張 勝，郭英遠(yuǎn)

(西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院，陜西 西安 710049)

1 引言

我國《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》規(guī)定利用財(cái)政性資金形成的科研成果的知識產(chǎn)權(quán)，授權(quán)項(xiàng)目承擔(dān)者依法取得;而《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》(財(cái)政部令第36號)及相關(guān)法規(guī)將財(cái)政性資金形成的科研成果的知識產(chǎn)權(quán)劃定為國有資產(chǎn)，對其進(jìn)行轉(zhuǎn)化需要按照國有資產(chǎn)管理辦法進(jìn)行授權(quán)和審批;這造成了《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》對國家財(cái)政性資金形成的科技成果的產(chǎn)權(quán)界定和技術(shù)權(quán)益歸屬與我國國有資產(chǎn)管理的相關(guān)制度安排存在沖突，意味著國有科研事業(yè)單位不具有轉(zhuǎn)化科技成果和進(jìn)行收益分配的自主權(quán)。

2 國內(nèi)外相關(guān)立法和政策

為了促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，美國在1980年制定的《拜杜法案》，將財(cái)政資金資助形成的知識產(chǎn)權(quán)授予項(xiàng)目承擔(dān)單位所有，這一規(guī)則俗稱“拜杜規(guī)則”，改變了政府資助獲得的發(fā)明專利由政府所有的傳統(tǒng)做法［1］。這一規(guī)則激發(fā)了科研機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化科技成果的積極性［2］，促進(jìn)了科技與經(jīng)濟(jì)的融合，推進(jìn)美國實(shí)現(xiàn)技術(shù)進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)繁榮。

《拜杜法案》出臺之前，政府擁有財(cái)政資金資助的發(fā)明創(chuàng)造的權(quán)利，但沒有動力和能力對技術(shù)進(jìn)行商業(yè)化;私人部門有動力和能力對技術(shù)實(shí)施商業(yè)化，但沒有權(quán)利［3］，使得大學(xué)的科技研究與科技成果產(chǎn)業(yè)化嚴(yán)重分離;由于技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)制僵化，科技成果轉(zhuǎn)化率偏低，造成科技成果的閑置［4］。

《拜杜法案》賦予了科研機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化財(cái)政資金資助形成科技成果的所有權(quán)，在美國大學(xué)獨(dú)立辦學(xué)的現(xiàn)實(shí)背景下，該法律有效地推動了科研機(jī)構(gòu)的科技成果轉(zhuǎn)化。美國科技立法有效地劃分了政府與市場的界限，明確了大學(xué)等科研機(jī)構(gòu)的技術(shù)權(quán)益以及技術(shù)市場主體地位，激發(fā)了大學(xué)等科研機(jī)構(gòu)及發(fā)明創(chuàng)造者參與技術(shù)轉(zhuǎn)移的積極性。而且，美國法律要求這些科研機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化科技成果的收益只能投向教學(xué)或科技研發(fā)等活動，使得以應(yīng)用和試驗(yàn)發(fā)展為目的基礎(chǔ)研究的繁榮［5］，科技與經(jīng)濟(jì)的緊密融合。

日本學(xué)習(xí)和借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)。1999年頒布的《產(chǎn)業(yè)活力再生特別措施法》規(guī)定，大學(xué)等研究機(jī)構(gòu)對其利用政府財(cái)政資助完成的發(fā)明創(chuàng)造擁有所有權(quán)。這被視為日本版的“拜杜法案”。2003年，頒布的《國立大學(xué)法人法》和《獨(dú)立行政法人國立高等專門學(xué)校機(jī)構(gòu)法》，賦予了國立大學(xué)獨(dú)立的財(cái)政權(quán)，確立了國立大學(xué)完全的技術(shù)市場主體地位［6］。日本《專利法》第35條規(guī)定，對于職務(wù)發(fā)明的專利申請權(quán)及專利權(quán)首先應(yīng)歸屬于雇員發(fā)明人本人所有，在單位支付雇員合理報(bào)酬的情況下，雇主或單位有權(quán)享有非獨(dú)占實(shí)施權(quán)和優(yōu)先受讓權(quán)［7］。這顯示日本更加重視發(fā)明人的貢獻(xiàn)。

中國臺灣地區(qū)的《科學(xué)技術(shù)基本法》第6條第1款規(guī)定，政府補(bǔ)助、委辦或出資之科學(xué)技術(shù)研究發(fā)展所獲得之智能財(cái)產(chǎn)權(quán)與成果，得將全部或一部歸屬于執(zhí)行研究發(fā)展之單位所有或授權(quán)使用，不受國有財(cái)產(chǎn)法之限制。這顯示臺灣采納了“拜杜規(guī)則”。臺灣《專利法》第7條規(guī)定，“受雇人于職務(wù)上所完成之發(fā)明、新型或設(shè)計(jì)，其專利申請權(quán)及專利權(quán)屬于雇用人，雇用人應(yīng)支付受雇人適當(dāng)之報(bào)酬?！边@意味著，發(fā)明人享有科技成果轉(zhuǎn)化收益的權(quán)益。目前，臺灣已經(jīng)形成了完善的有利于科技成果轉(zhuǎn)化的法律和政策體系［8］。

自改革開放以來，我國科技體制朝向市場方向改革。2007年頒布的《科技進(jìn)步法》就采用了“拜杜規(guī)則”，將財(cái)政資助形成的知識產(chǎn)權(quán)授權(quán)項(xiàng)目承擔(dān)單位所有，并賦予發(fā)明人享有科技成果轉(zhuǎn)化收益的權(quán)利。這些重大舉措，確立了大學(xué)、科研院所等國有科研事業(yè)單位參與技術(shù)市場的主體地位。然而，我國針對國有科研事業(yè)單位的眾多部門規(guī)章，卻并沒有賦予這些機(jī)構(gòu)獨(dú)立的技術(shù)市場主體的地位，這導(dǎo)致在微觀層面上難以建立有利于科技與經(jīng)濟(jì)結(jié)合的激勵機(jī)制，抑制了技術(shù)市場決定創(chuàng)新資源配置的作用。

3 權(quán)限不清:國有科研事業(yè)單位管理體制阻礙科技成果轉(zhuǎn)化

3.1 事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制限制科技成果轉(zhuǎn)化

國有資產(chǎn)管理規(guī)定基于對國有資產(chǎn)保護(hù)的視角，通過行政審批等方式對國有科研事業(yè)單位科技成果進(jìn)行行政管理，形成了“三級”行政審批體制，即財(cái)政部門擁有國有資產(chǎn)管理的最終審批權(quán)，主管部門擁有監(jiān)督管理權(quán)，事業(yè)單位具體管理國有資產(chǎn)，使得國有科研事業(yè)單位不具有完整的科技成果轉(zhuǎn)化權(quán)利，如處置權(quán)、定價(jià)權(quán)、收益分配權(quán)等，相關(guān)管理規(guī)定見表1。這一管理體制顯 示出自相矛盾的兩個(gè)方面。

表1 國有科研事業(yè)單位科技成果管理體制的相關(guān)法律與政策

一方面，《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》、《專利法》、《關(guān)于國家科研計(jì)劃項(xiàng)目研究成果知識產(chǎn)權(quán)管理的若干規(guī)定》、《關(guān)于加強(qiáng)國家科技計(jì)劃知識產(chǎn)權(quán)管理工作的規(guī)定》等規(guī)定，財(cái)政資助形成的知識產(chǎn)權(quán)授權(quán)承擔(dān)的國有科研事業(yè)單位所有，承擔(dān)科研項(xiàng)目的國有科研事業(yè)單位享有依法自主轉(zhuǎn)化并進(jìn)行收益分配的權(quán)利。

但在另一方面，《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》、 《中央級事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《中央級事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理暫行辦法》、《財(cái)政部關(guān)于在中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)進(jìn)行中央級事業(yè)單位科技成果收益權(quán)管理改革試點(diǎn)的意見》、《關(guān)于在中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)試行中央級事業(yè)單位科技成果處置權(quán)改革試點(diǎn)的通知》的規(guī)定顯示，國有科研事業(yè)單位并不具有完整的科技成果轉(zhuǎn)化權(quán)利，如處置權(quán)、定價(jià)權(quán)、收益分配權(quán)等，不能自由的參與技術(shù)市場交易。

比較科技法規(guī)與國有資產(chǎn)管理規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，科技法通過調(diào)整科技領(lǐng)域各個(gè)科技創(chuàng)新主體之間的關(guān)系，界定了政府與市場在科技領(lǐng)域的權(quán)限?？萍挤ㄒ?guī)授予了科技成果的權(quán)利人與發(fā)明人實(shí)施科技成果和分享轉(zhuǎn)化收益的權(quán)利，賦予了科研事業(yè)單位進(jìn)行科技成果轉(zhuǎn)化的技術(shù)市場主體地位;國有資產(chǎn)管理規(guī)定國有科研事業(yè)單位轉(zhuǎn)化科技成果必須按照“三級”行政審批程序組織實(shí)施，國有科研事業(yè)單位不具有負(fù)責(zé)辦理出售、轉(zhuǎn)讓科技成果的自主權(quán)限，這對高度復(fù)雜與不確定的科技成果轉(zhuǎn)化造成了現(xiàn)實(shí)障礙，使得國有科研單位難以應(yīng)對市場的變化，造成科技與經(jīng)濟(jì)的脫節(jié)。

3.2 科技成果產(chǎn)權(quán)界定限制成果轉(zhuǎn)化

科研事業(yè)單位作為財(cái)政資金項(xiàng)目的承擔(dān)單位，享有項(xiàng)目知識產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)［9］，發(fā)明人享有成果轉(zhuǎn)化的部分收益。但在現(xiàn)實(shí)中，發(fā)明人的技術(shù)權(quán)益普遍難以落實(shí)，發(fā)明人僅享有署名權(quán)并得到微薄的獎勵［7］，這抑制了發(fā)明人參與科技成果轉(zhuǎn)化的積極性［10］。職務(wù)發(fā)明人作為科技成果的“創(chuàng)造者”，本身具有轉(zhuǎn)化科技成果無可比擬的優(yōu)勢，但是，在我國現(xiàn)行科技體制下，國有科研事業(yè)單位的發(fā)明人不具有轉(zhuǎn)化科技成果的優(yōu)先權(quán)，且缺乏相應(yīng)的轉(zhuǎn)化收益分配的激勵機(jī)制，導(dǎo)致其缺乏將科技成果進(jìn)行商業(yè)化的原動力，造成大量的科技成果僅僅以論文、專利等形式表現(xiàn)出來。

我國國有科技資源缺乏有效的產(chǎn)權(quán)保障，財(cái)政資金支持形成的科技成果名義上歸國家所有，事實(shí)上并不存在實(shí)際的產(chǎn)權(quán)替代者，導(dǎo)致國有科技成果所有權(quán)虛置等問題［11］，造成科技成果流動不通暢和科技資源的使用效率低下。盡管國有科研事業(yè)單位擁有轉(zhuǎn)化職務(wù)科技成果的優(yōu)先權(quán)，但是，法律法規(guī)未明確賦予國有科研事業(yè)單位轉(zhuǎn)化成果收益的剩余索取權(quán);同時(shí)，科技成果轉(zhuǎn)化面臨“三級”管理體制的行政干預(yù)［6］、成果轉(zhuǎn)化的不確定性風(fēng)險(xiǎn)和巨大的研發(fā)、管理和市場開拓成本，造成了國有科研事業(yè)單位參與科技成果轉(zhuǎn)化積極性不高，導(dǎo)致科技成果閑置問題［12-13］。

財(cái)政資助科技項(xiàng)目形成的科技成果的產(chǎn)權(quán)歸屬以及實(shí)施科技成果的權(quán)利、義務(wù)與利益分配等規(guī)定，抑制了作為權(quán)利人的單位、作為發(fā)明人的科技人員轉(zhuǎn)化科技成果的積極性，使得科技脫離經(jīng)濟(jì)。此外，政府審批完全屬于市場行為的科技成果轉(zhuǎn)化活動，本身就是低效率的，造成科技成果轉(zhuǎn)化效果不好，國有科研事業(yè)單位及其科技人員對轉(zhuǎn)化科技成果活動的不重視。

4 簡政放權(quán):改革國有科研事業(yè)單位管理體制

4.1 改革國有科研事業(yè)單位管理體制

改革國有科研事業(yè)單位的管理體制的首要問題是理順國家科技法規(guī)與財(cái)政部國有資產(chǎn)管理等法規(guī)之間的關(guān)系，目的是劃分政府與市場的界限。探索建立既尊重國有性質(zhì)，又促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的產(chǎn)權(quán)激勵機(jī)制。政府制定科技發(fā)展規(guī)劃等措施指導(dǎo)國有科研事業(yè)單位的基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研發(fā)，除了介入權(quán)所涉及的國家利益之外，應(yīng)該讓科研事業(yè)單位決定科技成果轉(zhuǎn)化的途徑和收益分配方式。

制定不同于固定資產(chǎn)的國有科研事業(yè)單位知識產(chǎn)權(quán)類國有資產(chǎn)管理體制，將財(cái)政性資金形成的知識產(chǎn)權(quán)類國有資產(chǎn)賦予單位完全的自主轉(zhuǎn)化權(quán)。國有科研事業(yè)單位進(jìn)行轉(zhuǎn)化的科技成果主要是技術(shù)、專利知識產(chǎn)權(quán)類國有無形資產(chǎn)。財(cái)政資金形成的知識產(chǎn)權(quán)類無形資產(chǎn)主要是科技人員完成的，其轉(zhuǎn)化需要科技人員的直接參與，且其轉(zhuǎn)化面臨復(fù)雜性和不確定性，因此，知識產(chǎn)權(quán)類無形資產(chǎn)的管理應(yīng)不同于研究基礎(chǔ)設(shè)施、科研設(shè)備等實(shí)物形態(tài)的國有有形資產(chǎn)。

改革《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》等國有資產(chǎn)管理辦法所設(shè)定的管理體制，在修訂相關(guān)法律和完善相關(guān)制度時(shí)，涉及國有科研事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理時(shí)，除涉及國家利益和公共利益，將知識產(chǎn)權(quán)類無形資產(chǎn)排除，建立既考慮國有資產(chǎn)的普遍性，又關(guān)注知識產(chǎn)權(quán)類科技成果財(cái)產(chǎn)屬性的特殊性的國有資產(chǎn)管理程序與制度。

國有事業(yè)單位科技成果管理中應(yīng)該堅(jiān)持科技法律為主體，國有資產(chǎn)管理為輔助的原則。賦予國有科研事業(yè)單位轉(zhuǎn)化財(cái)政資金形成的科技成果的完全自主權(quán)，即自主決策科技成果的轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)讓、出售、許可、對外投資等的定價(jià)權(quán)、處置權(quán)以及成果收益的分配權(quán)。依據(jù)上位法的立法精神，以《科技成果轉(zhuǎn)化法》為核心，協(xié)調(diào)各部門的法律關(guān)系，達(dá)成國有科研事業(yè)單位科技成果轉(zhuǎn)化的法律共識。

4.2 健全科技成果產(chǎn)權(quán)機(jī)制，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化

政府應(yīng)主導(dǎo)建立以利益驅(qū)動為基礎(chǔ)的促進(jìn)科技成果產(chǎn)業(yè)化的激勵機(jī)制［14］，通過明確以國家財(cái)政資助為主的科研項(xiàng)目完成的發(fā)明創(chuàng)造專利權(quán)的歸屬，提高國家財(cái)政資助經(jīng)費(fèi)的利用率，促進(jìn)發(fā)明創(chuàng)造充分利用，調(diào)動項(xiàng)目承擔(dān)單位或者項(xiàng)目參與第三方的積極性［15］;同時(shí)，在立法上應(yīng)完善國有科研事業(yè)單位進(jìn)行科技成果轉(zhuǎn)化的“自收自支”管理體制，推進(jìn)國有科研事業(yè)單位去行政化，建立法人治理結(jié)構(gòu)，使其擁有充分的自主權(quán)，讓市場來引導(dǎo)國有科研事業(yè)單位的科技成果轉(zhuǎn)化活動［16］。

政府提供科技類公共服務(wù)的宗旨不僅包括資助科研事業(yè)單位的研發(fā)活動，更應(yīng)該包括促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新與技術(shù)擴(kuò)散，鼓勵科技成果的產(chǎn)業(yè)化。政府對財(cái)政性資金形成的科技成果的放權(quán)，實(shí)質(zhì)是政府職能向提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)型的重要表現(xiàn)，政府不應(yīng)對科技成果轉(zhuǎn)化進(jìn)行行政干預(yù)和參與轉(zhuǎn)化收益分配［17］，而是通過提供研究經(jīng)費(fèi)、公共服務(wù)，培育技術(shù)中介和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施等措施來促進(jìn)技術(shù)市場的發(fā)展。

在確立國有科研事業(yè)單位技術(shù)市場主體地位的同時(shí)，需要通過立法完善職務(wù)發(fā)明制度，將職務(wù)發(fā)明人的技術(shù)權(quán)益凸顯出來，建立國家、國有科研事業(yè)單位和科技人才三者激勵兼容的利益分配機(jī)制。當(dāng)前，職務(wù)科技成果的轉(zhuǎn)化可以分為科研單位主導(dǎo)的轉(zhuǎn)化方式和發(fā)明人主導(dǎo)的轉(zhuǎn)化方式，兩種方式互為補(bǔ)充，形成了完整的科技成果轉(zhuǎn)化機(jī)制。目前，我國主要采用的是科研單位主導(dǎo)成果轉(zhuǎn)化，對發(fā)明人的技術(shù)貢獻(xiàn)給予補(bǔ)償 (股權(quán)、分紅等)的方式。我國應(yīng)建立并完善科技成果轉(zhuǎn)化優(yōu)先實(shí)施主體的選擇機(jī)制與轉(zhuǎn)化收益的分配規(guī)則，保障科研單位與發(fā)明人對科技成果轉(zhuǎn)化的權(quán)益，若強(qiáng)調(diào)國有科研事業(yè)單位的優(yōu)先權(quán)，則需要保障發(fā)明人的報(bào)償權(quán)［18］;同理，若強(qiáng)調(diào)發(fā)明人的優(yōu)先權(quán)，就需要保障國有科研事業(yè)單位的報(bào)償權(quán)。

我國應(yīng)完善職務(wù)發(fā)明制度，鼓勵發(fā)明人來主導(dǎo)科技成果轉(zhuǎn)化，探索以發(fā)明人為主體的職務(wù)成果轉(zhuǎn)化的權(quán)利義務(wù)關(guān)系［19］。鼓勵發(fā)明人與權(quán)利人在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，由發(fā)明人創(chuàng)辦公司實(shí)體來轉(zhuǎn)化實(shí)施自己完成的職務(wù)成果。這種方式被稱為“衍生 (spin-off)”，這是美國、歐盟等發(fā)達(dá)國家的大學(xué)、國家實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，創(chuàng)立高新技術(shù)公司、發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的主要途徑［20］，然而，我國國有科研事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的制度安排，明顯地抑制了國有科研事業(yè)單位及其科研人員采用衍生方式來轉(zhuǎn)化職務(wù)科技成果的積極性。

從國有科研事業(yè)單位科技成果轉(zhuǎn)化收益分配關(guān)系來看，若由科研單位實(shí)施成果轉(zhuǎn)化，則科研單位應(yīng)該對發(fā)明人進(jìn)行收益補(bǔ)償，這是我國目前普遍采用的策略;若由發(fā)明人實(shí)施成果轉(zhuǎn)化，則發(fā)明人應(yīng)該對科研單位進(jìn)行收益補(bǔ)償。事實(shí)上，選擇何種方式，應(yīng)該綜合考慮科技成果的特點(diǎn)、利益分配機(jī)制與激勵機(jī)制等。

5 結(jié)論

明晰國家與國有科研單位之間的關(guān)系，有效劃分政府與市場在技術(shù)市場的邊界，讓技術(shù)市場來決定創(chuàng)新資源的配置，有助于破解國有科技成果轉(zhuǎn)化的難題。我國《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》的修訂應(yīng)堅(jiān)持《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》第二十條所設(shè)定的立法思想，給予國有科研事業(yè)單位完全的轉(zhuǎn)化科技成果的處置權(quán)、定價(jià)權(quán)和收益分配權(quán)等權(quán)利。我國應(yīng)完善相關(guān)政策法規(guī)體系，建立以科技法為核心的與各部門政策規(guī)章協(xié)調(diào)統(tǒng)一的法律體系［8］。制定不同于固定資產(chǎn)的國有科研事業(yè)單位知識產(chǎn)權(quán)類無形資產(chǎn)的國有資產(chǎn)管理機(jī)制，減少或取消國有資產(chǎn)管理規(guī)定對國有科研事業(yè)單位科技成果轉(zhuǎn)化的行政審批程序，確立國有科研事業(yè)單位科技成果轉(zhuǎn)化的市場主體地位。

國有科研事業(yè)單位是我國科技力量的絕對主力，廣大科技人員是我國實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的寶貴財(cái)富。推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化收益分配改革，在國有科研事業(yè)單位與發(fā)明人之間建立良好的利益分配機(jī)制，有助于將創(chuàng)造性的人力資源與國有科研事業(yè)單位的財(cái)力物力資源結(jié)合起來，共同推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，形成一條創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的新路徑。

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