李金龍+張藝

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)政權(quán)的組織形式，是以人民代表大會(huì)為中心，體現(xiàn)了我國(guó)一切權(quán)力屬于人民的憲法原則。人民通過(guò)依法選舉的人大代表組成各級(jí)人民代表大會(huì)，來(lái)行使當(dāng)家作主管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)力。人民代表大會(huì)制度成立60周年來(lái)，代表的廣泛性得到了充分的保障和發(fā)展，而人代會(huì)民主性發(fā)展卻相對(duì)不足，尤其是地方人代會(huì)。代表的廣泛性與人代會(huì)民主性之間存在張力，如何平衡兩者關(guān)系，增強(qiáng)人代會(huì)的實(shí)效，更好地發(fā)揮代表作用，本文試圖作一些粗淺的探討。

一、人大代表廣泛性的維度分析

我國(guó)高度重視從法律的源頭確保人大代表的廣泛性。2010年修改后的選舉法第六條規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)的代表應(yīng)當(dāng)具有廣泛的代表性，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的基層代表，特別是工人、農(nóng)民和知識(shí)分子代表；應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的婦女代表，并逐步提高婦女代表的比例。第十七條又規(guī)定：全國(guó)少數(shù)民族應(yīng)選全國(guó)人民代表大會(huì)代表，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)參照各少數(shù)民族的人口數(shù)和分布等情況，分配給各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)選出。人口特少的民族，至少應(yīng)有代表一人。

與人大代表的廣泛性最緊密的三個(gè)維度系數(shù)分別是：代表的數(shù)量、代表占總?cè)丝诘谋壤约按淼臉?gòu)成。人民代表大會(huì)制度成立60周年來(lái)，代表的廣泛性得到了充分的發(fā)展。本文以全國(guó)人大代表為例對(duì)代表廣泛性進(jìn)行分析。

（一）人大代表的數(shù)量分析。數(shù)量是人大代表的廣泛性最主要的表現(xiàn)形式和主要衡量指標(biāo)。我國(guó)一屆全國(guó)人大和二屆全國(guó)人大代表人數(shù)均為1226名，從第三屆人大開(kāi)始全國(guó)人大代表人數(shù)猛增至3040人，五屆全國(guó)人大代表人數(shù)達(dá)到3497人，從六屆人大至今我國(guó)各屆人大代表人數(shù)均保持在2980名左右[1]。對(duì)比其他國(guó)家議員人數(shù)，我國(guó)全國(guó)人大代表人數(shù)絕對(duì)量是排在世界第一位的，是人口總量排在世界第二位印度（790人）的4倍。

（二）全國(guó)人大代表人數(shù)占總?cè)丝诘谋壤?。我?guó)十二屆全國(guó)人大代表總數(shù)是2987人，第六次全國(guó)人口普查統(tǒng)計(jì)我國(guó)總?cè)丝谑?3.39億人，我國(guó)全國(guó)人大代表人數(shù)占總?cè)丝诘谋壤秊?：45萬(wàn)人。廣泛性明顯高于印度、美國(guó)、巴西、德國(guó)和俄羅斯，與日本和加拿大較為接近，低于英、法、德三國(guó)。

（三）全國(guó)人大代表的主要構(gòu)成情況。在選出的十二屆全國(guó)人大代表中，少數(shù)民族代表409名，占代表總數(shù)的13.69%，全國(guó)55個(gè)少數(shù)民族都有本民族的代表。十二屆全國(guó)人大代表中有“80后”代表74名，還有2名“90后”代表。有婦女代表699名，占代表總數(shù)的23.4%，比十一屆提高了2.07個(gè)百分點(diǎn)。香港選出代表36名，澳門(mén)選出代表12名[2]。

通過(guò)以上簡(jiǎn)單對(duì)比分析，結(jié)合60年來(lái)我國(guó)人民代表大會(huì)制度的實(shí)踐積累，可以明顯看出，我國(guó)人大代表的廣泛性是得到了充分保障和發(fā)展的。

二、人代會(huì)民主性的維度分析

我國(guó)憲法和代表法第二章中都對(duì)代表在人代會(huì)期間審議列入人代會(huì)議程的各項(xiàng)議案和報(bào)告、提出議案建議、對(duì)“一府兩院”詢問(wèn)和質(zhì)詢、組織特定問(wèn)題調(diào)查以及投票表決等主要工作作出了具體的規(guī)定。這些規(guī)定內(nèi)容就是人代會(huì)民主性的主要構(gòu)成維度。本文以筆者所處的市（縣級(jí)）九屆人大三次會(huì)議（2014年元月）召開(kāi)情況對(duì)會(huì)議民主性進(jìn)行分析。

（一）代表在會(huì)議上的發(fā)言和討論時(shí)間。該市共有市級(jí)人大代表212人，共分為10個(gè)代表團(tuán)對(duì)市人大常委會(huì)報(bào)告、市政府辦理議案建議情況報(bào)告、“一府兩院”報(bào)告、計(jì)劃和財(cái)政報(bào)告等7個(gè)相關(guān)報(bào)告進(jìn)行分組審議。每個(gè)代表團(tuán)平均21人，分團(tuán)審議時(shí)間安排為3.5小時(shí)，合計(jì)210分鐘，人均近10分鐘。參考我國(guó)《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》第十五條規(guī)定，“代表在大會(huì)全體會(huì)議上發(fā)言的，每人可以發(fā)言兩次，第一次不超過(guò)10分鐘，第二次不超過(guò)5分鐘”。全國(guó)人大代表的發(fā)言時(shí)間限制應(yīng)當(dāng)表述為：全國(guó)人大代表在全國(guó)人大會(huì)議期間，發(fā)言的時(shí)間原則上不得低于5分鐘，不得高于15分鐘，但經(jīng)大會(huì)主席團(tuán)許可，可以適當(dāng)縮短或延長(zhǎng)[3]。該市人代會(huì)期間代表的發(fā)言和討論時(shí)間接近全國(guó)人大代表在人代會(huì)上發(fā)言時(shí)間規(guī)定的中間水平。

（二）所提議案、建議的情況。該市九屆人大三次會(huì)議上，共收到議案1件，建議案152件，其中10人以上聯(lián)名建議案35件，平均每人0.71件，如果考慮到所提議案、建議的質(zhì)量，這一數(shù)字所代表的意義可能將會(huì)大大縮水。

（三）詢問(wèn)、質(zhì)詢以及組織特定問(wèn)題調(diào)查情況。盡管憲法和代表法對(duì)代表在人代會(huì)期間開(kāi)展詢問(wèn)、質(zhì)詢以及組織特定問(wèn)題調(diào)查作出了明確規(guī)定，但操作起來(lái)很困難。筆者以百度為搜索引擎，沒(méi)有檢索到各級(jí)人代會(huì)期間開(kāi)展過(guò)此項(xiàng)工作。監(jiān)督法對(duì)各級(jí)人大常委會(huì)開(kāi)展此方面的監(jiān)督工作作出了更為具體的規(guī)定，但大多也只是開(kāi)展專題詢問(wèn)，涉及質(zhì)詢以及組織特定問(wèn)題調(diào)查的案例極少。該市歷屆人代會(huì)從未涉及過(guò)此方面的工作，這在我國(guó)各級(jí)人大應(yīng)該是一個(gè)普遍現(xiàn)象。

（四）投票表決情況。該市九屆人大三次會(huì)議采取舉手表決的方式，以98.7%以上的通過(guò)率表決通過(guò)了7個(gè)相關(guān)報(bào)告，以票決的方式，以100%的通過(guò)率通過(guò)了有關(guān)人事任免事項(xiàng)。這里需要注意的一個(gè)重要信息是，上述7個(gè)相關(guān)報(bào)告基本都是在人代會(huì)召開(kāi)的前一天才裝袋分發(fā)給212位人大代表，對(duì)提名、醞釀人選也只是走走過(guò)場(chǎng)，履行下程序，根本達(dá)不到選舉法和地方組織法對(duì)提名、醞釀候選人的時(shí)間不得少于兩天的規(guī)定，代表對(duì)報(bào)告和候選人的了解程度明顯不足。“少數(shù)服從多數(shù)”的投票規(guī)則本是對(duì)民主最原始的注釋，但如果沒(méi)有前期對(duì)相關(guān)報(bào)告和擬任人選的充分了解，僅以高票通過(guò)率來(lái)反映人代會(huì)民主性，背后會(huì)隱藏一個(gè)事實(shí)就是用集體投票偏好影響，甚至左右個(gè)人投票偏好，一定程度上個(gè)人投票意圖不能得到真實(shí)的反映。

三、人代會(huì)民主性與代表廣泛性的張力分析

作為民主的價(jià)值追求，代表廣泛性本身就是會(huì)議民主性的一種重要表現(xiàn)形式。沒(méi)有代表廣泛性，會(huì)議民主性就無(wú)從談起，前者是后者的基礎(chǔ)和保障，二者具有內(nèi)在的一致性。另一方面兩者又存在張力，也即是代表廣泛性的擴(kuò)張，會(huì)影響代表在人代會(huì)上的發(fā)言和討論時(shí)間、議案建議的收集、詢問(wèn)和質(zhì)詢、組織特定問(wèn)題調(diào)查以及投票表決的選擇等。代表的廣泛性是自變量，會(huì)議民主性是因變量，兩者的關(guān)系又呈現(xiàn)出負(fù)相關(guān)關(guān)系。在一定區(qū)間內(nèi)，兩者關(guān)系是完全的正相關(guān)關(guān)系。超出了平衡點(diǎn)，會(huì)議民主性會(huì)隨代表廣泛性的擴(kuò)張而下降。要想保持一定區(qū)間的平衡，人大代表的廣泛性才是最關(guān)鍵的控制因素。

四、基于會(huì)議民主性考量下對(duì)代表廣泛性的幾點(diǎn)思考

1.合理調(diào)整代表的結(jié)構(gòu)。在代表廣泛性與人代會(huì)民主性張力關(guān)系中，前者是因變量，而且作為數(shù)量指標(biāo)更容易控制。選舉法第三章對(duì)地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表名額作出了具體的規(guī)定，其中第十三條更是明確規(guī)定：地方各級(jí)人民代表大會(huì)的代表總名額經(jīng)確定后，不再變動(dòng)。如果由于行政區(qū)劃變動(dòng)或者由于重大工程建設(shè)等原因造成人口較大變動(dòng)的，該級(jí)人民代表大會(huì)的代表總名額依照本法的規(guī)定重新確定。地方各級(jí)人大代表的配備基本都是滿額，除非政策或法律有新的規(guī)定，否則地方各級(jí)人大代表人數(shù)想降下來(lái)，確實(shí)很困難。比較可行的方法就是在人代會(huì)換屆時(shí)，要更加注重代表的結(jié)構(gòu)搭配，在人數(shù)一定情況下通過(guò)人員年齡、經(jīng)歷、職業(yè)等一定范圍內(nèi)的“排列組合”，來(lái)提升代表的整體素質(zhì)，以促進(jìn)會(huì)議民主性的提升。對(duì)代表人數(shù)多、素質(zhì)參差不齊的縣市級(jí)人大，這點(diǎn)尤其意義重大。

2.人代會(huì)會(huì)期的規(guī)范化。會(huì)期制度是人民代表大會(huì)制度的重要組成部分。由于人民代表大會(huì)是通過(guò)召開(kāi)會(huì)議的形式來(lái)集體行使職權(quán)，人大代表通過(guò)會(huì)議討論問(wèn)題、決定事項(xiàng)。因此，會(huì)期制度關(guān)系人大職權(quán)的行使，關(guān)系會(huì)議質(zhì)效，它不僅僅是民主的形式問(wèn)題，而且是民主的實(shí)質(zhì)問(wèn)題[4]。近年來(lái)，全國(guó)人代會(huì)會(huì)期制度相對(duì)來(lái)說(shuō)比較固定，而每年地方人代會(huì)會(huì)期就比較隨意，尤其是市縣鄉(xiāng)三級(jí)，筆者所處的市九屆人大三次會(huì)議會(huì)期就比上屆縮短了半天。應(yīng)做到：省級(jí)人代會(huì)的會(huì)期一般是5～7天，市州級(jí)的人代會(huì)的會(huì)期一般應(yīng)為4～6天，縣級(jí)人代會(huì)的會(huì)期一般應(yīng)為3～5天，最短不得少于3天。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)的會(huì)期一般應(yīng)為2～4天，最短不得少于2天。人代會(huì)召開(kāi)后，如果需要縮短或延長(zhǎng)會(huì)期，由主席團(tuán)提出意見(jiàn)，提交大會(huì)通過(guò)，臨時(shí)召開(kāi)的人代會(huì)會(huì)期不適用這一規(guī)定[5]。要將人代會(huì)會(huì)期納入法制化、固定化、制度化的道路，不能因個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)工作計(jì)劃的變更或以提高會(huì)議效率為借口，隨意調(diào)整、變更會(huì)期。

3.完善投票表決的方式。表決是人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)會(huì)議決定事項(xiàng)的必經(jīng)程序。在表決過(guò)程中投出贊成票、反對(duì)票或者棄權(quán)票，是人民代表大會(huì)代表執(zhí)行代表職務(wù)、常務(wù)委員會(huì)組成人員依法履行職責(zé)，表達(dá)其對(duì)議決事項(xiàng)的態(tài)度的重要方式。表決方式看似只是表決中的一個(gè)技術(shù)因素，但采取什么樣的方式卻關(guān)系到表決結(jié)果的民主程度，而表決方式本身也是民主的一個(gè)重要符號(hào)[6]。有條件的地方可以采用電子表決的方式?？紤]到市縣的實(shí)際情況，目前可行的方式是對(duì)人代會(huì)上審議的所有相關(guān)報(bào)告都采用票決的方式，不再實(shí)行舉手表決，并逐步過(guò)渡到電子表決，以真實(shí)反映代表的投票偏好。

參考文獻(xiàn)：

[1] [3]謝宇：《全國(guó)人大代表人數(shù)探微》，載《人大研究》2014年第8期。

[2]中國(guó)長(zhǎng)安網(wǎng)，ttp：//www.chinapeace.gov.cn/2013-03/02/content_6872418.htm，訪問(wèn)時(shí)間為：2014年9月7日。

[4]徐亞榮：《地方人大會(huì)議會(huì)期制度之思考》，載《楚天主人》2014年第5期，第41頁(yè)。

[5]陳寒楓 ：《人代會(huì)會(huì)期制度的完善——進(jìn)一步完善人大及其常委會(huì)會(huì)議制度、工作程序和議事規(guī)則的探索之二》，載《人大研究》2007年第7期。

[6]趙建陽(yáng)：《從表決方式的變遷看民主進(jìn)步》，載江蘇人大網(wǎng)，2009.09.24。

（作者單位：湖北省老河口市人大常委會(huì)）