張利祥+胡煦安

檢察機關向人大常委會報告專項工作，是人大依法行使監(jiān)督權的重要形式，更是檢察機關主動接受監(jiān)督、改進自身工作的重要途徑。監(jiān)督法雖然明確規(guī)定了常委會聽取和審議檢察機關專項工作報告制度，但因法律規(guī)定的原則性，這項制度在實施中仍有許多亟待明確和規(guī)范之處，特別是在專項工作向誰報告、報告什么、怎樣報告、如何落實審議意見等方面，不僅存在認識分歧，更有各地做法的差異，影響到人大監(jiān)督的規(guī)范性和權威性。本文立足監(jiān)督法規(guī)定，結合浙江嘉興檢察機關工作實際，就如何進一步規(guī)范和完善檢察機關向常委會報告專項工作的制度，從四個方面加以探討。

一、專項工作報告的對象

專項工作報告的對象是檢察機關報告專項工作面臨的首要問題。雖然監(jiān)督法明確規(guī)定專項工作報告向常委會作出，但對于是否也可以向主任會議報告，無論是理論上、實踐中還是規(guī)范層面，都有不同意見和做法。在理論認識上，一種觀點認為主任會議聽取專項工作報告與法相悖、效果不佳、降低監(jiān)督權威性；另一種觀點則認為主任會議聽取專項工作報告是人大監(jiān)督的必要環(huán)節(jié)，有利于提高常委會審議的質(zhì)量和效率[1]。實踐中，檢察機關專項工作既有向常委會報告、也有向主任會議報告的情況。以浙江省嘉興市為例，自2007年至2013年，該市七個基層檢察院所作的44次專項工作報告中，向主任會議報告的占到一半；市檢察院共作專項工作報告5次，其中向主任會議報告1次。而且，在不同的縣（市、區(qū)），對于相同的議題，如關于開展法律監(jiān)督工作的情況，報告的對象有的是常委會，有的是主任會議；就是在同一縣（市、區(qū)），對于層次、范圍相當?shù)墓ぷ?，如民事行政檢察工作與刑事檢察工作，也存在報告對象不相同的情況；甚至是在同一縣（市、區(qū)），對于相同的議題如預防職務犯罪工作，在不同的年份，報告的對象也不相同[2]。在規(guī)范層面，有的地方性法規(guī)或規(guī)范性文件直接規(guī)定了主任會議擁有實質(zhì)性的監(jiān)督權，如云南省實施監(jiān)督法辦法規(guī)定“主任會議可以聽取人民檢察院專題工作匯報”，雖然用詞是專題工作匯報，但并未明確其與專項工作報告在概念內(nèi)涵或議題范圍上有何區(qū)別；又如嘉興市人大主任會議議事規(guī)則規(guī)定“主任會議有權聽取檢察院專項工作匯報并提出處理意見”，這里用的詞語是專項工作匯報，其與專項工作報告如何區(qū)分？也無明確界定。

筆者認為，檢察機關報告專項工作應嚴格遵循立法精神。從角色定位上看，主任會議是處理常委會重要日常工作的法定機構，其職責在于為常委會履職提供服務和保障。在權力屬性上，主任會議行使的是程序性權力，而常委會才行使實體性權力，主任會議不能代替常委會直接行使監(jiān)督職權而聽取和審議專項工作報告。同時，根據(jù)監(jiān)督法規(guī)定，對專項工作報告進行實體性把關，由人大有關專門委員會或常委會有關工作機構負責，即地市級人大的內(nèi)司委和縣（市、區(qū)）級人大常委會的法工委，因此主任會議沒必要與專門委員會的職責重合甚至替代專門委員會的職責來開展實體性審查工作，因為這樣反而會影響其本職工作的開展。主任會議的職責主要是根據(jù)專門委員會的審查意見，決定是否和何時將專項工作報告提請常委會審議。實踐中，檢察機關存在著以下幾種不適當?shù)南蛑魅螘h報告專項工作的情形，是需要加以避免的：

1.直接向主任會議報告專項工作。一些地方的主任會議出于讓時間有限的常委會會議審議議題適量減少，或出于臨時需要等理由，繞開常委會會議直接聽取檢察機關專項工作報告，并以會議紀要的形式對檢察工作提出意見建議。這種情形下，主任會議行使了事實上的聽取和審議權，這顯然是與立法精神、原則直接相違背的。雖然這種做法取得了一定的實踐效果，但本質(zhì)上是一種超越職權的行為，使主任會議成為事實上的“小常委會”，其合法性難免遭受質(zhì)疑。

2.在主任會議上預先通過專項工作報告。主任會議預先通過后，才決定提請常委會審議。筆者認為，將主任會議預先通過作為前置條件，實質(zhì)上是賦予了主任會議實體性審查權力，不符合程序性審查的要求。特別是在預審不通過的情況下，必然剝奪其他常委會委員的審議權。而作出不予提請常委會審議的決定，則更屬于超越主任會議職權的行為[3]。

3. 預先向主任會議征詢意見。有觀點認為，主任會議在常委會組成人員中處于核心地位，具有集體行使職權的引領作用，專項工作報告預先向主任會議征詢意見，有助于提升報告質(zhì)量，有利于獲得審議通過[4]。該觀點雖已將主任會議的權限限制于相當狹小的程度，但筆者還是認為，主任會議對專項工作報告進行初審并提出意見，不僅于法無據(jù)，而且背離了設立主任會議的初衷，因此既非必要也非必經(jīng)程序，而提出實體性審查意見更為不妥。

二、專項工作報告議題的確定

確定好議題是檢察機關報告專項工作的基本前提。監(jiān)督法第九條規(guī)定了專項工作報告議題的六項基本來源[5]。實踐中，檢察機關專項工作報告的議題大多為年初時由人大征求檢察機關意見后研究確定，且通常采取將檢察職能進行條塊分解的做法，即每年選取檢察工作的某一方面進行報告（如刑事檢察、民行檢察、職務犯罪懲防等），每隔幾年輪流一次。由于在確定議題時往往調(diào)查分析不全面、問題發(fā)現(xiàn)不充分，特別是對檢察工作中的熱點難點及問題困難掌握不深入，導致議題的針對性和實效性不強，檢察工作中真正需要人大協(xié)調(diào)解決的議題并不多。筆者認為，好的議題是專項工作報告成功的一半，無論是人大等外部因素推動確定的議題，還是檢察自身工作需要主動要求報告的議題，確定議題時要把握以下幾方面要素：

1.正確理解專項工作內(nèi)涵。專項工作是與單項工作、綜合性工作相區(qū)別的概念[6]。專項工作不是常規(guī)性工作，其發(fā)生與否具有很大的不確定性，每年有可能發(fā)生，也可能不發(fā)生。從邏輯上說，只有開展了專項工作或出現(xiàn)了特定情況，才會有相應的報告；不開展或沒有特定情況發(fā)生則不報告。近年來檢察系統(tǒng)開展的“治理商業(yè)賄賂”“工程建設領域突出問題專項治理”“懲治和預防發(fā)生在群眾身邊、損害群眾利益職務犯罪專項活動”等階段性重點工作，均屬專項工作范疇；而將常規(guī)性工作的具體檢察職能進行條塊分解并作為專項工作報告議題的做法，與監(jiān)督法對專項工作內(nèi)涵的定位并不完全契合。

2.堅持以問題為導向。檢察機關向常委會報告專項工作的目的，是依靠人大的監(jiān)督與支持，有效解決檢察工作中的突出問題，因此報告議題的選擇只有突出問題導向，方能彰顯其價值目標。從監(jiān)督法規(guī)定的六項外部議題來源看，也都是突出問題意識；而檢察機關主動要求報告專項工作，在確立議題時也必須緊緊抓住制約和困擾檢察工作有效開展的重點難點問題。問題是什么，專項工作就報告什么；困難是什么，專項工作就報告什么。例如，針對民行檢察工作改判難、監(jiān)督難等困難，檢察機關就應突出此困難主題，主動要求向常委會報告；又如針對人大代表和人民群眾反映強烈的查辦職務犯罪工作中存在的執(zhí)法不文明、不規(guī)范問題，檢察機關就應突出此問題主題，積極通過專項工作報告回應人大代表和人民群眾關切，提升文明執(zhí)法規(guī)范執(zhí)法水平。

3.與檢察執(zhí)法情況報告相區(qū)分。專項工作報告不同于執(zhí)法情況報告，但實踐中檢察機關專項工作報告往往與貫徹執(zhí)行法律法規(guī)或人大決定等的執(zhí)法情況報告相混同。如近年來嘉興市檢察院及七個基層檢察院幾乎都向常委會或主任會議作過以貫徹落實省人大常委會《關于加強檢察機關法律監(jiān)督工作的決定》情況、修改后《刑事訴訟法》貫徹執(zhí)行情況等為議題的專項工作報告。實際上，這些報告議題應屬于監(jiān)督法第四章“法律法規(guī)實施情況的檢查”的范疇。而常委會開展執(zhí)法檢查，自有區(qū)別于聽取和審議專項工作報告的專門程序與方法。涉及檢察機關貫徹執(zhí)行法律法規(guī)、人大決定等問題，完全可以通過人大執(zhí)法檢查達到監(jiān)督效果，因而沒有必要納入專項工作報告的議題。

三、專項工作報告的形成

專項工作報告是專項工作情況的載體，撰寫好報告是檢察機關報告好、常委會聽取和審議好專項工作的中心環(huán)節(jié)。多年來，由于專項工作報告議題確定的寬泛性、起草前調(diào)查研究不夠具體深入、與人大方面協(xié)調(diào)聯(lián)系不夠及時有效、對人大代表及社會各界反映的問題掌握不夠透徹全面等因素，專項工作報告往往重在用大量篇幅介紹檢察工作基本情況，局限于從面上反映成績亮點，而對問題困難及需要真正解決的事項報告不夠充分，對會前各方意見的回應也常常不夠明確。而且，在專項工作報告的形式上，往往存在套路化、格式化的弊端，大多數(shù)報告形式類同，針對性不強。筆者認為，監(jiān)督法對專項工作報告的形成有相關的程序性規(guī)定，也隱含了報告內(nèi)容的要求。一篇高質(zhì)量的專項工作報告，既要規(guī)范報告形成的程序要求，更要嚴格報告形成的內(nèi)容要求。具體需要做好以下幾方面工作：

1.加強調(diào)查研究。深入調(diào)研是形成報告的基礎。就檢察機關而言，應重視圍繞報告議題開展專題調(diào)查研究，加強對工作的全面梳理和系統(tǒng)歸納，并深入分析思考，為最終撰寫完成報告提供準確豐富的素材依據(jù)。既要立足檢察自身開展調(diào)研，也要聽取其他相關執(zhí)法部門的意見建議，市檢察院的報告更需要綜合全市檢察機關工作情況。同時，檢察機關應積極協(xié)助配合并派員參加人大組織開展的調(diào)研活動。因為從人大方面看，報告前期的視察或?qū)ｎ}調(diào)研工作，既是其向常委會匯報的基礎來源，也是其反映、發(fā)現(xiàn)檢察工作情況問題的重要渠道。檢察機關派員參與調(diào)研，了解到的情況就會更全面、深入和具體，調(diào)研出來的意見建議就會更具有針對性。

2.突出問題重點。檢察機關專項工作報告要特別注重突出問題重點，議題的主題是什么，報告的重點就要是什么。要避免談成績多、談問題少或講道理多、講措施辦法少的現(xiàn)象；應抓住關鍵，切中要害，提出問題實事求是，分析原因客觀準確，提出對策措施切實可行、有可操作性。如對于民行檢察工作，要通過對抗訴、檢察建議等監(jiān)督手段的成效比較，深入分析民行檢察工作面臨的制約因素，從剖析原因研究措施的角度提出解決問題路徑；又如反瀆職侵權工作，要緊緊圍繞長期困擾辦案工作的“線索發(fā)現(xiàn)難、調(diào)查取證難、定罪量刑難和干擾阻力大”的“三難一大”問題，分析現(xiàn)狀、剖析原因、提出對策，以得到常委會的監(jiān)督和支持。檢察機關專項工作報告要敢于突破觀念障礙和思維定勢，針對不同的議題，報告的側(cè)重點應有所調(diào)整，避免千篇一律。

3.積極回應各方意見。監(jiān)督法第十一條要求，檢察機關應研究由常委會辦事機構匯總的各方面意見，并在專項工作報告中作出回應。但從嘉興市檢察機關的情況看，包括市檢察院在內(nèi)的大多數(shù)檢察院的專項工作報告對此并未完全執(zhí)行到位。究其原因，既有檢察機關自身與常委會辦事機構溝通不力的因素，也有人大方面出于檢察機關已經(jīng)共同參與了調(diào)研且專門委員會也要向常委會匯報情況的考慮。筆者認為，專項工作報告中要對各方意見作出回應是法律的明確規(guī)定，檢察機關應不折不扣地執(zhí)行好法律的規(guī)定。同時，根據(jù)監(jiān)督法第十二條規(guī)定，檢察機關應當在會前二十日，將專項工作報告送交人大有關專門委員會或者常委會有關工作機構征求意見，并按照修改意見對報告進一步完善。對此，檢察機關要主動加強與人大有關專門委員會或常委會有關工作機構的聯(lián)系溝通和工作銜接，及時交換意見。

四、專項工作的報告和審議意見的落實

專項工作的報告和審議意見的落實是檢察機關報告專項工作的核心和關鍵所在。監(jiān)督工作能否取得實效，關鍵在于檢察機關能否將專項工作情況全面客觀真實地反映出來以使常委會作出有質(zhì)量和分量的審議意見，并將審議意見落到實處。從以往實踐看，對于專項工作向常委會會議作報告，往往是檢察機關報告專項工作的重心所在；對于審議意見的落實，大多重視程度不夠，隨意性較大，從而形成頭重腳輕現(xiàn)象。筆者認為，要改變這種情況，實踐中需把握以下幾方面內(nèi)容：

1.重視會上報告工作的質(zhì)量。根據(jù)監(jiān)督法第十三條規(guī)定，在常委會會議上作報告，是檢察機關報告專項工作的法定方式。筆者認為，要向常委會會議報告好專項工作，有三個方面的工作是很重要的：一是報告形式上，應采取會議現(xiàn)場口頭報告的形式，不能光提交書面報告。二是報告主體上，監(jiān)督法規(guī)定是檢察院負責人，因此通常情況下應由檢察長到會作報告，特殊情況下檢察長可委托分管該項工作的副檢察長或指定其他副檢察長報告。三是聽取委員意見上，檢察機關應事先與人大溝通好，派出有關部門負責人員列席會議，以當場聽取委員審議意見，及時回答委員詢問，便于委員深入審議報告，避免審議工作流于形式，這項工作在許多檢察院都還做得不夠到位，尚需規(guī)范和完善。

2.規(guī)范審議意見的辦理。監(jiān)督法賦予了審議意見以當然的法律效力，依法形成的《審議意見書》具有法律的強制約束力，是僅次于常委會決議、決定，而高于一般建議、批評和意見的法律文書。審議意見反映了常委會組成人員的集體意志，其形成要有嚴格規(guī)范的程序，通常應由常委會辦事機構，按照常委會多數(shù)組成人員的意見歸納整理后，交常委會會議以表決等形式通過[7]。實踐中由主任會議討論通過審議意見的做法，是與法律規(guī)定不相符合的。對于審議意見的辦理落實，監(jiān)督法第十四條規(guī)定，檢察機關應形成書面報告。為此，檢察機關在收到常委會的審議意見后，要認真研究審議意見的要求和建議，提出研究處理的具體措施，落實具體職能部門進行辦理。承辦部門要圍繞破解制約檢察工作發(fā)展的瓶頸問題、提升依法文明規(guī)范辦案能力水平、完善機制制度等方面工作，制訂加強和改進檢察工作的具體方案，并認真加以落實。承辦部門的研究處理情況要形成書面材料，由辦公室審核把關后，送交人大有關專門委員會或者常委會有關工作機構征求意見，并根據(jù)人大提出的意見，進一步改進相關工作、完善相關意見。同時，檢察機關要嚴格遵守辦理時限要求，在審議意見規(guī)定的時間內(nèi)，向常委會提出書面報告，檢察機關研究處理情況報告要以文件形式行文，由檢察長簽署。

3.自覺接受常委會的跟蹤督辦。根據(jù)監(jiān)督法第十四條規(guī)定，檢察機關對于審議意見的辦理情況，要向常委會提出書面報告。因此，檢察機關要增強自覺接受常委會跟蹤監(jiān)督的意識。一是在審議意見辦理過程中，要配合常委會或其委托的人大專門委員會、常委會辦事機構組織的跟蹤檢查，主動匯報審議意見辦理進度、遇到的困難問題等情況，加強溝通協(xié)調(diào)。二是接受常委會組織的對審議意見辦理情況報告的再次審議或滿意度表決，如果常委會組成人員半數(shù)以上不滿意，則要根據(jù)要求做好補充說明或向常委會重新報告的工作。檢察機關辦理落實審議意見情況的報告是否需要人大常委會再次審議，應由常委會視具體情況而定。從嘉興市檢察機關的情況來看，對審議意見的辦理落實情況，都僅是向常委會提交了書面報告，還沒有過接受常委會再次審議或滿意度表決的情況，但隨著人大監(jiān)督工作的不斷加強和民主法治進程的不斷推進，這項工作是必然要開展起來的，檢察機關要及早謀劃和部署。

注釋：

[1]佘長興等：《主任會議有權聽取“一府兩院”專項工作報告嗎？》，載《公民導刊》2009年第1期。

[2]如2010年4月，浙江省平湖市檢察院向平湖市人大常委會作了《關于預防職務犯罪工作情況的報告》；2013年7月，該院以相同的議題向平湖市人大常委會主任會議作了報告。

[3]錢明龍等：《專項工作報告是否需先經(jīng)主任會議通過？》，載《浙江人大》2013年第12期。

[4]滕修福：《未必非要主任會議通過》，載《法治與社會》2013年第6期。

[5]主要是執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題，人大代表提出的建議、批評和意見集中反映的問題，以及常委會組成人員提出的比較集中的問題、各專門委員會調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的突出問題等。

[6]《監(jiān)督法》中的專項工作報告是指關系到改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題的報告。陳寒楓：《關于各級人大常委會對專項工作報告聽取和審議的程序》，載《人大研究》2008年第2期。

[7]如浙江省桐鄉(xiāng)市人大采用常委會組成人員當次會議表決通過的形式，即由常委會相關工委在會前起草審議意見（草案），經(jīng)主任會議審定后交常委會會議審議討論。會議期間，根據(jù)常委會組成人員審議情況對審議意見（草案）進行修改，如有重大調(diào)整的，先召開主任會議討論通過，再交組成人員審議，并在全體會議上以舉手表決的方式通過，形成審議意見。參見陸士明、馮丹、張富強：《對我市各級人大在常委會審議意見形成和交辦督辦情況的調(diào)查與思考》，載《嘉興市人大工作優(yōu)秀調(diào)研成果匯編》，第115頁。

（作者分別系浙江省嘉興市人民檢察院研究室主任，浙江省嘉興市南湖區(qū)人民檢察院預防局局長）