖然是社會福利水平不斷提高的過程，但也是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力不斷減弱的過程。而且在此過程中，提供保障的彩禮也越來越大。在社會主義初級階段，最低標(biāo)準(zhǔn)是必須的，也是恰當(dāng)?shù)?，這種標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān)了基本的保障責(zé)任，最大程度上保障和刺激了社會發(fā)展的動力。因為要想過好日子，必須靠自己努力，這就給經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了極大的動力。平均標(biāo)準(zhǔn)使大家不用奮斗，就能過上中等水平的生活，就會在一定程度上削弱了社會發(fā)展動力，這種標(biāo)準(zhǔn)存在的前提是社會的道德水平較高，生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)，政府財力比較雄厚。相等的標(biāo)準(zhǔn)是共產(chǎn)主義的理想標(biāo)準(zhǔn)，也是社會主義奮斗的目標(biāo)。社會在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財力水平還不夠高的情況下，一開始首先是低水平的保底，然后提高到中等水平，最后的目標(biāo)是實現(xiàn)均等。

現(xiàn)階段就各地方財政保障的標(biāo)準(zhǔn)來說，由于地方財力普遍有限，對于涉及民生的基本公共服務(wù)需求，應(yīng)該秉承“量力而行、盡力而為”的原則，結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和財力實際，合理確定保障標(biāo)準(zhǔn)，循序漸進(jìn)。滿足民生需求應(yīng)從公共產(chǎn)品的設(shè)計定型起步，從滿足本地區(qū)社會公共需求出發(fā)，首先從本地區(qū)人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題入手。由于地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)及社會發(fā)展程度不同，財政實力差異較大，保障標(biāo)準(zhǔn)和保障程度可以不完全相同，地區(qū)之間不應(yīng)不切實際地盲目攀比。同時，要逐步建立動態(tài)財政支出標(biāo)準(zhǔn)體系，實現(xiàn)社會保障水平、公共文化體系建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公益場所、人員工資等與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相掛鉤，使全市人民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。

（三）結(jié)合地方實際，制定科學(xué)的保障方式

對教育事業(yè)要區(qū)別不同層次給予差別保障，義務(wù)教育應(yīng)由政府全額保障，非義務(wù)教育應(yīng)采取市場為主、政府補(bǔ)貼為輔，通過“公立與私立并存、相互補(bǔ)充、共同發(fā)展”的辦學(xué)模式，實現(xiàn)教育的多樣化發(fā)展。對科研支出要區(qū)別性質(zhì)采取不同的支持方式，基礎(chǔ)研究要由財政資金給予支持，應(yīng)用研究要用法律形式保障研究者權(quán)益，加大專利保護(hù)力度，政府要參與基礎(chǔ)科學(xué)與科學(xué)研究的生產(chǎn)，鼓勵和引導(dǎo)包括私人部門在內(nèi)的各種社會力量參與基礎(chǔ)科學(xué)和考新技術(shù)的研究與開發(fā)。對醫(yī)療衛(wèi)生支出要根據(jù)不同屬性采取不同的支持方式，基本醫(yī)療要采用個人付費、企業(yè)和政府補(bǔ)貼的方式，特需醫(yī)療應(yīng)立足于消費者個人付費，建立“公立與私立醫(yī)院并存、相互競爭、共同發(fā)展”的醫(yī)療體制模式，實現(xiàn)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的多樣化發(fā)展。

（四）支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鞏固公共財政保障體系的財力基礎(chǔ)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入增長是提高公共財政保障能力的前提和基礎(chǔ)。在地方經(jīng)濟(jì)正處于快速發(fā)展的過程中，在優(yōu)先保障基本支出和重點支出需求的基礎(chǔ)上，財政應(yīng)視財力可能適當(dāng)安排支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展及相關(guān)建設(shè)性支出。要創(chuàng)新財政支持方式，充分發(fā)揮財政資金的導(dǎo)向和帶動作用，利用貼息等手段，吸引社會資金投入，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。要根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施類型和區(qū)域的不同，強(qiáng)化對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度，根據(jù)公共設(shè)施、公共工程、其他交通部門性質(zhì)上的不同差異，在成本確認(rèn)、成本補(bǔ)償方式等方面確立不同的支出政策。對道路及交通的成本補(bǔ)償可采用收費、收稅及其他方法；對自然壟斷的基礎(chǔ)設(shè)施要進(jìn)行價格管制；對非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)主要采用財政投入，其他可采用財政貸款貼息等方式促進(jìn)社會資本投入。

（五）強(qiáng)化收支管理，提高財政資金的使用效益

要進(jìn)一步做大收入規(guī)模，努力提高稅收收（下轉(zhuǎn)105頁）（上接93頁）入比重，不斷優(yōu)化財政收入結(jié)構(gòu)，提高財政保障能力。大力壓縮一般性支出，認(rèn)真落實中央關(guān)于進(jìn)一步做好黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約工作的要求，嚴(yán)格控制一般性支出，加強(qiáng)因公出國、公務(wù)車輛購置及運(yùn)行、公務(wù)接待等經(jīng)費審核管理，努力降低行政成本。同時，深化部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購等各項財政管理改革，統(tǒng)籌政府各項財力資源，建立完善預(yù)算績效評價體系和財政監(jiān)督，提高財政資金的使用效益。

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]endprint