張波

規(guī)范性文件前置審查是指縣級(jí)以上人民政府對(duì)所屬工作部門(mén)制定的規(guī)范性文件在正式印發(fā)前進(jìn)行合法性審查的監(jiān)督制度。建立規(guī)范性文件前置審查制度，其目的是要把對(duì)規(guī)范性文件的合法性審查監(jiān)督的關(guān)口前移，預(yù)防違法過(guò)錯(cuò)于未然。隨著監(jiān)督法和《湖南省規(guī)范性文件備案審查條例》的頒布實(shí)施，湖南省溆浦縣人大常委會(huì)通過(guò)依法完善制度，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)工作部門(mén)職責(zé)，不斷總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新工作方式，穩(wěn)步實(shí)行了監(jiān)督前移，將人大常委會(huì)的監(jiān)督審查提前介入到縣人民政府制定規(guī)范性文件的過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)規(guī)范性文件事后審查與事前審查相結(jié)合的工作格局，拓寬了審查途徑，強(qiáng)化了監(jiān)督力度，規(guī)范了政府立規(guī)行為，避免了行政行為源頭違法，促進(jìn)了依法行政。現(xiàn)結(jié)合湖南省溆浦縣規(guī)范性文件備案審查工作實(shí)際，就縣級(jí)人大常委會(huì)如何提前介入規(guī)范性文件備案審查進(jìn)行探討和交流。

一、開(kāi)展規(guī)范性文件前置審查的具體做法

前置審查，是指對(duì)規(guī)范性文件在出臺(tái)前進(jìn)行監(jiān)督審查。溆浦縣啟動(dòng)規(guī)范性文件前置審查具有一定的歷史背景。如2008年，該縣人民政府以縣長(zhǎng)會(huì)議紀(jì)要形式，將法律規(guī)定的由該縣水利行政部門(mén)征收的水土流失防治費(fèi)改由該縣公安機(jī)關(guān)代征。溆浦縣人大常委會(huì)依據(jù)群眾的申請(qǐng)，對(duì)該會(huì)議紀(jì)要的合法性進(jìn)行了審查。審查后認(rèn)為，會(huì)議紀(jì)要違法設(shè)定行政委托，是不合法的，責(zé)令縣人民政府進(jìn)行自糾。該縣政府接到縣人大常委會(huì)審查意見(jiàn)后，立即停止了會(huì)議紀(jì)要的執(zhí)行，取消了委托代征?？珊髞?lái)該事實(shí)被新聞媒體公開(kāi)報(bào)道，在全社會(huì)引起了強(qiáng)烈反響。該縣人民政府吸取了深刻教訓(xùn)，重新認(rèn)識(shí)了規(guī)范性文件備案審查的重要性，并以此為契機(jī)，加強(qiáng)了與縣人大常委會(huì)工作上的溝通與聯(lián)系，嚴(yán)格規(guī)范性文件制定出臺(tái)的審核，逐步推行了規(guī)范性文件事前審查，溆浦縣人大常委會(huì)提前介入部分規(guī)范性文件出臺(tái)前的審查監(jiān)督，取得了較好的政治效果與社會(huì)效果。

（一）文件出臺(tái)前政府主動(dòng)要求審查。該縣人民政府制定涉及面廣、影響力大、疑難多的文件，在文件出臺(tái)前主動(dòng)與縣人大常委會(huì)聯(lián)系，要求進(jìn)行審查，嚴(yán)把審核關(guān)。一是報(bào)送文件征求意見(jiàn)稿，主動(dòng)要求審查?？h人民政府將起草的文件以征求意見(jiàn)稿形式抄送到縣人大常委會(huì)備案審查機(jī)構(gòu)即內(nèi)司工委。內(nèi)司工委按照文件的性質(zhì)分送到縣人大常委會(huì)相關(guān)的工作部門(mén)進(jìn)行初審，內(nèi)司工委根據(jù)初審意見(jiàn)，再次從文件的合法性、合理性進(jìn)行審核后，形成審查意見(jiàn)反饋到該縣人民政府法制部門(mén)。該縣人民政府依據(jù)反饋意見(jiàn)，進(jìn)行修正完善，最后提交政府常務(wù)會(huì)議研究，從層級(jí)監(jiān)督上嚴(yán)把了文件審核關(guān)。近兩年來(lái)，人大常委會(huì)共收到縣政府主動(dòng)要求事前審查的《溆浦縣建設(shè)工程招投標(biāo)實(shí)施辦法》等文件5份，經(jīng)人大常委會(huì)審查后提出修改意見(jiàn)的2份，提出修改建議3條。溆浦縣人大常委會(huì)內(nèi)司工委在審查縣人民政府抄送的《溆浦縣城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)實(shí)施辦法》征求意見(jiàn)稿時(shí)，審查認(rèn)為文件直接設(shè)置違法行為的處罰不合法，建議對(duì)每一違法行為的處罰應(yīng)引用具體的法律法規(guī)條文。該縣人民政府采納了縣人

大常委會(huì)內(nèi)司工委的反饋意見(jiàn)，將文件進(jìn)行了修正完善。文件公布后得到了順利實(shí)施。二是參加研討會(huì)議，進(jìn)行事前審查，該縣人民政府對(duì)涉及面廣、糾錯(cuò)成本高的文件，制定過(guò)程中時(shí)常召集相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人會(huì)議進(jìn)行研討，縣人大常委會(huì)相關(guān)工作部門(mén)負(fù)責(zé)人也參加會(huì)議，對(duì)文件制定的背景、目的、依據(jù)等進(jìn)行討論和審查。如2010年該縣發(fā)生了“2.12”火災(zāi)，受災(zāi)戶相當(dāng)廣泛，善后工作難度很大。為了制定《溆浦縣2.12火災(zāi)善后處置工作通知》，縣人大常委會(huì)內(nèi)司工委負(fù)責(zé)人兩次參加了政府研討會(huì)，對(duì)文件制定發(fā)表了很好的建設(shè)性意見(jiàn)。

（二）邀請(qǐng)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)列席政府常務(wù)會(huì)議，審查文件出臺(tái)。該縣人民政府出臺(tái)一些重大的規(guī)范性文件前都召開(kāi)了政府常務(wù)會(huì)議，并主動(dòng)邀請(qǐng)縣人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)列席會(huì)議，嚴(yán)把審核關(guān)。為提高審查質(zhì)量，會(huì)議前，該縣人民政府將文件送審稿送縣人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)審閱，確保了審查時(shí)間充足，審查內(nèi)容全面，會(huì)議上發(fā)表意見(jiàn)具有針對(duì)性，提高了審查效果。

二、規(guī)范性文件進(jìn)行前置審查的現(xiàn)實(shí)意義

通過(guò)兩年來(lái)的實(shí)踐探索，我們認(rèn)為前置審查有著事后審查不可替代的作用。

（一）前置審查有利于嚴(yán)把文件審核關(guān)。地方國(guó)家機(jī)關(guān)頒布的規(guī)范性文件，多數(shù)是為推行某一項(xiàng)工作而將國(guó)家的有關(guān)政策、法律法規(guī)具體化。而這些國(guó)家機(jī)關(guān)是本行政區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)事務(wù)的管理者，起草制定文件時(shí)，有可能對(duì)國(guó)家的政策和法律法規(guī)的精神沒(méi)吃透，或者出于工作簡(jiǎn)單化等等，致使制定的文件不能完全達(dá)到合法、公正、合理、可行。同時(shí)，一些下屬機(jī)關(guān)往往習(xí)慣于執(zhí)行“紅頭文件”，沒(méi)有認(rèn)真對(duì)照法律法規(guī)，具有某些盲從性，以致不合法文件也照常執(zhí)行、行政違法隨之而產(chǎn)生。因此，對(duì)文件出臺(tái)前進(jìn)行審查監(jiān)督，嚴(yán)把審核關(guān)，確保文件合法合理性，就能真正從源頭上避免行政違法行為的發(fā)生。

（二）前置審查有利于強(qiáng)化監(jiān)督實(shí)效。近年來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和政府職能的轉(zhuǎn)變，少數(shù)部門(mén)受利益驅(qū)動(dòng)，不顧國(guó)家法令和政策規(guī)定，制定出臺(tái)違法、不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，造成“政府權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)權(quán)力利益化”以及有令不行、有禁不止、政令不通，上有政策、下有對(duì)策等問(wèn)題的發(fā)生。要解決此類問(wèn)題，一定要從制度上尋求出路，一定要有切實(shí)可行的措施作為具體方法。拓寬文件審查途徑，強(qiáng)化法律監(jiān)督職能就是保證政令暢通，解決上有政策、下有對(duì)策等問(wèn)題的有效措施和具體方法，有利于克服政府權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)權(quán)力利益化，推進(jìn)依法行政。而對(duì)文件進(jìn)行事前審查，就是拓寬文件審查的最好途徑。

（三）前置審查有利于提高行政效率。前置審查是將監(jiān)督的關(guān)口前移，從源頭上控制行政違法行為的發(fā)生，從而可以避免由于事后備案審查的相對(duì)滯后性，使一些有違法內(nèi)容的文件被糾正之前已經(jīng)實(shí)施而造成無(wú)法彌補(bǔ)的損失，或者即使損失可以彌補(bǔ)，付出的成本也太高。而且建立規(guī)范性文件前置審查機(jī)制，可以有效地解決行政違法和濫用職權(quán)問(wèn)題，并且糾錯(cuò)的成本低，效率高。

三、完善前置審查機(jī)制的幾點(diǎn)思考

要完善前置審查機(jī)制，就必須對(duì)前置審查相關(guān)的事宜進(jìn)行規(guī)范。

（一）要建立審查銜接機(jī)制。由于法律沒(méi)有明確規(guī)定地方人大常委會(huì)的前置審查權(quán)力，因此，在實(shí)際操作中，需要與規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)建立科學(xué)合理的銜接機(jī)制，激發(fā)制定機(jī)關(guān)要求審查的主動(dòng)性和積極性，從而達(dá)到有效監(jiān)督的目的。

（二）要建立審查反饋機(jī)制。制定機(jī)關(guān)認(rèn)為規(guī)范性文件內(nèi)容特別重要，或者對(duì)某些問(wèn)題存在疑慮，在公布前將征求意見(jiàn)稿送縣人大常委會(huì)備案審查機(jī)構(gòu)，備案審查機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)初審或分送相關(guān)機(jī)構(gòu)審查研究，審查后，由備案審查機(jī)構(gòu)將意見(jiàn)或建議反饋給制定機(jī)關(guān)。

（三）要堅(jiān)持把握適時(shí)適度?？h人大常委會(huì)進(jìn)行前置審查的并非所有文件，如果制定機(jī)關(guān)要求將所有文件進(jìn)行事前審查，一則工作量大，不利于行政工作開(kāi)展；二則縣人大常委會(huì)備案審查機(jī)構(gòu)人員偏少，精力有限，根本不可能應(yīng)對(duì)，從而降低審查質(zhì)量乃至影響整體工作效率。因此，應(yīng)明確前置審查的文件僅限于涉及面廣、影響力大、糾錯(cuò)成本高等文件。

（四）要加強(qiáng)審查機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)。要開(kāi)展好規(guī)范性文件前置審查工作，縣人大常委會(huì)備案審查機(jī)構(gòu)工作人員必須加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高自身的綜合素質(zhì)；同時(shí)各級(jí)黨委要重視審查機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，充實(shí)審查機(jī)構(gòu)的力量，增加人員編制，配備法律業(yè)務(wù)素質(zhì)較強(qiáng)的人員從事備案審查工作，為工作開(kāi)展提供有力保障。

（作者單位：湖南省溆浦縣人大常委會(huì)辦公室）