鄭志華，鄭 溶

(1.華東政法大學(xué) 國際航運(yùn)法律學(xué)院，上海 200042;2.上海市浦東新區(qū)人民檢察院 民事行政檢察處，上海 200135)

“漁界所至，海權(quán)所在也?！保?］

——張謇

近年來，中國與周邊國家頻頻發(fā)生漁事糾紛。漁事糾紛、漁業(yè)沖突的根源在于中國與海上鄰國之間的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)存在嚴(yán)重重疊，而海域劃界尚未完成，中國漁民的傳統(tǒng)捕魚區(qū)與周邊國家依據(jù)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度主張“專屬漁權(quán)”之間存在沖突。1997年以來，中國陸續(xù)與周邊的日本、韓國、越南簽訂了三份重要的雙邊漁業(yè)協(xié)定。其中，中日、中韓漁業(yè)協(xié)定均是在締約雙方在相向海域尚未完成海域劃界前，就漁業(yè)問題所作的過渡性安排。而中越漁業(yè)合作協(xié)議則是中越雙方在北部灣領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架劃界協(xié)議的基礎(chǔ)上取得的成果。

盡管上述漁業(yè)協(xié)定是一種過渡性質(zhì)的臨時(shí)安排，但這種安排規(guī)定了一定時(shí)期內(nèi)漁船作業(yè)區(qū)域、作業(yè)船數(shù)以及捕撈額度等，試圖在“協(xié)定海域”初步確立新的漁業(yè)秩序。它對于規(guī)范作業(yè)，保護(hù)和合理利用漁業(yè)資源，減少外交紛爭，維護(hù)和平穩(wěn)定的國際環(huán)境和睦鄰友好的周邊環(huán)境有一定積極的意義。［2］

一、協(xié)定應(yīng)當(dāng)明確雙方的締約目的與相關(guān)政策考量

由于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架劃界涉及國際政治、法律、經(jīng)濟(jì)、地理、技術(shù)、歷史等多種因素，十分復(fù)雜和敏感，不容易在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)突破，根據(jù)普遍的經(jīng)驗(yàn)這往往是一個(gè)漫長、復(fù)雜而且痛苦的過程。在海域劃界一時(shí)難以取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展的情況下，在兩國主張重疊的區(qū)域中建立共同捕魚區(qū)相對來說更容易突破。事實(shí)上，中國已經(jīng)簽訂的幾個(gè)漁業(yè)協(xié)定一定程度上也說明了這個(gè)問題。并且，《聯(lián)合國海洋法公約》(簡稱《公約》)第63(1)條規(guī)定:

“如果同一種群或有關(guān)聯(lián)的魚種的幾個(gè)種群出現(xiàn)在兩個(gè)或兩個(gè)以上沿海國的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，這些國家應(yīng)直接或通過適當(dāng)?shù)姆謪^(qū)域或區(qū)域組織，設(shè)法就必要措施達(dá)成協(xié)議，以便在不妨害本部分其他規(guī)定的情形下，協(xié)調(diào)并確保這些種群的養(yǎng)護(hù)和發(fā)展?！?/p>

可見，相關(guān)沿海國有義務(wù)尋求達(dá)成有關(guān)的漁業(yè)協(xié)議以養(yǎng)護(hù)和發(fā)展跨界的魚類種群。應(yīng)當(dāng)指出，從公約文字上看，此處使用的是“應(yīng)設(shè)法……”(shall seek…)，即指相關(guān)國家有義務(wù)，依照誠信原則，積極談判，促成相關(guān)魚類種群養(yǎng)護(hù)協(xié)定的達(dá)成，而沒有使用(be obliged to…)等義務(wù)色彩更為強(qiáng)烈的詞語，課以國家責(zé)任。［3］

漁業(yè)協(xié)定多為臨時(shí)性質(zhì)?！豆s》第74(3)條、第83(3)條規(guī)定，相鄰或相向沿海國在正式簽訂劃分專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架的協(xié)定之前，“有關(guān)各國應(yīng)基于諒解和合作的精神，盡一切努力做出實(shí)際性的臨時(shí)安排，并在此過渡期內(nèi)，不危害和阻礙最后協(xié)議的達(dá)成。這種安排應(yīng)該不妨礙最后界限的劃定?！?/p>

該條包含了兩項(xiàng)義務(wù)，一為“盡一切努力做出實(shí)際性的臨時(shí)安排的義務(wù)”，另一為“盡一切努力不妨礙最后界限的劃定的義務(wù)”。前者是一種依照誠信原則積極談判、積極作為的義務(wù)，后者則是一種克制和不作為的義務(wù)。［4］何種行為違反該項(xiàng)不作為的義務(wù)并會(huì)危及或妨礙最終海域劃界協(xié)定的達(dá)成，從而不得單方面進(jìn)行，《公約》本身并未加以明確。但是，國際司法實(shí)踐對此有進(jìn)一步的解釋，比如，2007年12月17日，國際常設(shè)仲裁法院在圭亞那和蘇里南仲裁案裁決中闡述，以行為是否造成海洋物理環(huán)境的永久性改變?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)，把油氣的開發(fā)與開采作為視為會(huì)造成海洋環(huán)境的永久性改變，認(rèn)為非經(jīng)爭議方同意，不得單方面進(jìn)行;如果僅僅是油氣資源的勘探，則被視為不會(huì)造成海洋環(huán)境永久性變化，可以無需經(jīng)過爭議方的同意單方面進(jìn)行。［5］關(guān)于生物資源方面，國際法院在1972年英國、德國與冰島漁業(yè)管轄權(quán)案的裁決中指出，在爭議海域相關(guān)方可以進(jìn)行漁業(yè)捕撈，但是捕撈活動(dòng)必須有一定的限度，需要考慮資源的再生和海洋生態(tài)環(huán)境的可承載能力，以及沿岸居民對于漁業(yè)的依賴程度，避免影響沿岸居民生計(jì)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)①參見 Fisheries Jurisdiction(United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland v.Iceland)，Interim Protection Order，［1972］I.C.J.Rep.12，para.26，dispositif，para.1(e)，Interim Protection Order?;Fisheries Jurisdiction(Germany v.Iceland)，Interim Protection Order，［1972］I.C.J.Rep.30，para.27，dispositif，para.1(e)。?？梢?，在最終海域劃界協(xié)定達(dá)成之前，各方均有克制、避免沖突的義務(wù)。這種相互的克制義務(wù)還包括爭議各方在執(zhí)法行為方面的克制，特別是使用武力方面的克制，即所謂的“不可避免的、合理的、必要的”(unavoidable，reasonable and necessary)標(biāo)準(zhǔn)②參見The M/V“SAIGA”(No 2)，Saint Vincent and the Grenadines v.Guinea，Merits，Judgment，ITLOS Case No 2，ICGJ 336(ITLOS 1999)，1st July 1999，International Tribunal for the Law of the Sea［ITLOS］。。

此外，《公約》第123條“關(guān)于半閉?；虬腴]海沿岸國的合作”的條文也是簽訂漁業(yè)協(xié)定的法律基礎(chǔ)，其規(guī)定:

“閉?；虬腴]海沿岸國在行使和履行本公約所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)時(shí)，應(yīng)相互合作。為此目的，這些國家應(yīng)盡力直接或通過適當(dāng)?shù)膮^(qū)域組織協(xié)調(diào)海洋生物資源的管理、養(yǎng)護(hù)、勘探和開發(fā):

(a)協(xié)調(diào)海洋生物資源的管理、養(yǎng)護(hù)、勘探和開發(fā);

(b)協(xié)調(diào)行使和履行其在保護(hù)和保全海洋環(huán)境方面的權(quán)利和義務(wù);

(c)協(xié)調(diào)其科學(xué)研究政策，并在適當(dāng)情形下在該地區(qū)進(jìn)行聯(lián)合的科學(xué)研究方案;

(d)在適當(dāng)情形下，邀請其它有關(guān)國家或國際組織與其合作以推行本條的規(guī)定?！?/p>

綜合上述提及的《公約》第63(1)條、第74(3)條、第83(3)條以及第123條，可以發(fā)現(xiàn)締結(jié)臨時(shí)性質(zhì)的漁業(yè)協(xié)定的一個(gè)重要目的，即防止重疊海域漁業(yè)資源過渡捕撈，保護(hù)海洋環(huán)境生態(tài)，實(shí)現(xiàn)魚類等海洋生物資源可持續(xù)利用。

漁業(yè)協(xié)定還有另一個(gè)重要的目的:管控可能出現(xiàn)的漁業(yè)沖突，冷卻區(qū)域熱點(diǎn)，避免管轄沖突，防止?fàn)幾h區(qū)域出現(xiàn)不穩(wěn)定狀況，維護(hù)睦鄰友好，建構(gòu)公正、安定、和諧的區(qū)域漁業(yè)秩序。

一般而言，如表1所示，漁業(yè)協(xié)定的目標(biāo)是一個(gè)二元的結(jié)構(gòu)體系。比如中國與周邊國家已經(jīng)簽訂的三份雙邊漁業(yè)協(xié)定，在前言中都明確了這兩大目標(biāo)，只在表述上有細(xì)微差異?！吨许n漁業(yè)協(xié)定》明確協(xié)定的目的是:“為養(yǎng)護(hù)和合理利用共同關(guān)心的海洋生物資源，維護(hù)海上正常作業(yè)秩序，加強(qiáng)和發(fā)展?jié)O業(yè)領(lǐng)域的相互合作”。而《中日漁業(yè)協(xié)定》的目標(biāo)是:“建立兩國間新的漁業(yè)秩序，養(yǎng)護(hù)和合理利用共同關(guān)心的海洋生物資源，維護(hù)海上正常作業(yè)秩序?！薄吨性奖辈繛碀O業(yè)合作協(xié)定》規(guī)定協(xié)定的目的則是:“維護(hù)和發(fā)展中越兩國和兩國人民之間的傳統(tǒng)睦鄰友好關(guān)系，養(yǎng)護(hù)和持續(xù)利用北部灣協(xié)定水域的海洋生物資源，加強(qiáng)兩國在北部灣的漁業(yè)合作?！?/p>

當(dāng)然，在不同的情勢下，漁業(yè)協(xié)定的側(cè)重點(diǎn)可能有所不同，有的是為了防止和管控爭議區(qū)域的不穩(wěn)定因素，把重點(diǎn)放在避免管轄沖突上，以建立公正、安定的區(qū)域漁業(yè)秩序;有的漁業(yè)協(xié)定主要是為了防止重疊海域漁業(yè)資源過渡捕撈，以保護(hù)海洋環(huán)境生態(tài)，實(shí)現(xiàn)資源可持續(xù)利用;還有的則可能側(cè)重于海難救助、預(yù)防以及科學(xué)研究方面的合作，從而使?jié)O業(yè)協(xié)定具體呈現(xiàn)出不同的制度安排。

表1 漁業(yè)協(xié)定的目標(biāo)結(jié)構(gòu)

訂立雙邊漁業(yè)協(xié)定應(yīng)當(dāng)考慮具體的歷史背景、社會(huì)發(fā)展和國際形勢，從而在目標(biāo)定位上有所側(cè)重，據(jù)此進(jìn)行不同的制度設(shè)計(jì)，使得締約國更好地實(shí)現(xiàn)各自的政策目標(biāo)。以中日之間的漁業(yè)關(guān)系為例，二戰(zhàn)以后，日本在被盟軍占領(lǐng)期間，美國為了減輕占領(lǐng)日本的負(fù)擔(dān)以及鞏固其在東亞之地位，就曾為日本劃定了一個(gè)水域?qū)拸V的捕魚區(qū)，但是在1948年至1952年期間，仍然發(fā)生多起日本漁船越界捕魚的事件。［6］新中國成立以后，日本為了涉足中國東海、黃海漁業(yè)資源，避免在中國近海捕魚被中方抓扣，在兩國邦交尚未正?；那闆r下，先后通過中國漁業(yè)協(xié)會(huì)和日中漁業(yè)協(xié)議會(huì)在1955年4月15日、1965年12月17日訂立兩份民間的漁業(yè)協(xié)定。1972年兩國邦交正?；?，日方又謀求與中國簽訂政府間的正式漁業(yè)協(xié)定(1975年8月15日簽訂)，以適應(yīng)其漁業(yè)擴(kuò)張之需。進(jìn)入20世紀(jì)80年代以后，日本的漁業(yè)逐漸萎縮，而中國的捕撈能力相對增長較快，新的中日、中韓漁業(yè)協(xié)定沒有完全反映出這種變化，這也在某種程度上導(dǎo)致了雖有漁業(yè)協(xié)定，但是漁事糾紛仍然不斷?？梢姖O業(yè)協(xié)定的簽訂應(yīng)當(dāng)綜合考量各種背景因素，平衡多方利益，才能做出妥當(dāng)?shù)闹贫劝才?。所以，協(xié)定前言中不妨對于加入對于締約方現(xiàn)有的漁業(yè)人口、漁船數(shù)量與馬力等捕撈能力的描述，以便雙方對于協(xié)定訂立的背景與目的有更好的體認(rèn)。比如，可以增加以下內(nèi)容:考慮到/鑒于(各種現(xiàn)實(shí)情況和一些基礎(chǔ)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù))、憶及(歷史上的一些制度安排與事實(shí))、為了(達(dá)成何種目的)而訂立協(xié)定。以筆者草擬的《中越南海漁業(yè)協(xié)定［建議稿］》為例，前言部分或許可以采取下面的表達(dá)方式:“鑒于南(中國)海海域交錯(cuò)重疊，兩國在漁業(yè)管轄沖突威脅到相互信任關(guān)系，并給傳統(tǒng)睦鄰友好關(guān)系造成負(fù)面影響;注意到資源狀況不清、養(yǎng)護(hù)技術(shù)落后以及漁業(yè)缺失管制、投資過度、船隊(duì)規(guī)模過大、漁具選擇性不夠、持續(xù)地過渡捕撈造成南(中國)海漁業(yè)資源密度質(zhì)量下降，漁業(yè)資源持續(xù)萎縮，使得本區(qū)域本已脆弱的生態(tài)環(huán)境更加趨于惡化;意識(shí)到有必要避免對海洋環(huán)境造成不利影響，保存生物多樣性，維持海洋生態(tài)系統(tǒng)的完整，并盡量減少捕魚作業(yè)可能產(chǎn)生長期或不可逆轉(zhuǎn)影響的危險(xiǎn);重申《聯(lián)合國海洋法公約》、《執(zhí)行〈聯(lián)合國海洋法公約〉有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定的協(xié)定》的相關(guān)規(guī)定;回顧《南(中國)海各方行為宣言》以及《關(guān)于指導(dǎo)解決中華人民共和國和越南社會(huì)主義共和國海上問題基本原則協(xié)議》的精神;銘記有效的養(yǎng)護(hù)與管理措施有賴于科學(xué)精確的數(shù)據(jù)信息，并需要應(yīng)用“預(yù)警原則管理方法”以及“生態(tài)系統(tǒng)管理方法”;承諾負(fù)責(zé)任地開展?jié)O業(yè);認(rèn)識(shí)到兩國共同采取兼容、有效及具約束力之養(yǎng)護(hù)與管理措施，對于保存南海生物多樣性、保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、維護(hù)和發(fā)展中越兩國和兩國人民之間的傳統(tǒng)睦鄰友好關(guān)系具有重要意義;經(jīng)友好協(xié)商，在相互尊重各自在南海的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)、平等互利的基礎(chǔ)上，達(dá)成協(xié)議如下:……”。

二、協(xié)定應(yīng)當(dāng)選擇合適的結(jié)構(gòu)與形式

從東北亞地區(qū)已經(jīng)達(dá)成的幾個(gè)漁業(yè)協(xié)定來看，漁業(yè)協(xié)定通常包括:前言、正文、附件、諒解備忘錄/協(xié)議議事錄、外交部長函件等內(nèi)容(如表2所示)。也有的漁業(yè)協(xié)定包括正文、換文與附件、議定書、雙方的聲明等。漁業(yè)協(xié)定正文則涉及協(xié)定適用范圍、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)相互入漁許可、管轄與執(zhí)法、暫定措施水域、確保航行和作業(yè)安全、海難救助與緊急避險(xiǎn)合作、漁業(yè)科學(xué)研究和資源的養(yǎng)護(hù)合作、漁業(yè)聯(lián)合委員會(huì)、協(xié)定的組成與有效期等條款(如表3所示)。

表2 東亞三份漁業(yè)協(xié)定框架結(jié)構(gòu)

表3 中日、中韓漁業(yè)協(xié)定正文結(jié)構(gòu)［2］，［7］

如前所述，前言是闡明訂立漁業(yè)協(xié)定的背景與目的;漁業(yè)協(xié)定的正文具體規(guī)定漁區(qū)的范圍、性質(zhì)、合作方式、雙方的權(quán)利義務(wù)、管轄權(quán)的分配與管理方式等內(nèi)容;附件則是為了落實(shí)協(xié)定的正文中某個(gè)條文的規(guī)定，明確了具體的落實(shí)方案。比如中日、中韓協(xié)定的附件一，是為了落實(shí)有關(guān)“相互入漁”的規(guī)定(中日、中韓協(xié)定第2條第2款)，而進(jìn)一步明確取得締約國另一方專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)入漁許可的程序與手續(xù)。而附件二，則是為了落實(shí)協(xié)定有關(guān)海難救助、緊急避險(xiǎn)的規(guī)定，明確具體的聯(lián)絡(luò)部門和聯(lián)絡(luò)方法等?！皡f(xié)議議事錄”則起到明確下一步工作計(jì)劃，澄清協(xié)定中容易引起誤解的內(nèi)容等功能。外交部長函件則是在協(xié)定內(nèi)容之外給予對方的優(yōu)惠政策，是一種額外的善意釋放，以烘托與營造雙方友好合作的氛圍①頗有疑問的是，外交部長函件所給予的優(yōu)惠政策是否具有條約上的拘束力?得否在協(xié)定失效之前預(yù)先解除?從漁業(yè)協(xié)定關(guān)于“協(xié)定的組成部分”的條款規(guī)定來看，它明確“本協(xié)定的附件為本協(xié)定不可分割的組成部分”?？梢娡饨徊块L函件并非協(xié)定的組成部分。所以筆者認(rèn)為，這種單方示惠的意思表示，可以單方面予以解除。。應(yīng)當(dāng)指出，諒解備忘錄/協(xié)議議事錄、外交部長函件并非協(xié)定的必要組成部分。agreement)③灰色區(qū)協(xié)定與白色區(qū)協(xié)定這組概念據(jù)說最初是由第三屆聯(lián)合國海洋法大會(huì)第七談判組主席Manner提出的，參見Statement made by the Chairman of Negotiating Group 7 on 12 September 1978，Conf.Doc.NG7/23。后來，英國海洋法專家R.R.Churchill又將之進(jìn)一步區(qū)分為:灰色區(qū)協(xié)定、淺灰色區(qū)協(xié)定、白色區(qū)協(xié)定以及混雜協(xié)定。。［9］灰色區(qū)域協(xié)定是指締約國就爭議海域的全部或部分訂立協(xié)定進(jìn)行有效的漁業(yè)管理，并排除第三國的漁船未經(jīng)允許進(jìn)入該海域捕魚的漁業(yè)協(xié)定。［10］如1978年挪威和前蘇聯(lián)關(guān)于巴倫支海的灰色區(qū)協(xié)定(如圖1所示)。

圖1 挪威和前蘇聯(lián)所劃的灰色區(qū)［11］245

三、協(xié)定應(yīng)當(dāng)明確劃定漁區(qū)的原則與方法

如何劃定締約各方均能接受的“協(xié)定海域”(漁區(qū))是漁業(yè)協(xié)定的關(guān)鍵與核心。國際上有不同的實(shí)踐。以是否具有共同漁區(qū)為標(biāo)準(zhǔn)，可以劃分單一漁區(qū)協(xié)定與共同漁區(qū)協(xié)定。單一漁區(qū)協(xié)定是指締約雙方尚未最終劃定各自專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的范圍，為了初步明確各自漁業(yè)作業(yè)與管轄的范圍，劃定臨時(shí)性質(zhì)的漁業(yè)界線(provisional fisheries boundary)。如1981年10月29日簽署，1982年2月1日生效的《澳大利亞政府與印度尼西亞政府關(guān)于執(zhí)行臨時(shí)性漁業(yè)監(jiān)管與執(zhí)法的諒解備忘錄》，印、澳兩國在備忘錄劃出“臨時(shí)性漁業(yè)監(jiān)管與執(zhí)法線”(Provisional Fisheries Surveillance and Enforcement Line)作為各自漁業(yè)活動(dòng)與執(zhí)法范圍的依據(jù)。［8］此外，2002年2月11日簽署，2003年11月23日生效的《突尼斯共和國與安哥拉人民民主共和國關(guān)于海域劃界的臨時(shí)安排協(xié)定》也屬于這種性質(zhì)②參見The Agreement on Provisional Arrangements for the Delimitation of the Maritime Boundaries between the Republic of Tunisia and the People’s Democratic Republic of Algeria(with Annex of 7 August 2002)，11 February 2002，2238 U.N.T.S.197(entered into force 23 November 2003)。。此種臨時(shí)性質(zhì)的漁業(yè)界線僅僅起到一種功能性的作用，不影響最終的海域劃界，也不得作為海域最后劃界的依據(jù)。共同漁區(qū)協(xié)定是指就爭議海域的全部或一部分劃定一個(gè)共同漁區(qū)，雙方均可在此共同漁區(qū)內(nèi)作業(yè)。按是否對于協(xié)定海域(共同漁區(qū))進(jìn)行有效的漁業(yè)管理，還可以將共同漁區(qū)協(xié)定進(jìn)一步分為:灰色區(qū)域協(xié)定(“grey zone”agreement)和白色區(qū)域協(xié)定(“white zone”

與此不同，白色區(qū)域協(xié)定則是指兩個(gè)或兩個(gè)以上沿海國盡管都試圖擴(kuò)大各自的漁業(yè)管轄區(qū)，因知曉不能就爭議海域達(dá)成劃界協(xié)定，而克制各自對于重疊海域的管轄主張，并將之劃出一個(gè)區(qū)域，這就是所謂的“白色區(qū)域”，在這個(gè)區(qū)域內(nèi)各國能在公海自由原則下進(jìn)行捕魚。如1977年瑞典與前蘇聯(lián)的協(xié)定(如圖2所示)。

第四類漁業(yè)協(xié)定是所謂的“混雜性協(xié)定”(miscellaneous agreements)，該類協(xié)定可能包括上述單一漁區(qū)協(xié)定與共同漁區(qū)協(xié)定的一個(gè)或多個(gè)方面，比如可能包含各自管理的漁業(yè)漁區(qū)，也涉及共同作業(yè)、共同管理(或維持現(xiàn)狀、或均不對對方船只進(jìn)行管理等)的漁區(qū)④此外，按照R.R.Churchill的分類，還有所謂“淺灰色區(qū)”協(xié)定(“l(fā)ight grey zone”agreements)。淺灰色區(qū)域協(xié)定有兩大特征:一是協(xié)定適用的海域面積要大于爭議海域的面積，或者對于協(xié)定適用水域的范圍不進(jìn)行精確的界定。二是對于爭議海域進(jìn)行漁業(yè)管理并非訂立協(xié)定的主要目的。。［9］如1998年11月23日簽署的日韓漁業(yè)協(xié)定既包括了灰色區(qū)域的因素，也涉及臨時(shí)性的各自漁區(qū)界線問題;2000年8月3日中韓漁業(yè)協(xié)定既包括灰色區(qū)域，也包括白色區(qū)域。［12］94－146

此外，實(shí)踐中可能還有一些漁業(yè)協(xié)定，似乎很難歸入上述的任何一個(gè)分類。如1977年美國、加拿大漁業(yè)互惠協(xié)定(Canada-United States Reciprocal Agreement)，主要目的是為了防止管轄上的沖突，雙方約定只對本國漁船和第三國漁船執(zhí)行管理措施，而不對締約另一方的漁船進(jìn)行管轄;并且還約定，雙方均不得許可第三方進(jìn)入爭議水域作業(yè)。1989年加拿大與法國的協(xié)定，不僅處理爭議海域的漁業(yè)安排問題，還涉及法國漁船入漁屬于加拿大的無爭議專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)問題①參見(1990)29 International Legal Materials 7(1989 Canada-France Agreement)。。

四、締約雙方應(yīng)妥善處理漁民的歷史作業(yè)習(xí)慣和傳統(tǒng)漁區(qū)

盡管《公約》關(guān)于“傳統(tǒng)捕魚權(quán)利”的規(guī)定僅僅出現(xiàn)在《公約》第51條關(guān)于群島水域制度的規(guī)定當(dāng)中，該條第1款規(guī)定“在不妨害群島水域及其上空和底土的法律地位的情形下，群島國應(yīng)尊重與其他國家間的現(xiàn)有協(xié)定，并應(yīng)承認(rèn)直接相鄰國家在群島水域范圍內(nèi)的某些區(qū)域內(nèi)的傳統(tǒng)捕魚權(quán)利和其他合法活動(dòng)?！边@是否意味著《公約》否定相關(guān)沿海國在他國的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的“傳統(tǒng)捕魚權(quán)利”?［13］這涉及《公約》解釋的問題。［14］正如趙建文教授所指出的:“承認(rèn)和保護(hù)各國既得的合法權(quán)利的國際法原則，體現(xiàn)在海洋法中，就是承認(rèn)和保護(hù)各國既得的海洋權(quán)利。《公約》作為一個(gè)綜合性的海洋法典，在規(guī)定新的海洋法律秩序的同時(shí)，自始至終體現(xiàn)著承認(rèn)和保護(hù)各國的既得權(quán)利的原則。既得權(quán)利(vested rights)的取得以該權(quán)利產(chǎn)生時(shí)的法律為依據(jù)，不應(yīng)以新法或后法推翻，除非既得權(quán)的產(chǎn)生和存在與一般國際法強(qiáng)行規(guī)范相抵觸。……只看到《公約》為各國創(chuàng)設(shè)新的海洋權(quán)利而忽視《公約》對各國既得的海洋權(quán)利的承認(rèn)和保護(hù)，就是片面理解或曲解《公約》的結(jié)果?！保?5］

不少學(xué)者一直以來有意或無意誤讀《公約》相關(guān)條文，認(rèn)為新創(chuàng)設(shè)的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度使得沿海國原有的歷史性權(quán)利或歷史性水域都全部清零了。這種觀點(diǎn)實(shí)際上有失偏頗。比如:中日、中韓漁業(yè)協(xié)定都明確了，締約各方應(yīng)該考慮“傳統(tǒng)漁業(yè)活動(dòng)”等因素，決定本國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的締約另一方國民及漁船的可捕魚種、漁獲配額、作業(yè)區(qū)域及其他作業(yè)條件。而且該決定應(yīng)尊重漁業(yè)聯(lián)合委員會(huì)的協(xié)商結(jié)果②《中韓漁業(yè)協(xié)定》第3條規(guī)定:“一、締約各方每年決定締約另一方國民及漁船在本國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的可捕魚種、漁獲配額、作業(yè)時(shí)間、作業(yè)區(qū)域及其他作業(yè)條件，并通報(bào)締約另一方。二、締約各方?jīng)Q定第一款所規(guī)定事項(xiàng)時(shí)應(yīng)考慮到本國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的海洋生物資源狀況、本國捕撈能力、傳統(tǒng)漁業(yè)活動(dòng)、相互入漁狀況及其他相關(guān)因素，并應(yīng)尊重根據(jù)第十三條的規(guī)定設(shè)立的中韓漁業(yè)聯(lián)合委員會(huì)的協(xié)商結(jié)果?！薄吨腥諠O業(yè)協(xié)定》第3條則規(guī)定:“締約各方考慮到本國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)資源狀況、本國捕撈能力、傳統(tǒng)漁業(yè)活動(dòng)、相互入漁狀況及其他相關(guān)因素，每年決定在本國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的締約另一方國民及漁船的可捕魚種、漁獲配額、作業(yè)區(qū)域及其他作業(yè)條件。該決定應(yīng)尊重第十一條規(guī)定設(shè)置的中日漁業(yè)聯(lián)合委員會(huì)的協(xié)商結(jié)果?！?。

《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第14條也規(guī)定，“本法的規(guī)定不影響中華人民共和國享有的歷史性權(quán)利。”這也包括了對于中國漁民的傳統(tǒng)捕魚權(quán)的尊重。只是在漁業(yè)協(xié)定的執(zhí)行過程中，締約各方的主管機(jī)關(guān)以及漁業(yè)聯(lián)合委員會(huì)為了管理與執(zhí)法的便利，似乎越來越淡化了“傳統(tǒng)漁業(yè)活動(dòng)”這一因素。

漁民世世代代以漁為生，漁區(qū)就如同漁民的“土地”;漁民“失海”有如農(nóng)民“失地”。漁區(qū)的劃定不能僅考慮管理和執(zhí)法的便利，更需要兼顧漁民歷史作業(yè)習(xí)慣與傳統(tǒng)的漁區(qū)。政府相關(guān)部門要像重視農(nóng)民“失地”一樣重視漁民“失?！眴栴}［14］。在簽訂漁業(yè)協(xié)定時(shí)，必須充分考慮漁民的利益與訴求，在與鄰國海域劃界存在沖突的情況下也需要全力爭取傳統(tǒng)漁區(qū);如果經(jīng)整合考量后作出退讓，也要對失去作業(yè)水域的漁民予以合理的補(bǔ)償，并妥善安置漁民的生產(chǎn)生活，維護(hù)漁民的權(quán)益，處理好漁區(qū)劃界和漁民生產(chǎn)生活的關(guān)系，維護(hù)漁區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。

五、協(xié)定應(yīng)考慮與處理的其他重要因素

(一)協(xié)定應(yīng)當(dāng)妥善處理漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用

對于共同漁區(qū)內(nèi)生態(tài)特別脆弱和敏感的區(qū)域，應(yīng)當(dāng)設(shè)為“禁止捕撈的區(qū)域”，禁止?jié)O船進(jìn)入捕撈作業(yè)。在考慮捕撈配額的分配問題時(shí)，一方面要兼顧歷史作業(yè)習(xí)慣與捕撈能力，另一方面要符合漁業(yè)資源的再生能力與海洋環(huán)境承載能力等實(shí)際情況，合理分配作業(yè)漁船數(shù)量和捕撈限額，使得漁業(yè)生產(chǎn)達(dá)到符合環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)均衡。［17］雙邊的漁業(yè)聯(lián)合委員會(huì)(“漁委會(huì)”)①《中韓漁業(yè)協(xié)定》第13條第2款以及《中日漁業(yè)協(xié)定》第11條第2款都規(guī)定，雙邊的漁業(yè)聯(lián)合委員會(huì)均負(fù)有協(xié)商有關(guān)海洋生物資源狀況和養(yǎng)護(hù)的事項(xiàng)，并向本國政府提出建議的職責(zé)。應(yīng)當(dāng)推動(dòng)增進(jìn)選擇性漁具在實(shí)踐中的發(fā)展與使用，在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上制定“漁具規(guī)范”，推行最小網(wǎng)目尺寸制度和幼魚比例檢查制度，嚴(yán)格取締流布袋、三重流網(wǎng)、地籠網(wǎng)、耙子類等嚴(yán)重破壞漁業(yè)資源的作業(yè)網(wǎng)具，以減少捕撈目標(biāo)物種時(shí)之浪費(fèi)與非目標(biāo)物種的誤捕量。必要時(shí)建立協(xié)定水域的生態(tài)自然保護(hù)區(qū)與特有魚類資源的保留棲息地，保護(hù)與回復(fù)瀕臨危絕的海洋物種。同時(shí)，加強(qiáng)在協(xié)定水域的聯(lián)合執(zhí)法、互派觀察員，確保漁業(yè)活動(dòng)的得到有效監(jiān)測。

(二)協(xié)定應(yīng)對于本區(qū)域多發(fā)、常見的涉外漁事糾紛有所因應(yīng)

漁業(yè)協(xié)定是對漁業(yè)秩序所做的新的安排。漁業(yè)協(xié)議要發(fā)揮定紛止?fàn)幍墓δ?，必須對常見的涉外漁事糾紛有所考量、有所回應(yīng)。誘發(fā)涉外漁事糾紛既有捕撈結(jié)構(gòu)不合理，漁民生存空間逼仄、守法意識(shí)相對淡薄、轉(zhuǎn)產(chǎn)又面臨資金與技術(shù)的巨大壓力等因素;也有漁區(qū)劃分不合理、外方海洋主管部門經(jīng)常野蠻執(zhí)法造成情事惡化等因素。所以漁業(yè)協(xié)定不妨約定推動(dòng)對于漁業(yè)人口、捕撈能力的聯(lián)合普查，并以此作為分配捕撈配額和劃分漁區(qū)的依據(jù)之一;在堅(jiān)持船旗國管轄的同時(shí)，推動(dòng)聯(lián)合執(zhí)法、文明執(zhí)法，并協(xié)調(diào)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。此外，協(xié)定中也可以對于雙邊漁事糾紛的解決機(jī)制有所構(gòu)想和設(shè)計(jì)。比如設(shè)立民間性質(zhì)的漁業(yè)糾紛聯(lián)合調(diào)處委員會(huì)，其初期的職能可以僅限于程序性的擔(dān)?！尫殴δ埽回?fù)責(zé)判斷案件的是非曲直，漁業(yè)糾紛聯(lián)合調(diào)處委員會(huì)依據(jù)漁民或其代理人的申請，設(shè)立合理的擔(dān)保金額，在收到擔(dān)保金時(shí)，抓扣方應(yīng)當(dāng)立刻釋放漁民、漁船。待條件成熟，再逐步拓展到實(shí)體性審查。再次，在雙方的同意和申請下，南海漁業(yè)糾紛聯(lián)合調(diào)處委員會(huì)可以對糾紛進(jìn)行斡旋和調(diào)解。如果能妥善利用，這個(gè)準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)可以成為避免煽動(dòng)民族情緒、激化矛盾，避免政治和外交沖突，和平解決爭端的一個(gè)途徑，它同時(shí)也可以避免中國卷入不熟悉、不信任的國際司法程序，而且也有助于訓(xùn)練國際司法人才。

(三)劃定應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)防對未來海域劃界產(chǎn)生不良影響

漁業(yè)協(xié)議中劃定的漁區(qū)不是締約國之間對海域的最后劃界，只是雙方在海洋權(quán)益沖突而又不能短時(shí)間內(nèi)找到解決方案，為了開發(fā)和養(yǎng)護(hù)有爭議水域的海洋資源而建立的臨時(shí)安排，并非根本性的解決方案。而且漁業(yè)協(xié)議中又都設(shè)立了“無損立場條款/排除條款”②《中韓漁業(yè)協(xié)定》第14條、《中日漁業(yè)協(xié)定》第12條均規(guī)定，本協(xié)定各項(xiàng)規(guī)定不得認(rèn)為有損締約雙方各自關(guān)于海洋法諸問題的立場。，一般而言不會(huì)影響到爭議海域的最終劃界。［18］而且，國際法院的主流意見也認(rèn)為漁業(yè)問題和島嶼主權(quán)歸屬是兩個(gè)不同的問題，不得因?yàn)樵O(shè)定共同漁區(qū)而影響對島嶼主權(quán)歸屬的判斷，島嶼主權(quán)應(yīng)當(dāng)按照領(lǐng)土取得的標(biāo)準(zhǔn)來決定③參見Minquiers and Ecrehos Case(France v.United Kingdom)，Judgment of 17 November 1953;Land，Island and Maritime Frontier Dispute(El Salvador/Honduras:Nicaragua intervening)，Judgment of 11 September 1992;Maritime Delimitation and Territorial Questions between Qatar and Bahrain(Qatar v.Bahrain)，Judgment of 16 March 2001。。

但是頗為讓人疑慮的是，漁業(yè)協(xié)議中劃定的過渡性水域是否會(huì)產(chǎn)生一定的國際法上的效果?比如《中韓漁業(yè)協(xié)定》第8條約定，締約雙方同意4年過渡性期滿后，過渡性水域納入相鄰一方的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)管理。這是否會(huì)對最終的海域劃界或多或少產(chǎn)生一定實(shí)際的影響?其次，漁業(yè)協(xié)定往往是設(shè)置一定的有效期，但是有效期屆滿以后，雙方一再地延續(xù)協(xié)定，長期不做任何評估和修訂，是否會(huì)形成某種類似于習(xí)慣法的效果?是否會(huì)成為對海域劃界產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的參考因素?筆者認(rèn)為，締約雙方不能完全忽視這種臨時(shí)安排可能帶來的影響，需要對協(xié)定適時(shí)進(jìn)行評估和反思，及時(shí)地調(diào)整和修改這種安排，以便能夠平衡雙方的利益。

(四)協(xié)定的內(nèi)容應(yīng)與既存的硬法、軟法(協(xié)定、宣言、行為準(zhǔn)則)相協(xié)調(diào)

除了前文涉及的《公約》第63(1)條、第74(3)條、第83(3)條以及第123條，《執(zhí)行〈聯(lián)合國海洋法公約〉有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定的協(xié)定》(簡稱《跨界魚類種群協(xié)定》)也是訂立漁業(yè)協(xié)定的重要規(guī)范基礎(chǔ)?！犊缃玺~類種群協(xié)定》第5條、第6條、第8條規(guī)定，為了養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群，相關(guān)國家應(yīng)通過分區(qū)域或區(qū)域漁業(yè)安排履行一系列的養(yǎng)護(hù)和管理方面的合作義務(wù)。軟法方面，《聯(lián)合國糧農(nóng)組織負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》(簡稱《守則》)明確了列出了負(fù)責(zé)任漁業(yè)的原則和國際行為標(biāo)準(zhǔn)，以確保在適當(dāng)尊重生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣化的同時(shí)，對海洋生物資源進(jìn)行有效的養(yǎng)護(hù)、管理和開發(fā)。《守則》鼓勵(lì)各國和包括區(qū)域漁業(yè)管理組織在內(nèi)的捕撈活動(dòng)，確?！妒貏t》得到執(zhí)行。為推動(dòng)《守則》的執(zhí)行，又通過了以下四項(xiàng)國際行動(dòng)計(jì)劃:《預(yù)防、阻止和消除非法、未報(bào)告和無管制的捕撈活動(dòng)國際行動(dòng)計(jì)劃》《在延繩捕魚中減少附帶捕獲海鳥國際行動(dòng)計(jì)劃》《養(yǎng)護(hù)和管理鯊魚國際行動(dòng)計(jì)劃》和《管理捕撈能力國際行動(dòng)計(jì)劃》。漁業(yè)協(xié)定具體條文的擬定無疑應(yīng)當(dāng)參考落實(shí)上述硬法、軟法規(guī)范。［19］

(五)訂立雙邊協(xié)定應(yīng)當(dāng)避免對于第三國合法權(quán)益造成影響

《維也納條約法公約》第34條規(guī)定:“條約非經(jīng)第三國同意，不為該國創(chuàng)設(shè)義務(wù)或權(quán)利?！保?0］但是，實(shí)踐中雙邊的協(xié)定可能出現(xiàn)侵犯第三方權(quán)利的現(xiàn)象，比如:1998年11月28日簽署的《日本國和大韓民國漁業(yè)協(xié)定》，就侵犯了中國在東海中、日、韓三國交界水域的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)主權(quán)權(quán)利(如圖3所示)，中國政府發(fā)表聲明，申明中國在該區(qū)域的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)權(quán)益以及漁業(yè)活動(dòng)不受該協(xié)定的限制①外交部發(fā)言人孫玉璽表示，《日韓漁業(yè)協(xié)定》侵犯了中國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)主權(quán)權(quán)利，中國政府一貫主張，在三國交界水域應(yīng)由三方協(xié)商解決海域劃界問題，排除任何一方擅自劃界的作法是違反國際法的，中方對此表示嚴(yán)重關(guān)注，并已分別照會(huì)日方和韓方。。［21］所以，雙邊漁業(yè)協(xié)定在劃定共同漁區(qū)或設(shè)定捕撈配額時(shí)，如果涉及第三國利益，雙方應(yīng)當(dāng)審慎、克制，避免引發(fā)不必要的糾紛。

六、結(jié)語

圖3 東北亞漁業(yè)協(xié)定示意圖② 圖3中“日韓”的2號(hào)區(qū)塊延伸進(jìn)入中日“暫定措施水域”6號(hào)區(qū)塊，這是中方不予承認(rèn)的。［12］257

人類對于海洋的開發(fā)、利用以及海上活動(dòng)涉及到方方面面，漁業(yè)活動(dòng)只是其中之一，劃分漁區(qū)、訂立漁業(yè)協(xié)定或多或少可能會(huì)對其他活動(dòng)造成影響。加上漁權(quán)問題本身的復(fù)雜性和綜合性，訂立一個(gè)權(quán)利義務(wù)清晰、能夠起到定紛止?fàn)幾饔玫墓δ苄詤f(xié)定也并非易事。概括說來協(xié)定的締約方首先要明確制定一個(gè)雙邊漁業(yè)協(xié)定想要解決什么問題，試圖達(dá)到何種政策效果。進(jìn)而兼顧雙方的利益與立場，采取適當(dāng)?shù)男问脚c方法劃定漁區(qū)范圍，妥善處理歷史性捕魚權(quán)、捕撈配額的分配、海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用等問題，以及協(xié)調(diào)漁區(qū)劃定與執(zhí)法管理便利的關(guān)系，并具體斟酌航行、救撈、海底探礦、采礦、科學(xué)研究、水下考古等活動(dòng)對于漁區(qū)劃定的可能影響，從而才有可能做出妥善的制度安排，建構(gòu)一個(gè)公正、安定、和諧的區(qū)域漁業(yè)秩序。

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