王奇

[摘 要]玉樹4.14地震后，各級政府和社會各界對玉樹展開積極救助，目前，玉樹州三年災后重建期已經(jīng)結(jié)束，本文從重建救助資金、組織、措施三個方面，對玉樹震后重建救助機制進行總結(jié)性研究。得出玉樹災后重建是在政府主導下，結(jié)合社會各方力量，在考慮玉樹災區(qū)存在特殊困難基礎上，通過不斷理順各種體制機制、加強監(jiān)督檢查，加大政策優(yōu)惠和支持力度，最大限度對群眾進行救助，實現(xiàn)建設社會主義新玉樹的目標。

[關(guān)鍵詞]玉樹；重建；救助機制

2010年4月14日，我國玉樹藏族自治州玉樹縣發(fā)生地震，人們的生命財產(chǎn)遭受損失，在黨中央、國務院的堅強領導下，災區(qū)廣大干部群眾奮起自救，社會各界積極支援，應急救援基本將災后損失降到了最低程度，取得了巨大的成功。隨后，國家確立玉樹三年基本完成恢復重建任務，在黨中央國務院的親切關(guān)懷下，在省委省政府的堅強領導下，來自政府和社會的救助不斷注入災區(qū)，重建救助機制為玉樹重建奠定了堅實的基礎，最終取得重建的勝利。

一、重建救助資金：中央財政資金為主

在震后的第十天，國務院即發(fā)布了《關(guān)于做好玉樹地震災后恢復重建工作的指導意見》（國發(fā)〔2010〕14號），最早明確提出了鑒于玉樹災區(qū)的特殊情況，災后恢復重建所需資金以中央財政安排為主。隨后，確立了中央為主，多方支援的重建資金籌集原則，重建資金的來源主要包括：（1）中央財政安排的恢復重建資金；（2）省級財政安排的恢復重建資金；（3）社會捐贈資金；（4）居民和企業(yè)自籌資金。最終，根據(jù)財政部和國家發(fā)展改革委的批復，玉樹災后恢復重建資金總規(guī)模為316.5億，包括中央財政資金206.5億，青海省級財政資金20億元，社會捐贈資金60億元，企業(yè)自籌及貸款25億元，居民個人負擔5億元，上述資金具體由青海省統(tǒng)籌安排用于規(guī)劃內(nèi)恢復重建任務的相關(guān)支出。

玉樹災后重建開始前，中央政府就已考慮到將會面臨的特殊困難，這些困難既有自然環(huán)境方面的困難，又有社會環(huán)境方面的困難。自然環(huán)境方面的困難主要有：玉樹地處高海撥地區(qū)，高寒缺氧，黃金有效施工期只有五個月，并且對重建施工人員適應能力影響大，影響工作效率；極重災區(qū)結(jié)古鎮(zhèn)地形地勢復雜，地形狹窄，地勢高差大，可用地面積小而安置人口多，并且設計施工難度大。社會環(huán)境方面的困難主要有：玉樹地處艱苦、偏遠地區(qū)，基礎設施建設落后，重建中供水供電等保障條件供給存在一定困難，距離省會西寧800公里路程，運輸?shù)缆穬H有國道214線和省道308線，都制約著災后重建項目順利實施；玉樹是民族地區(qū)，藏族人口占97%左右，基本屬于全民信教區(qū)，災后除硬件設施的重建外，還有軟件的重建，包括災區(qū)民眾的社會交往關(guān)系，價值觀念的樹立，對社會的再度認同等，在民族地區(qū)如何使其自身發(fā)展跟上重建的速度，是幫助重建新家園的基礎，實現(xiàn)這一基礎面臨很多問題考量。中央財政大力支持玉樹災后重建，總體部署領導恢復重建工作，可以看出中央政府對重建新家園、新校園、新玉樹的重視程度。

二、重建救助組織：省委、省政府領導

玉樹震后重建救助所形成的組織體系，核心是省委、省政府的領導，省玉樹災后重建現(xiàn)場指揮部的指導，內(nèi)部有州及以下各級政府部門不斷理順的重建工作體制支撐，外部有各方援建單位、企業(yè)和援玉干部的支持。青海省委、省政府對災后重建負總責任，既要建立強有力的領導機構(gòu)，又要建立災后重建現(xiàn)場指揮調(diào)度系統(tǒng)，科學高效有序的完成重建任務。在應急救援剛結(jié)束不久，相繼成立了省玉樹地震災后重建工作領導小組，領導小組組長由省政府省長駱惠寧同志擔任，省玉樹地震災后重建現(xiàn)場指揮部，指揮長由省政府副省長馬順清同志擔任。現(xiàn)場指揮部承擔現(xiàn)場指揮職責，實施災后重建規(guī)劃的組織協(xié)調(diào)、督促檢查工作，領導各工作組和玉樹州按照職責范圍開展工作，領導參與災后重建的部隊、武警，實行軍地聯(lián)動?，F(xiàn)場指揮部對省玉樹地震災后重建工作領導小組負責，要按照省委、省政府和領導小組的指示，研究開展災后重建工作，并定期向其匯報工作情況。以省委、省政府領導，省玉樹災后重建現(xiàn)場指揮部指導為核心建立起來的組織體系，統(tǒng)一指揮，統(tǒng)籌安排，有序推進，確保了災后重建各項工作的順利開展。

玉樹州具體承擔和落實災后重建的各項任務。通過理順州及以下各級政府部門的管理體制，包括成立適應災后重建工作的臨時性組織，積極探索調(diào)整基層社區(qū)管理模式，轉(zhuǎn)變機構(gòu)職能，健全由州委統(tǒng)領，州政府總負責總協(xié)調(diào)的工作機制。例如為了有效實施災后重建相關(guān)方案，扎實推進災后重建工作，州委、州政府在2011年成立了17個專項工作組，在州委、州政府的總體安排部署下，全力推進災后重建工作，各工作組抽調(diào)有工作經(jīng)驗和較強工作能力的人員，對抽調(diào)人員進行分組分工，設立職能小組，并不斷完善各項工作制度，形成按制度辦事，按制度管人的工作思路。2010年7月，根據(jù)災后重建工作的需要，在結(jié)古鎮(zhèn)重新調(diào)整組建了10個副縣級的管理委員會，內(nèi)設綜合協(xié)調(diào)、黨群宣傳，規(guī)劃建設，群眾生活和綜治維穩(wěn)5個工作組。2011年11月及時組建了玉樹縣過渡安置管理委員會，內(nèi)設黨群宣傳，街道社區(qū)籌建辦公室，綜治維穩(wěn)，消防，供水，供電，環(huán)衛(wèi)，綜合辦公室等8個工作組，在玉樹縣委、縣政府統(tǒng)一領導下，履行災后重建階段社會管理、服務保障和抓基層建設的職能。隨著災后重建工作的穩(wěn)步推進，需要將機構(gòu)職能由管理轉(zhuǎn)型為建設型，并進一步加強和充實災后重建干部隊伍，2011年3月，10個管理委員會成功轉(zhuǎn)型為建設委員會（根據(jù)工作需要在2011年2月新增加了新寨建委會），組建的工作組與管委會相同，這樣，12個基層委員會形成的社會網(wǎng)格化管理，有力促進了災后重建各項工作任務的落實。

對口援建和干部援青是推進玉樹災后恢復重建的重要舉措，即體現(xiàn)了我國社會主義制度的優(yōu)越性，又體現(xiàn)了我國一方有難，八方支援的優(yōu)良傳統(tǒng)。根據(jù)玉樹災區(qū)重建的實際情況，中央決定這次災后重建主要采取對口援建的方式，對口援建的安排主要有四個方面：一是確定東西扶貧協(xié)助支援?。ㄟ|寧省）和支援藏區(qū)的對口省市（北京市）為對口援建省市。二是中央企業(yè)充分利用自身在人才、技術(shù)、管理等方面的優(yōu)勢，承擔施工建設任務，央企包括中國鐵建、中國建筑、中國中鐵、中國電建、中鐵二局等。三是軍隊和武警部隊參加部分項目的援建，承擔部分運輸任務，如援建“兩校一院”交鑰匙工程，即八一孤兒學校、八一職業(yè)技術(shù)學校和玉樹縣八一醫(yī)院。四是青海省組織省內(nèi)力量援助玉樹建設，包括西寧援建雜多縣，海西州援建治多縣等。援建工程的資金以中央財政資金為主，業(yè)主是當?shù)卣?，這樣的援建模式需要政府與援建單位建立協(xié)商溝通機制。玉樹州及時成立了州對口支援工作領導小組，各縣也成立了相應機構(gòu)，切實解決影響施工的問題，服務援建單位。各援建省市、單位的黨組織與地方各級政府部門的黨組織共同組織活動，深化地企共建，建立了深厚的民族情誼。玉樹州援青干部作為支持災后重建的智力資源，安排在對口支援的重要崗位，首批援玉干部先后被任命州、縣常委和副州、縣長，并明確具體工作分工，用先進的思想，先進的理念，先進的管理方法，支持和參與玉樹的重建和發(fā)展。

三、重建救助措施：實現(xiàn)災后復興

重建期的救助不同于應急期，應急期更多的是依據(jù)以往的經(jīng)驗、在緊急情況下做出的反應，重建期需要在做好過渡期安置工作基礎上，結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，通過詳細的規(guī)劃，在相關(guān)政策的支持下，逐漸完成住房、公共服務設施、基礎設施、宗教設施的建設，并實現(xiàn)災區(qū)政治、經(jīng)濟、文化的復興發(fā)展。震后重建救助措施具體如下：

（一）通過周密重建規(guī)劃實現(xiàn)各項設施重建。實現(xiàn)各項設施重建的第一步是科學規(guī)劃，這項工作在震后不到一個月就全面開展，迅速開展的規(guī)劃設計工作，為災后重建贏得了時間，爭取了主動。中規(guī)院、中國建筑設計院、清華大學建筑設計院等一批國內(nèi)知名的規(guī)劃設計單位匯聚到玉樹揮灑智慧，其中中規(guī)院發(fā)揮了玉樹災后重建規(guī)劃的統(tǒng)領作用，玉樹地震發(fā)生后，中規(guī)院積極響應，迅速對救災工作做出了安排，利用在汶川“5.12”特大地震中積累的豐富經(jīng)驗，于4月17日至20日短短4天起草完成了《關(guān)于過渡期安置房的原則建議》、《災后重建規(guī)劃工作方案》報告，為災后重建規(guī)劃提供全面的技術(shù)支撐，在規(guī)劃前期廣泛調(diào)查公眾訴求，規(guī)劃方案初步形成后，中規(guī)院工作組于2010年5月28日、6月9日、8月7日在結(jié)古鎮(zhèn)分別就總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃進行現(xiàn)場公示，其場面范圍之大、藏族群眾參與之踴躍、爭論討論之深刻為國內(nèi)前所未有。

玉樹災后設施重建包括城鄉(xiāng)居民住房、商住和商業(yè)用房、基礎設施、公共服務設施、寺院及宗教場所等，無論哪一種重建都要符合規(guī)劃要求，體現(xiàn)地域風貌、民族特色和時代特征，這些規(guī)劃有國務院正式頒布的《玉樹地震災后恢復重建總體規(guī)劃》、中規(guī)院設計的《玉樹州城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》、《結(jié)古鎮(zhèn)災后重建總體規(guī)劃》、《結(jié)古鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃》、《結(jié)古鎮(zhèn)總體城市設計》等。災后設施重建中首先是對基礎和公共服務設施的建設，按照先基礎、后住房，先地下、后地上的次序，玉樹州積極配合、支持援建單位，完成在學校、醫(yī)院、市政、交通、水利、通訊等基礎性和先導性設施建設；城鄉(xiāng)住房建設是災后重建的重點，又以結(jié)古居民住房建設為重中之重，結(jié)古是極重災區(qū)，是全州災后重建的重點和難點，投資最多，項目最多，通過鎖定群眾意愿，逐漸推進住房建設；寺院是按照“一視同仁、同等對待、合理安排、給予支持、依法審批，基本恢復震前規(guī)?！钡脑瓌t和要求重建，87座受損寺院的修復重建與全州災后城鄉(xiāng)住房重建同步開工、同步建設，切實發(fā)揮寺院在重建中的主體作用，采取寺院自建的形式，支持受損寺院和僧舍恢復重建。

（二）通過相關(guān)政策支持實現(xiàn)災后社會重建。青海省根據(jù)國務院《關(guān)于支持玉樹地震災區(qū)恢復重建政策措施的意見》（國發(fā)〔2010〕16號）精神，結(jié)合自身實際發(fā)布《關(guān)于支持玉樹地震災區(qū)恢復重建政策措施的意見》，在教育醫(yī)療、財政稅費、社會保障、援建援助等方面給予優(yōu)惠政策。玉樹州委、州政府貫徹執(zhí)行黨中央國務院、省委省政府的決策部署，通過政策措施層層細化支持玉樹災后社會重建。這些支持災后恢復重建的政策措施促進了民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，改善了生產(chǎn)生活條件，為長遠發(fā)展打下良好基礎。

教育資助優(yōu)惠政策，對在校生實現(xiàn)免除學費，發(fā)放助學金或生活費補助，對轉(zhuǎn)移到省外就讀的學生免除學費和住宿費，并發(fā)放生活費、交通費等補助，用切實可行的政策扶持教育發(fā)展；稅收和金融優(yōu)惠政策，恢復重建期間從實際出發(fā)盡可能給予減免、補貼政策，如災區(qū)事業(yè)單位和個人一律免征各類行政收費和政府性資金；就業(yè)援助和社會保險、災區(qū)群眾后續(xù)生活保障及傷殘人員康復救助、計劃生育、扶持企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等政策都在切合玉樹災后重建的實際，具有可操作性的基礎上推行。

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