董薇

密切代表與選民的聯(lián)系，是閉會(huì)期間代表作用發(fā)揮的一個(gè)重要途徑。近年來，各地人大結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，在人大代表聯(lián)系選民工作的各方面都作了許多積極有效的探索，不斷拓寬了人大代表與選民的溝通渠道。其中設(shè)立代表聯(lián)系選民點(diǎn)就是近年來江蘇省揚(yáng)州市邗江區(qū)人大所作出的一項(xiàng)新嘗試。聯(lián)系點(diǎn)的產(chǎn)生拉近了代表與選民的距離，但也面臨著不少亟需解決的問題，本文將新加坡“民事診所”與邗江區(qū)設(shè)立的代表聯(lián)系選民點(diǎn)做一對比，以求他山之石，為我所用，力求使代表聯(lián)系選民點(diǎn)這一新生事物在今后的發(fā)展過程中更具生命力。

一、邗江區(qū)“代表聯(lián)系選民點(diǎn)”產(chǎn)生的背景

代表聯(lián)系選民，是代表了解社情民意、知情督政、依法履職、發(fā)揮橋梁紐帶作用的重要途徑。但法律只明確了代表聯(lián)系選民的要求，沒有對聯(lián)系選民的內(nèi)容、方法作具體規(guī)定，各地人大只能自行探索，這項(xiàng)工作還有很多需要完善的地方?？偟膩碚f，目前代表聯(lián)系選民工作的局限性主要表現(xiàn)為：

1.聯(lián)系形式較單一。為了加強(qiáng)代表與選民的聯(lián)系，近年來各級(jí)人大通過實(shí)踐創(chuàng)新，組織代表開展了多種活動(dòng)，諸如定期走訪選民、代表與選民“統(tǒng)一見面日”[1]等，但這些活動(dòng)依賴于人大的統(tǒng)一組織，很少有代表主動(dòng)安排時(shí)間聯(lián)系選民。由于這些聯(lián)系途徑接觸的選民人數(shù)有限，限制了代表更廣泛地聽取人民群眾的聲音。如沿海某省某市的一個(gè)調(diào)查顯示，閉會(huì)期間的代表活動(dòng)，只是按照常委會(huì)的統(tǒng)一安排開展了幾次，絕大多數(shù)代表小組沒能積極主動(dòng)開展活動(dòng)[2]。另外，在有些地區(qū)試行的如成立代表工作室、設(shè)立意見箱、公布電子郵箱或電話號(hào)碼等，由于受代表物質(zhì)條件和自身素質(zhì)的限制，也無法成為聯(lián)系選民的普遍形式。

2.聯(lián)系內(nèi)容不廣泛。從各地的實(shí)踐來看，代表聯(lián)系選民工作主要是聽取選民的意見和建議，選民向代表反映具體問題，而沒有與宣傳有關(guān)法律法規(guī)、提高基層群眾的民主法制意識(shí)結(jié)合起來；沒有與代表人民的利益和意志，參與行使管理國家事務(wù)的權(quán)力結(jié)合起來；沒有與代表接受選民監(jiān)督結(jié)合起來。

3.聯(lián)系范圍不普遍。目前各地雖然開展了不同的聯(lián)系方式，但為了便于操作，基本都是定點(diǎn)定人聯(lián)

系，多數(shù)聯(lián)系對象都是事先安排好的，包括選民的住

址、電話號(hào)碼等聯(lián)系方式都由相關(guān)工作機(jī)構(gòu)發(fā)到每位代表手上，這種方式確實(shí)為代表主動(dòng)聯(lián)系選民提供了方便，但另一方面也凸顯了選民對代表所知甚少的弊端，很少有選民能主動(dòng)上門找代表。如甘肅社科院法學(xué)所2003年的一項(xiàng)調(diào)查就顯示，在被訪問者中，回答與人大代表 “經(jīng)常聯(lián)系”的選民只占9.4%；“有聯(lián)系”的占25.5%；“一般”的占30%；“沒有聯(lián)系”的占到35.1%[3]。

4.聯(lián)系成效不明顯。選民向代表反映意見和建議后，最迫切希望的是及時(shí)得到反饋信息。由于代表接待選民工作沒有完善的實(shí)施制度，特別是對選民反映的問題的處理沒有統(tǒng)一的規(guī)定，導(dǎo)致聯(lián)系實(shí)效不明顯，如武漢市人大代表張開芬總結(jié)了自己的六大苦惱，其中有“群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，反映多次，得不到解決，心里有壓力，萬分苦惱”，“有些問題反映上去后，不知道究竟是哪個(gè)部門負(fù)責(zé)，像踢皮球一樣被踢來踢去，很令人頭疼”，尤其是有些問題本級(jí)國家機(jī)關(guān)應(yīng)該也可以解決的，但辦理不及時(shí)不得力[4]。這些困難和苦惱不可避免地會(huì)挫傷部分代表聯(lián)系選民的積極性甚至使其產(chǎn)生畏難情緒。

上述的幾種現(xiàn)象在目前代表與選民聯(lián)系工作中普遍存在，各地人大也一直探索如何破題，在這樣的大背景下，代表聯(lián)系選民點(diǎn)作為一種有利于代表和選民雙向交流的形式，應(yīng)運(yùn)而生。

二、“代表聯(lián)系選民點(diǎn)”的基本情況和初步成效

邗江區(qū)人大代表聯(lián)系選民點(diǎn)最初設(shè)立于2008年初，它的產(chǎn)生源自代表對自身履職的思考，即“如何經(jīng)常性地與選民保持聯(lián)系，了解他們的意愿和要求”。該轄區(qū)的一名區(qū)人大代表由于自我感覺在閉會(huì)期間發(fā)揮代表作用還不夠，于是萌發(fā)了是否能設(shè)立聯(lián)系點(diǎn)方便與選民之間聯(lián)系的念頭。帶著這個(gè)問題，邗江人大在邗上街道人大工委的配合下開展了對聯(lián)系點(diǎn)的探索嘗試。經(jīng)過一年多的推廣運(yùn)行，聯(lián)系點(diǎn)憑借自身源于代表，植根基層的特性，從最初的3家，發(fā)展到2011年的40家（其中區(qū)代表聯(lián)系點(diǎn)30個(gè)、鎮(zhèn)代表聯(lián)系選民點(diǎn)10個(gè)），聯(lián)系點(diǎn)主要設(shè)立于日常工作與群眾接觸較為廣泛的基層和窗口行業(yè)當(dāng)選的人大代表的工作場所，如社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)所、學(xué)校、幼兒園、農(nóng)資經(jīng)營站、基層社區(qū)和村委會(huì)等。在這些場所懸掛人大代表聯(lián)系選民點(diǎn)標(biāo)志，介紹代表基本情況、聯(lián)系電話，在代表的工作崗位設(shè)立標(biāo)志牌和選民意見記錄簿，張貼聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則和代表承諾。代表聯(lián)系點(diǎn)的主要職責(zé)為：宣傳黨的路線、方針、政策和法律法規(guī)，隨時(shí)接待選民、記錄選民意見和建議，解釋選民提出的疑問，及時(shí)向相關(guān)單位、部門反映選民的要求和呼聲；聽取選民對代表履職的建議和意見，調(diào)研選民反映的重大事項(xiàng)，形成代表建議、批評(píng)和意見等。2013年，由于換屆后人大代表產(chǎn)生變動(dòng)，邗江區(qū)人大對聯(lián)系點(diǎn)重新進(jìn)行了布點(diǎn)設(shè)置，召開了聯(lián)系點(diǎn)會(huì)議，在全區(qū)共布置了37個(gè)聯(lián)系點(diǎn)，用于接待選民，收集社情民意。

聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)立延伸了代表聯(lián)系選民的觸角，在代表和選民之間建立起了更為密切的聯(lián)系平臺(tái)，進(jìn)一步暢通了反映民意的渠道，代表可以更廣泛、更經(jīng)常、更直接地深入到選民和群眾中去，了解民情、傾聽呼聲。群眾也可以更方便地向代表反映意見和問題，使代表成為群眾利益的表達(dá)者、維護(hù)者，更有的放矢地督促政府為人民服務(wù)。

1.聯(lián)系點(diǎn)是加強(qiáng)代表與選民聯(lián)系的新載體。聯(lián)系點(diǎn)設(shè)在代表自身的工作崗位，代表們可以依托職業(yè)特點(diǎn)與選民實(shí)現(xiàn)經(jīng)常性的互動(dòng)。如區(qū)人大代表顧月是凱萊社區(qū)幼兒園的院長，她將學(xué)生家長作為民意收集來源，在收集意見后，定期通過幼兒園公告欄、家長書或者以電話等形式反饋情況。從對前往聯(lián)系點(diǎn)群眾的隨機(jī)調(diào)查來看，群眾向聯(lián)系點(diǎn)的人大代表反映情況，更多的是看中“人大代表”的身份，而不是其原來的職業(yè)身份。

2.聯(lián)系點(diǎn)是黨委、政府、人大及其常委會(huì)了解社情民意的新平臺(tái)。聯(lián)系點(diǎn)就是一個(gè)民意的中轉(zhuǎn)站，群眾把意見建議寄放在這里，根植于基層人大的代表好比投遞員，視情況作出處理。黨委、人大及其常委會(huì)、政府則通過代表反映的情況，了解民之所需、民之所急。對個(gè)性問題，有條件的立即給予答復(fù)解決；對難點(diǎn)問題，有的作為代表建議，重點(diǎn)督查；對共性熱點(diǎn)問題，則形成常委會(huì)議題，從而解民憂、抒民困，造福于民。如蔣王街道的舒敏代表，有選民向她反映第一批居民拆遷后，使水、電、路遭到破壞，影響了余下居民的日常生活，他們愿意隨第一批一并拆遷。舒代表向蔣王街道辦反映了這一情況，街道辦領(lǐng)導(dǎo)十分高興，本以為繼續(xù)拆遷會(huì)遇到更大阻力，沒想到群眾自愿拆遷，極大地減輕了他們的工作壓力。

3.聯(lián)系點(diǎn)是群眾參與基層民主政治建設(shè)的新通道。聯(lián)系點(diǎn)設(shè)在群眾身邊，代表身份不再神秘，群眾在接送小孩、去醫(yī)院看病、去農(nóng)資市場采購的同時(shí)就

可以找到代表，向他們反映情況，這一做法極大地激

發(fā)了選民參與社會(huì)事務(wù)管理的工作熱情。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2008年以來，邗江區(qū)各聯(lián)系點(diǎn)共接待選民3000多人次，代表對選民反映的問題進(jìn)行梳理，并形成代表建議、批評(píng)、意見300余條。

三、“民事診所”與“代表聯(lián)系選民點(diǎn)”的異同

新加坡“民事診所”是新加坡國會(huì)議員定期接待選民的例行工作，“民事診所”的宗旨是：“議員從人民中來，回到人民中去，孜孜不倦地、持續(xù)不斷地為人民服務(wù)。”國會(huì)議員接待選民都是利用業(yè)余時(shí)間，每星期一次，一般晚上8點(diǎn)開始，直到接待完最后一位選民才結(jié)束。其程序?yàn)椋哼x民求見登記；求見者向工作人員（由志愿者擔(dān)任）詳談所要反映的問題；打印談話內(nèi)容；議員按順序接待來訪者。議員和來訪者見面，主要是進(jìn)一步核實(shí)情況，能夠當(dāng)場解決的問題就當(dāng)場予以解決，不能當(dāng)場解決的問題，在打印好書信內(nèi)容的專用信紙上簽上議員自己的名字（該信件被稱為議員的“請?jiān)感拧保?，并將其傳真給政府有關(guān)部門或機(jī)構(gòu)，而政府部門或機(jī)構(gòu)則必須在一個(gè)星期內(nèi)直接回復(fù)當(dāng)事人。有時(shí)議員也要求政府或有關(guān)部門的工作人員到現(xiàn)場辦公，當(dāng)場解決一些選民的投訴。政府有關(guān)部門會(huì)十分重視議員的來信，盡量解決求助的問題。一些大的、困難的問題，或有關(guān)部門沒有很好解決答復(fù)的問題，為了使議員有機(jī)會(huì)向有關(guān)部門提出，政府專門安排議員與該部門工作人員進(jìn)餐的場所。不管投訴的問題能否解決，有關(guān)部門都要給投訴者一個(gè)答復(fù)或一個(gè)合理的解釋。議員接待選民的場所大都設(shè)在該選區(qū)某樓的底層，方便年老行動(dòng)不便者。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年有5萬名選民在每周接待活動(dòng)中向議員求助。

主要相似點(diǎn)：

1.聯(lián)系選民的目的相似。新加坡的國會(huì)議員和我國的人大代表大體相似，由選民推舉而參政議政，“從人民中來，回到人民中去，孜孜不倦地、持續(xù)不斷地為人民服務(wù)”則是兩者的共同特征。

2.接待選民的形式相似。新加坡國會(huì)議員和我國的人大代表都是兼職，因此民事診所和聯(lián)系點(diǎn)都不是專門的工作室，只是作為一處提供代表與選民聯(lián)系的平臺(tái)。

3.處理問題的途徑相似。在接待活動(dòng)過程中，新加坡國會(huì)議員無權(quán)直接拍板解決問題，很多情況下議員只是給來訪者提供正確解決問題的途徑和信息，對一些問題給出處理意見、建議或轉(zhuǎn)交政府部門和法定機(jī)構(gòu)。與此相同的是，聯(lián)系點(diǎn)的代表也只是負(fù)責(zé)“解釋選民提出的疑問，反映選民的要求和呼聲，調(diào)研選民反映的重大事項(xiàng)”。

主要不同之處：

1.法定地位不同。在新加坡，人民行動(dòng)黨議員接待日是《黨章》規(guī)定的，是公開的。接待日周期性、規(guī)范性的特點(diǎn)，決定它不能是一種由議員主導(dǎo)的隨意性活動(dòng)，而是民眾非常熟悉的、議員必須遵守的一項(xiàng)制度。接待日民眾無事可以不來，但議員必須按時(shí)到場。而聯(lián)系點(diǎn)目前只是部分地區(qū)的嘗試，沒有法律規(guī)定的強(qiáng)制性，設(shè)不設(shè)聯(lián)系點(diǎn)完全憑代表自身履職意愿，如代表并不愿意，也不會(huì)強(qiáng)制設(shè)立。

2.設(shè)置規(guī)模不同。新加坡所有的議員都有固定的聯(lián)系點(diǎn)，而目前就邗江區(qū)而言，只是在部分窗口行業(yè)代表設(shè)立了聯(lián)系點(diǎn)，僅占全區(qū)區(qū)代表總數(shù)的1/7。然而根據(jù)代表的履職表現(xiàn)，我們發(fā)現(xiàn)往往是這1/7的代表履職效果突出，無論是履職的主動(dòng)性還是所提出的代表建議質(zhì)量都較高。

3.保障措施不同。新加坡議員在接待選民時(shí)會(huì)有黨員志愿者提供志愿服務(wù)。在接待日，志愿者們主要負(fù)責(zé)來客登記，進(jìn)行一對一的交談，為求助者登記、錄入、摘要、分類和提出處理建議等，并將所反映的問題登記在表格中，然后把表格轉(zhuǎn)給議員，最后由議員一一面談。而聯(lián)系點(diǎn)則由代表單打獨(dú)斗，遇到接待對象較多時(shí)，代表也坦言會(huì)有點(diǎn)力不從心。

四、引發(fā)的思考

一是運(yùn)行亟需制度化。解讀“民事診所”的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，一套完整的制度設(shè)計(jì)無疑是其保持蓬勃生命力的關(guān)鍵所在。2008年，邗江區(qū)人大常委會(huì)在修訂《區(qū)人大代表聯(lián)系選民的辦法》時(shí)，規(guī)定“代表接待選民日，由代表到‘人大代表之家接待選民，也可以在‘人大代表聯(lián)系選民點(diǎn)接待選民”，雖然只有簡單的幾個(gè)字，但已經(jīng)通過制度形式在區(qū)一級(jí)層面對聯(lián)系點(diǎn)予以了明確。在設(shè)立之初，區(qū)人大也幫助修訂了接待規(guī)則，對每個(gè)點(diǎn)進(jìn)行了初步的規(guī)范，但遺憾的是，運(yùn)行到現(xiàn)在，聯(lián)系點(diǎn)始終缺少一套完整的制度設(shè)

計(jì)，設(shè)立原則、數(shù)量、運(yùn)行程序、意見處理反饋程序等都還是一片空白。代表聯(lián)系選民點(diǎn)要想長期發(fā)揮作用，規(guī)范化道路非走不可。筆者認(rèn)為，代表聯(lián)系選民點(diǎn)的制度要包含以下幾項(xiàng)內(nèi)容：首先明確代表聯(lián)系選民點(diǎn)的指導(dǎo)思想、原則、目標(biāo)任務(wù)、組織領(lǐng)導(dǎo)等；其次對代表聯(lián)系選民點(diǎn)的要求、內(nèi)容、形式作比較靈活、可操作性強(qiáng)的規(guī)定；再次明確選民反映的問題的處理辦法；最后明確建立對代表聯(lián)系選民點(diǎn)工作的約束激勵(lì)和保障機(jī)制。通過科學(xué)合理的制度化設(shè)計(jì)，保證聯(lián)系點(diǎn)工作有序推進(jìn)。

二是設(shè)立范圍需要再擴(kuò)大。目前邗江區(qū)共有區(qū)、鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表共976名，而聯(lián)系點(diǎn)只有37個(gè)，數(shù)字反差對比體現(xiàn)的是聯(lián)系點(diǎn)在設(shè)定范圍上的不足。應(yīng)該肯定的是在設(shè)立之初，精選代表構(gòu)成是非常必要的，窗口代表的設(shè)定能夠有效地保證聯(lián)系點(diǎn)在較短時(shí)間內(nèi)產(chǎn)生影響，起到了廣泛宣傳的作用。但需要看到的是，聯(lián)系點(diǎn)經(jīng)過五年的實(shí)踐探索，已經(jīng)積累了大量的經(jīng)驗(yàn)，也在轄區(qū)內(nèi)產(chǎn)生了一定的影響，在更廣的范圍內(nèi)進(jìn)行推廣是完全可行的。當(dāng)然完全向新加坡那樣，每個(gè)議員每周都接待一次，可能一時(shí)還難以做到，能夠做到的是在所有的社區(qū)均設(shè)立一個(gè)代表聯(lián)系點(diǎn)，代表采用輪值制度開展接待。在代表聯(lián)系點(diǎn)擴(kuò)面的過程中，要根據(jù)所在選區(qū)的具體情況合理配置聯(lián)系點(diǎn)代表，使聯(lián)系點(diǎn)代表覆蓋政府、村居、學(xué)校、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等各個(gè)層面，這樣有利于發(fā)揮他們各自的優(yōu)勢，提高工作效率。同時(shí)要結(jié)合代表自身的業(yè)務(wù)能力、專業(yè)素質(zhì)、工作時(shí)間等要素進(jìn)行具體分工，充分發(fā)揮代表的專業(yè)優(yōu)勢，進(jìn)一步提高為民服務(wù)的有效性。在這方面，全國也有一些現(xiàn)行模式值得借鑒，如山東省濟(jì)南市歷下區(qū)則根據(jù)代表的職業(yè)、年齡及所在轄區(qū)等情況，將部分代表分配到各代表聯(lián)系選民站，由人大代表每周輪流值班接待來訪群眾[5]。筆者以為，歷下區(qū)的做法比較符合目前邗江的實(shí)際，也較為容易操作。